●郭定斌 李 芹

完善縣級(jí)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制的思考
——以湖北省京山縣為例

●郭定斌 李 芹

預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控是根據(jù)國(guó)庫(kù)集中支付制度和財(cái)政財(cái)務(wù)管理的有關(guān)規(guī)定，以動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為平臺(tái)，對(duì)財(cái)政資金支付的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行處理，以增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的約束性，提高財(cái)政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性的管理活動(dòng)。建立健全預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制是預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中不可或缺的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是前移財(cái)政監(jiān)督關(guān)口、防范資金支付使用風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制保障。本文以京山縣為例，就現(xiàn)階段預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控進(jìn)展和推進(jìn)中面臨的問(wèn)題作一些分析與思考。

預(yù)算執(zhí)行 動(dòng)態(tài)監(jiān)控 思考

“財(cái)政監(jiān)督改革發(fā)展理論與實(shí)踐”征文獲獎(jiǎng)稿件

一、京山縣預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制開(kāi)展的現(xiàn)狀和成效

自2004年起，京山縣開(kāi)始推行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，從首批將68家試點(diǎn)單位納入國(guó)庫(kù)集中收付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，到目前集中支付的預(yù)算單位達(dá)342戶，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算單位全覆蓋、資金管理全覆蓋，規(guī)范了預(yù)算單位的財(cái)政收支行為，也初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行的實(shí)時(shí)監(jiān)督管理。近年來(lái)，為進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，京山縣根據(jù)上級(jí)財(cái)政部門(mén)的有關(guān)要求，不失時(shí)機(jī)地對(duì)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的所有財(cái)政性資金啟動(dòng)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，并取得了一定進(jìn)展與成效。

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算單位主體責(zé)任意識(shí)，財(cái)政性資金支付逐步實(shí)行預(yù)算單位授權(quán)支付為主的管理方式

2014年底，京山縣財(cái)政授權(quán)支付網(wǎng)點(diǎn)41個(gè)，涉及預(yù)算單位157個(gè)，占預(yù)算單位總數(shù)的43%，授權(quán)支付資金占支付總額的21%；2015年以來(lái)，全面落實(shí)部門(mén)和單位的預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，完善國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，要求有條件的部門(mén)與單位與財(cái)政聯(lián)網(wǎng)，并實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至9月底，京山縣授權(quán)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)102個(gè)，涉及財(cái)政授權(quán)支付單位302個(gè)，占全縣預(yù)算單位總數(shù)的84%。實(shí)行直接支付的都是一些單位人數(shù)極少不具備支付條件的預(yù)算單位。

（二）國(guó)庫(kù)集中支付管理信息系統(tǒng)更新升級(jí)，服務(wù)器由市局集中管理

自2015年元月起，京山縣國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)從原來(lái)使用的方正春元縣市版的國(guó)庫(kù)集中支付管理信息系統(tǒng)更換為北京江南中科公司開(kāi)發(fā)的財(cái)政綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)。新系統(tǒng)采用數(shù)據(jù)集中模式，系統(tǒng)功能信息要素更加全面。升級(jí)后可隨時(shí)查詢財(cái)政資金每一筆支付節(jié)點(diǎn)情況，預(yù)算指標(biāo)與計(jì)劃執(zhí)行情況以及功能分類經(jīng)濟(jì)分類支出月報(bào)表等相關(guān)數(shù)據(jù)，并將原各部門(mén)獨(dú)立的操作模塊統(tǒng)一歸并在一個(gè)界面下，運(yùn)行更為直觀、便于操作，確保了財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位、代理銀行等多方數(shù)據(jù)的同步性和實(shí)時(shí)性，提高了運(yùn)行效率，使預(yù)算單位財(cái)務(wù)支付更加規(guī)范、快捷。同時(shí)，一個(gè)最明顯的特征是新增了資金監(jiān)控功能，能實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)警、處理相關(guān)資金支付信息。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年9月底，京山縣財(cái)政綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)監(jiān)控資金支付筆數(shù)11818筆，監(jiān)控金額9.45億元，監(jiān)控處理筆數(shù)11689筆，金額8.78億元，監(jiān)控退回115筆，退回金額0.65億元，作廢筆數(shù)144筆，作廢金額0.41億元。

