●崔 軍 張雅璇

供給側(cè)改革的內(nèi)涵、動因及助力的財政政策探析

●崔 軍 張雅璇

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以提升我國經(jīng)濟的長期增長潛力為目標，通過改革消除經(jīng)濟發(fā)展中的體制機制障礙，大力釋放經(jīng)濟增長的活力，提升供給質(zhì)量，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，以更好地滿足需求，促進經(jīng)濟社會的持續(xù)與健康發(fā)展。本文首先界定了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革內(nèi)涵；進而，從我國宏觀經(jīng)濟形勢面臨“病癥”的結(jié)構(gòu)性與體制性出發(fā)，探討了推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的動因；在此基礎(chǔ)上，分析了財政政策通過減少企業(yè)的稅費負擔、降低實體經(jīng)濟的運行成本以及支持并鼓勵創(chuàng)新為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供助力的主要內(nèi)容與基本邏輯，此外，財政體制改革也能夠為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革營造良好的財稅環(huán)境、從制度層面提供保障。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 內(nèi)涵 動因財政政策

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出與內(nèi)涵

2015年11月10日，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的概念在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十一次會議上被首次提出。隨后，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革迅速成為經(jīng)濟領(lǐng)域的 “熱詞”，被中央會議與文件反復提及、多次強調(diào)。

2015年底中央經(jīng)濟工作會議明確了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要意義，同時以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為核心，部署了2016年經(jīng)濟工作的五大任務(wù)：去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。

2016年兩會《政府工作報告》中四次強調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將其作為做好“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展工作的重點內(nèi)容以及2016年重點工作，提出要突出抓好、著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給。

今年3月31日，國務(wù)院《關(guān)于深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》中將“更加突出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為2016年度深化經(jīng)濟體制改革工作的總體要求，強調(diào)“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”、“實現(xiàn)由低水平供需平衡向高水平供需平衡的躍升”。

事實上，供給側(cè)改革于我國并非全新事物，1978—1992年間的國企改革、土地改革、科技體制改革等均帶有供給側(cè)改革的性質(zhì)。改革開放以來，供給側(cè)改革與需求側(cè)改革均成為過改革重點 （紀念改革開放40周年系列選題研究中心，2016）。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提法全面進入公眾視野之前，也有學者針對當前我國經(jīng)濟形勢變化，從提升經(jīng)濟增長潛力的角度，強調(diào)在經(jīng)濟治理中“解除供給抑制，放松供給約束”（賈康，2015）。但是，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革概念一經(jīng)提出，依然馬上引起了學界與相關(guān)研究人員的密切關(guān)注，引發(fā)了關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵、動因與助力的政策手段等一系列問題的廣泛討論，可見其對當前我國經(jīng)濟發(fā)展的影響與意義。

總的來看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革概念與供給經(jīng)濟學的經(jīng)濟治理思路有相似之處，但內(nèi)涵與外延都要更加豐富，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在要求適度減稅、釋放生產(chǎn)力水平的同時，更加強調(diào)通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和供給改善來解決經(jīng)濟增長的“短板”問題、強調(diào)長期與動態(tài)的均衡（胡希寧，2016）。從本質(zhì)上看，在有效市場的前提假設(shè)下，結(jié)構(gòu)改革與價格改革是具有等效性的議題，結(jié)構(gòu)調(diào)整的實質(zhì)就是價格調(diào)整（周小川，2016）。

圖1 著力強調(diào)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的中央會議與文件

當前,我國需求側(cè)拉動經(jīng)濟增長的邊際效用呈現(xiàn)遞減趨勢，若仍僅以需求側(cè)管理為宏觀調(diào)控的主要手段，必然無法滿足經(jīng)濟增長的需要，經(jīng)濟長期增長亟需關(guān)注供給側(cè)的政策手段。更進一步，經(jīng)濟領(lǐng)域一系列“病癥”的背后有深層次的結(jié)構(gòu)性問題，這些結(jié)構(gòu)性問題產(chǎn)生的根源是體制性的。不同于一般的市場經(jīng)濟國家，我國經(jīng)濟的高速增長不是在穩(wěn)定的市場體制的基礎(chǔ)上建立的，而是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中實現(xiàn)的 （劉偉、蔡志洲，2016）。經(jīng)濟運行過程中，市場配置資源的決定性作用沒有被充分發(fā)揮，資源優(yōu)化配置仍然存在體制性的障礙 （楊偉民，2016）。