（三）建立健全財(cái)政內(nèi)部控制制度，規(guī)范業(yè)務(wù)流程

為更加有效地加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)政管理的透明度，京山縣財(cái)政局制定并印發(fā)了 《京山縣國(guó)庫(kù)集中收付操作管理暫行辦法》，該辦法從指標(biāo)計(jì)劃下達(dá)、銀行賬戶管理、各類收入管理、支出報(bào)賬及對(duì)賬管理、資金清算管理、財(cái)務(wù)收支報(bào)表管理等整套操作流程上作了相應(yīng)詳細(xì)規(guī)定，為提高財(cái)政資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性，推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理起到了一定保障作用。

（四）與各代理銀行簽訂了資金支付清算協(xié)議，強(qiáng)化各自的責(zé)任與義務(wù)

實(shí)踐證明，代理銀行在國(guó)庫(kù)集中支付與預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控環(huán)節(jié)中起著至關(guān)重要的作用，為此，積極協(xié)調(diào)財(cái)政與人行及代理銀行關(guān)系，最終取得了他們的支持。為明確財(cái)政、人行、代理銀行各自的職責(zé)，京山縣財(cái)政局分別與工行、農(nóng)行、建行、中行、郵儲(chǔ)銀行、農(nóng)商行簽訂了財(cái)政直接支付及授權(quán)支付及資金清算協(xié)議書(shū)，特別是在協(xié)議中明確了各代理銀行設(shè)立財(cái)政墊支賬戶，有效地解決了“全天候”辦理資金支付業(yè)務(wù)清算瓶頸問(wèn)題，極大地方便了預(yù)算單位報(bào)賬用款。

財(cái)政綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示：2015年1月至9月，京山縣共下達(dá)預(yù)算指標(biāo)59.45億元，下達(dá)計(jì)劃53.47億元，實(shí)際支付48.01億元，實(shí)際支付進(jìn)度為80.7%，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度良好，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。通過(guò)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)并糾正了預(yù)算單位一些違規(guī)或不規(guī)范的操作行為，預(yù)算單位規(guī)范使用財(cái)政資金的意識(shí)得到明顯增強(qiáng)，違規(guī)違紀(jì)行為大大減少，推進(jìn)了預(yù)算執(zhí)行管理健康有序發(fā)展。

二、實(shí)施預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制需解決的問(wèn)題

京山縣財(cái)政局雖然在推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作中做出了一些有益的探索和實(shí)踐，取得了一定成效，但因大平臺(tái)控制系統(tǒng)、制度建設(shè)等方面尚未完善，實(shí)際工作中仍存在一些困難和問(wèn)題，制約著京山縣財(cái)政國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作的深入開(kāi)展。其問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）財(cái)政管理信息系統(tǒng)分散設(shè)置，資源未有效整合利用

一是財(cái)政部門(mén)內(nèi)部有若干個(gè)分散的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，除了預(yù)算編制系統(tǒng)尚能與財(cái)政綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)預(yù)算銜接外，非稅收入管理、國(guó)資管理、債務(wù)管理、人員資源管理軟件從上到下各自為政、自成體系，與預(yù)算管理執(zhí)行互相分離，系統(tǒng)與系統(tǒng)之間缺乏數(shù)據(jù)交換，數(shù)據(jù)共享利用水平低，浪費(fèi)了大量的人力物力資源。二是在財(cái)政綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)模塊無(wú)單位會(huì)計(jì)核算模塊，財(cái)政資金支付與預(yù)算財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)不能銜接。三是動(dòng)態(tài)監(jiān)控在功能定位、體系設(shè)計(jì)、協(xié)作機(jī)制、操作手段等方面都存在一定的差距，系統(tǒng)處在測(cè)試、改進(jìn)、完善過(guò)程中，需進(jìn)一步加大監(jiān)控系統(tǒng)的技術(shù)支撐力度。如財(cái)政資金支付方式是由預(yù)算單位在支付環(huán)節(jié)由預(yù)算單位在實(shí)施支付中自行選擇，財(cái)政監(jiān)控失去主動(dòng)性。同時(shí)在指標(biāo)執(zhí)行查詢上無(wú)法查到直接支付與授權(quán)支付相關(guān)數(shù)據(jù)。

（二）事中監(jiān)督流于形式，缺乏資金實(shí)質(zhì)監(jiān)管

就預(yù)算單位而言，資金支付由財(cái)政直接支付改為授權(quán)支付，許多人的觀念還未來(lái)得及轉(zhuǎn)變。由于部分單位人員少，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)串用，加之目前未實(shí)行公務(wù)卡改革，資金不能直達(dá)商品供應(yīng)商與勞務(wù)提供者的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

財(cái)政國(guó)庫(kù)執(zhí)行部門(mén)對(duì)預(yù)算單位的資金使用動(dòng)態(tài)監(jiān)控，其操作行為僅限于規(guī)則設(shè)置的形式監(jiān)控。目前荊門(mén)市財(cái)政國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)預(yù)警規(guī)則共有六類十八條：如收款人賬戶為財(cái)政專戶的、當(dāng)日對(duì)同一賬戶轉(zhuǎn)賬三次、連續(xù)三天對(duì)同一賬戶轉(zhuǎn)賬、單筆支付大于30萬(wàn)元等將自動(dòng)觸發(fā)預(yù)警。國(guó)庫(kù)收付中心監(jiān)控人員無(wú)法及時(shí)有效地對(duì)疑點(diǎn)和違規(guī)問(wèn)題做出準(zhǔn)確甄別判斷和處理。針對(duì)這一現(xiàn)象，財(cái)政部門(mén)尚未制定出切實(shí)可行的監(jiān)控范圍、科學(xué)合理的監(jiān)控規(guī)則條款以及信息反饋制度等等，隨意性較大，缺乏必要的制度保障與剛性約束。另外鎮(zhèn)區(qū)預(yù)算單位遠(yuǎn)離城區(qū)，信息手段遠(yuǎn)比金融部門(mén)差，考慮到資金使用成本，實(shí)質(zhì)監(jiān)控成為一句空話。

（三）財(cái)政管理辦法不盡完善，預(yù)算執(zhí)行有一定差距

京山縣近三年預(yù)算執(zhí)行情況一覽表 單位：億元

從近三年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果看，京山縣預(yù)算執(zhí)行率分別為86%、88%、89%。總體來(lái)看，預(yù)算內(nèi)資金執(zhí)行結(jié)果明顯好于專項(xiàng)資金，分別達(dá)到94%、95%、96%，而專項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度分別為72%、73%、78%。2015年1月至9月執(zhí)行率為81%，預(yù)算內(nèi)資金執(zhí)行率為86%，專項(xiàng)資金執(zhí)行率為80.8%，往來(lái)資金執(zhí)行率為67.8%。由此可以看出，預(yù)算內(nèi)資金執(zhí)行率比較正常，專項(xiàng)資金、往來(lái)資金使用還有一定差距，存在項(xiàng)目資金的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余問(wèn)題，一方面說(shuō)明預(yù)算單位重視項(xiàng)目資金爭(zhēng)取，忽視資金使用效率的問(wèn)題；另外一方面說(shuō)明財(cái)政在資金撥付、管理環(huán)節(jié)存在漏洞。由于目前國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)在人員、職能上尚未進(jìn)行有效整合，收付中心專戶的存在，為一些專項(xiàng)資金提前轉(zhuǎn)移到庫(kù)外提供了條件，財(cái)政內(nèi)部一些不規(guī)范行為影響了動(dòng)態(tài)監(jiān)控實(shí)施的范圍和效果。