由此，消除價格扭曲、矯正要素配置扭曲、消除體制性與機制性障礙以形成政府和市場的良性互動成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵點；化解過剩產(chǎn)能，清理僵尸企業(yè)，降低企業(yè)成本與負擔，推動國企改革，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新并激發(fā)企業(yè)活力，優(yōu)化投融資、產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、分配、消費結(jié)構(gòu)等一系列供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的具體內(nèi)容與舉措，都須圍繞這一關(guān)鍵點展開。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以提升我國經(jīng)濟的長期增長潛力為目標，通過改革消除經(jīng)濟發(fā)展中的體制機制障礙，大力釋放經(jīng)濟增長的活力，提升供給質(zhì)量，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，以更好地滿足需求，促進經(jīng)濟社會的持續(xù)與健康發(fā)展。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的動因

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是基于對我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢判斷作出的長期安排和重要選擇。對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革動因的分析離不開對當前我國宏觀經(jīng)濟形勢的分析。

從中長期來看，“我國經(jīng)濟長期向好的基本面沒有變，經(jīng)濟韌性好、潛力足、回旋余地大的基本特征沒有變，經(jīng)濟持續(xù)增長的良好支撐基礎(chǔ)和條件沒有變，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的前進態(tài)勢沒有變”（樓繼偉，2016）。然而，不可否認的是，從短期來看，全球經(jīng)濟低迷的外部壓力依然存在；國內(nèi)“三駕馬車”乏力，增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期與前期刺激政策消化期“三期疊加”的影響加劇，我國經(jīng)濟下行的壓力仍然較大。當前我國經(jīng)濟領(lǐng)域面臨著一系列不可回避的“病癥”：杠桿率高企但增長效應(yīng)遞減；房地產(chǎn)與土地財政問題；產(chǎn)能過剩嚴重，拖累銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量；生態(tài)環(huán)境惡化，發(fā)展成本過高；貧富差距拉大、社會問題凸顯。這些經(jīng)濟“病癥”的客觀存在會導致若一味追求經(jīng)濟增長，不僅成本高、效應(yīng)減，而且會進一步加重經(jīng)濟“病癥”。這些“病癥”是我國經(jīng)濟與社會持續(xù)健康發(fā)展所面臨的直接矛盾，是結(jié)構(gòu)性的矛盾,更是體制性的深層次矛盾，因此必須得到解決。而這些矛盾的解決必須依賴供給側(cè)的政策手段。

矛盾的解決之所以要依賴供給側(cè)的政策手段，是因為簡單地刺激消費、擴大出口與投資規(guī)模等需求側(cè)拉動的手段對經(jīng)濟增長的邊際效用已經(jīng)呈現(xiàn)遞減的趨勢，若仍僅以需求側(cè)管理為宏觀調(diào)控的主要手段，必然無法滿足經(jīng)濟增長的需要，經(jīng)濟長期增長亟需關(guān)注供給側(cè)的政策手段；換言之，經(jīng)濟增長的主要癥結(jié)在于供給側(cè)而非需求側(cè)。之所以說矛盾是結(jié)構(gòu)性的，是因為供給結(jié)構(gòu)嚴重不合理，存在大量過剩產(chǎn)能（如“兩高一資”環(huán)節(jié)，煤、鋼鐵、電解鋁、水泥等建材以及玻璃行業(yè)等）以及無效和低端供給，有效和中高端供給卻嚴重不足。之所以說矛盾是體制性的，是因為體制因素是矛盾產(chǎn)生的根源，根植于特定體制機制之上的不健康的經(jīng)濟增長方式，其轉(zhuǎn)變必須基于體制機制的轉(zhuǎn)變，而體制機制的轉(zhuǎn)變則要依靠改革。

因此，要根治“病癥”，就要加大對供給側(cè)政策手段的使用力度，激發(fā)微觀主體的活力，減輕實體經(jīng)濟的運行成本；就要推行結(jié)構(gòu)性改革，矯正企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)間以及產(chǎn)業(yè)間要素配置的結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提升發(fā)展的質(zhì)量，實現(xiàn)中國經(jīng)濟的“提質(zhì)增效升級”；就要進一步加大體制機制改革的力度，消除體制障礙，解決制約發(fā)展的深層次問題，提升我國長期發(fā)展與經(jīng)濟長期增長的潛力。

推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是出于根治經(jīng)濟“病癥”的考量作出的政策選擇，是基于推動經(jīng)濟中長期增長所作出的政策安排。然而，在推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的同時，仍然需要兼顧短期發(fā)展；在促改革（“治病”）的同時，還要穩(wěn)增長，從本質(zhì)上處理好短期發(fā)展與中長期發(fā)展的關(guān)系，處理好增長與改革之間的關(guān)系。之所以要穩(wěn)增長，是因為經(jīng)濟下滑過快會帶來失業(yè)等諸多問題進而影響社會穩(wěn)定，改革甚至增長都會失去穩(wěn)定環(huán)境的基礎(chǔ)性保障。只有先穩(wěn)增長，才能為改革奠定穩(wěn)定的環(huán)境、氛圍和社會基礎(chǔ)，才能為改革留出空間；只有先“穩(wěn)增長”，進而才能圖改革 （當然不是所有改革都要停下來）。2015年我國全年GDP增速為6.9%，回落至25年來的最低水平。國內(nèi)經(jīng)濟的快速下行（增幅下滑）會打斷“先‘治病’(改革)，再增長”的基本思路，導致改革在客觀上被延遲。盡管如此，經(jīng)濟治理的初心并未改變，“以改革為保障的創(chuàng)新”是今后中國經(jīng)濟發(fā)展的惟一也是必然的出路。

三、助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的財政政策

推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革離不開財政政策的全面參與和助力。當前財政政策與財政體制改革作為應(yīng)對我國經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展難題、推進結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵內(nèi)容，對于提升經(jīng)濟長期增長的潛力、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革意義重大?？偟膩碚f，財政政策能夠通過減少企業(yè)的稅費負擔、降低實體經(jīng)濟的運行成本與鼓勵并支持創(chuàng)新兩個方面為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供直接且有效的助力；財政體制改革則能夠為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革營造適宜的財稅環(huán)境，奠定制度基礎(chǔ)，提供制度保障。

（一）減輕企業(yè)的稅費負擔，降低實體經(jīng)濟的運行成本

無論是正在推行的“營改增”、消費稅改革還是資源稅改革，無論是清理整頓行政事業(yè)性收費、政府性基金還是提高稅收征管效能，都能夠減少企業(yè)的稅費負擔，降低實體經(jīng)濟的運行成本，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供直接助力。

1、全面推開“營改增”。2016年5月1日起，全面推開“營改增”，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)全部納入“營改增”范圍，實行不動產(chǎn)進項稅抵扣，較大幅度地減輕企業(yè)稅收負擔。

2、繼續(xù)推進消費稅改革。通過繼續(xù)推進消費稅改革，調(diào)整消費稅征收范圍、征收環(huán)節(jié)和征收稅率，配合國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能降耗與消費升級，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)。

3、全面推行資源稅改革。全面推行資源稅從價計征改革，清理資源稅相關(guān)收費基金，開展水資源費改稅試點，加大清費立稅的力度，進一步減輕企業(yè)稅收負擔。