（四）財(cái)政事后監(jiān)督檢查與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)滯后，兩者未有機(jī)結(jié)合起來(lái)

目前，財(cái)政大監(jiān)督的格局尚未實(shí)現(xiàn)，財(cái)政的事后監(jiān)督側(cè)重違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的查處，未能在預(yù)算執(zhí)行效果上作評(píng)價(jià)與分析。加之財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作剛剛起步，財(cái)政部門(mén)未能將兩項(xiàng)工作統(tǒng)一安排一并進(jìn)行，績(jī)效評(píng)價(jià)的方式方法有很多不足之處，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和公開(kāi)機(jī)制不夠完善，評(píng)價(jià)結(jié)果信息僅反饋給項(xiàng)目單位一定范圍的人員，而大部分工作人員難以知曉評(píng)價(jià)結(jié)果，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的效果與作用不明顯。

（五）社會(huì)監(jiān)督力度不夠，未能發(fā)揮有效作用

從調(diào)查摸底情況看：一級(jí)預(yù)算單位基本按財(cái)政部門(mén)要求，在政府網(wǎng)站及內(nèi)網(wǎng)上公布了上一年度收支決算情況與“三公經(jīng)費(fèi)”數(shù)據(jù)，但并未公布預(yù)算與執(zhí)行分析，老百姓無(wú)法知曉預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整情況，社會(huì)監(jiān)督作用無(wú)法發(fā)揮。

三、完善預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制的對(duì)策思考

按照財(cái)政部的要求，全面建立預(yù)警高效、反饋迅速、糾偏及時(shí)、控制有力的覆蓋各級(jí)財(cái)政的預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，是一項(xiàng)緊迫的工作任務(wù)，因此必須采取得力措施，認(rèn)真落實(shí)解決。針對(duì)目前存在的問(wèn)題，要大力抓好以下幾方面的工作：

（一）搭建整合一個(gè)平臺(tái)

財(cái)政綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制的工作平臺(tái)和技術(shù)保障，目前京山縣財(cái)政綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)與財(cái)政內(nèi)部、預(yù)算單位、代理銀行建立起廣泛的業(yè)務(wù)聯(lián)系，這個(gè)平臺(tái)已為統(tǒng)籌規(guī)劃構(gòu)建財(cái)政信息化建設(shè)創(chuàng)造了良好的條件。一是上級(jí)財(cái)政部門(mén)要整合財(cái)政系統(tǒng)預(yù)算管理、債務(wù)管理、資產(chǎn)管理、人員信息管理相關(guān)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)出一套全面、科學(xué)、完整的財(cái)政綜合業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)；二是整合收入征管系統(tǒng)，將財(cái)、稅橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)和非稅收入系統(tǒng)實(shí)時(shí)導(dǎo)入財(cái)政綜合管理系統(tǒng)，使財(cái)政收入管理和支出管理有機(jī)結(jié)合，這樣使財(cái)政收支管理等核心業(yè)務(wù)在財(cái)政綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)上運(yùn)行；三是將單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算與財(cái)政綜合業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)相整合，使財(cái)政和預(yù)算單位網(wǎng)絡(luò)在線實(shí)時(shí)記賬，數(shù)據(jù)自動(dòng)交換和傳輸共享，單位決算數(shù)據(jù)由財(cái)政資金數(shù)據(jù)、單位資金數(shù)據(jù)自動(dòng)生成，從而提高整個(gè)財(cái)政與預(yù)算單位財(cái)政管理的自動(dòng)化與信息化水平。

（二）建立健全“兩個(gè)”機(jī)制

目前部門(mén)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、細(xì)化程度還不高，與國(guó)庫(kù)集中支付改革密切相關(guān)的法規(guī)制度不完善、不配套，特別是涉及到預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控職能定位不明確。從一定程度上制約了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控工作有效開(kāi)展，因此必須建立健全監(jiān)控管理機(jī)制與問(wèn)責(zé)機(jī)制。一是通過(guò)完善財(cái)政法律法規(guī)，研究制定預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制工作流程和操作規(guī)范。特別是要對(duì)動(dòng)態(tài)監(jiān)控的地位、作用、內(nèi)容、程序、方法作詳細(xì)的明確規(guī)定，使之有章可循。二是建立問(wèn)責(zé)機(jī)制。進(jìn)一步明確財(cái)政、預(yù)算單位及主管部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行與資金安全使用中的管理責(zé)任，依法依規(guī)對(duì)預(yù)算管理中出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行追究和問(wèn)責(zé)。

（三）完善“三項(xiàng)”管理制度

一是完善國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)部控制制度。在原有制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修訂完善銀行賬戶監(jiān)管、資金審核支付、支付印鑒，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算等管理辦法，建立健全相互制約、相互分離的內(nèi)部牽制制度，實(shí)施重要崗位定期輪崗制度，防范資金風(fēng)險(xiǎn)。二是完善動(dòng)態(tài)監(jiān)控分析報(bào)告制度，要定期不定期對(duì)系統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行反饋信息進(jìn)行分類梳理、綜合分析，并從源頭上查找原因，提出建議，規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)行為，同時(shí)為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考依據(jù)。三是完善代理銀行評(píng)估考核制度?？h財(cái)政、人民銀行定期對(duì)代理銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查，對(duì)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題予以警告或通報(bào)，直至取消代理資格。

（四）搞好“四個(gè)”有機(jī)結(jié)合

預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理是一項(xiàng)涉及面廣、政策性業(yè)務(wù)性強(qiáng)的工作，必須結(jié)合當(dāng)前的財(cái)政改革與管理工作，密切協(xié)調(diào)配合，產(chǎn)生合力。一是動(dòng)態(tài)監(jiān)控與主管部門(mén)監(jiān)督密切結(jié)合，目前主管部門(mén)在預(yù)算編制、財(cái)政資金授權(quán)支付與財(cái)務(wù)管理上擔(dān)負(fù)一定職責(zé)，他們處在財(cái)務(wù)監(jiān)督的最前端，因此必須發(fā)揮他們?cè)诘谝痪€的作用，讓他們擔(dān)負(fù)起財(cái)政財(cái)務(wù)管理的重任。二是動(dòng)態(tài)監(jiān)督要與財(cái)政投資評(píng)審及績(jī)效評(píng)價(jià)有機(jī)結(jié)合，投資評(píng)審在預(yù)算編制中起到重要作用，動(dòng)態(tài)監(jiān)控時(shí)要把投資評(píng)審的項(xiàng)目格外予以關(guān)注，而績(jī)效評(píng)價(jià)作為事后監(jiān)督也為來(lái)年的預(yù)算編制提供基礎(chǔ)，這三個(gè)環(huán)節(jié)是互相連接在一起的，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)作用，相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)。三是動(dòng)態(tài)監(jiān)控與財(cái)政專項(xiàng)監(jiān)督檢查有機(jī)結(jié)合。作為事后的財(cái)政專項(xiàng)檢查更能全面真實(shí)了解預(yù)算單位財(cái)政資金的運(yùn)行過(guò)程，發(fā)現(xiàn)和查找各種違規(guī)違紀(jì)行為，其作用是事前事中監(jiān)督不可替代的，因此要正確處理好兩者之間的關(guān)系，不可偏頗。四是動(dòng)態(tài)監(jiān)控與社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，隨著全面依法治國(guó)工作的開(kāi)展，社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政性資金的編制、執(zhí)行、使用意識(shí)增加，要進(jìn)一步加大財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的公開(kāi)透明度，讓社會(huì)公眾積極參與監(jiān)督。通過(guò)四個(gè)有機(jī)結(jié)合，真正形成事前事中有效控制、事后跟蹤問(wèn)效的資金支付管理的監(jiān)控模式。

（作者單位：湖北省京山縣財(cái)政局）

黑羽佳.2013.我國(guó)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系建設(shè)研究——基于部分省市的實(shí)踐[D].北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所。