4、清理規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金。《2016年中央和地方預算草案報告》顯示，2015年度，通過深入開展涉企收費專項清理規(guī)范工作，對小微企業(yè)免征42項行政事業(yè)性收費，取消或暫停征收了57項中央級行政事業(yè)性收費。2016年度將加大收費基金清理和改革力度，擴大18項行政事業(yè)性收費的免征范圍；降低新菜地開發(fā)建設(shè)基金、育林基金征收標準；停征價格調(diào)節(jié)基金；擴大教育費附加、地方教育附加、水利建設(shè)基金的免征范圍。

5、簡政放權(quán)，提高稅收征管效能。推行電子發(fā)票，簡政放權(quán)，降低制度性的交易成本；深化國稅、地稅征管體制改革，進一步理順國稅、地稅關(guān)系，完善稅收征管方式，提高稅收征管效能，為納稅人提供免費政策培訓與輔導，方便、快捷、準確地服務(wù)納稅人，降低企業(yè)的納稅成本。

（二）充分利用財稅手段鼓勵并支持創(chuàng)新

通過用好稅收優(yōu)惠，鼓勵科技創(chuàng)新，加大重點支出，落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，從“收”與“支”兩個方面激發(fā)微觀主體的創(chuàng)新活力，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供有效助力。

1、“收”的方面：用好稅收優(yōu)惠，鼓勵科技創(chuàng)新。一方面，落實現(xiàn)有的鼓勵科技創(chuàng)新的優(yōu)惠政策，例如研發(fā)費用加計扣除企業(yè)所得稅政策、固定資產(chǎn)加速折舊政策、“四技”領(lǐng)域免征增值稅政策、技術(shù)轉(zhuǎn)讓免征所得稅政策、創(chuàng)投企業(yè)投資抵扣企業(yè)應(yīng)納稅所得額政策以及針對高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)業(yè)等一系列扶持政策，鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入，減輕企業(yè)當期負擔，鼓勵科技成果轉(zhuǎn)化，支持創(chuàng)業(yè)投資等。另一方面，進一步完善稅收優(yōu)惠政策，適當擴大現(xiàn)有部分稅收優(yōu)惠政策的適用范圍，適度降低門檻，以切實發(fā)揮鼓勵科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策的積極作用。

2、“支”的方面：加大重點支出，落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。通過加大對公共科技活動特別是基礎(chǔ)研究的支持力度，大力支持自然科學基金、科技重大專項和重點研發(fā)計劃，對體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的重大科技任務(wù)進行重點扶持，全面落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。

除此之外，在為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供助力的同時，財政政策也可以為總需求管理發(fā)揮重要作用，輔助供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的開展。推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的國際經(jīng)驗證明，一些國家在改革的同時易產(chǎn)生緊縮效應(yīng)甚至陷入“債務(wù)—通縮”的螺旋（易綱，2016）。這就要求在進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的同時，不可忽視總需求管理，要關(guān)注并使用總需求管理的政策手段。盡管需求側(cè)管理只是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進程中的輔助面與配合面，且相較于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的中長期調(diào)整只是一種短期的總量調(diào)節(jié)，但供給側(cè)管理與需求側(cè)管理是宏觀調(diào)控的兩個重要方面，不可偏廢其一。事實上，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的概念首次在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組會議上被提出起，“適度擴大總需要”就多次一并被提及。財政政策在為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供助力的同時，還可以發(fā)揮其天然的結(jié)構(gòu)性政策的優(yōu)勢，通過落實并完善財政保障，在配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總需求管理方面發(fā)揮重要作用。

（本文是北京市社會科學基金項目 “政府購買服務(wù)在北京市社區(qū)公共服務(wù)供給中的角色定位、實踐應(yīng)用與機制設(shè)計研究”〈15JGB036〉的階段性成果，同時得到中國人民大學“統(tǒng)籌推進一流大學和一流學科建設(shè)”專項經(jīng)費的支持）

（作者單位：中國人民大學公共管理學院/地方財政研究中心、中國人民大學發(fā)展規(guī)劃處）

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