陶英英

(杭州復(fù)興建設(shè)集團(tuán)有限公司, 浙江 杭州 310008)

國(guó)有土地上房屋征收法制化、規(guī)范化的思考

陶英英

(杭州復(fù)興建設(shè)集團(tuán)有限公司, 浙江 杭州 310008)

針對(duì)當(dāng)前國(guó)有土地上房屋征收中存在的問(wèn)題,今提出做好六個(gè)方面工作：①群眾利益第一，②嚴(yán)格審批程序，③對(duì)利益受損者補(bǔ)償，④規(guī)范征收行為，⑤完善對(duì)被征收人合法權(quán)益的司法保護(hù)，⑥注重實(shí)效。以保證房屋征收工作做到法制化、規(guī)范化,使城市建設(shè)順利進(jìn)行。

國(guó)有土地;房屋;征收;法制化;規(guī)范化

隨著城市化進(jìn)程的加快,舊城改造的進(jìn)度越來(lái)越快,房屋征收范圍也越來(lái)越大。房屋征收是近些年中國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)普遍現(xiàn)象,而隨之而來(lái)的社會(huì)問(wèn)題也愈演愈烈,成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。2011年國(guó)務(wù)院廢止了《拆遷條例》,頒布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《征收條例》),以進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有土地上房屋征收管理,保障被征收人的合法權(quán)益,確實(shí)做到依法征收。

1 國(guó)有土地上房屋征收必須法制化、規(guī)范化

國(guó)有土地上房屋征收要做到法制化、規(guī)范化。國(guó)務(wù)院在《憲法修正案》《物權(quán)法》及《城市房地產(chǎn)管理法修正案》基礎(chǔ)上,多次公開(kāi)征求意見(jiàn),通過(guò)立法手段制訂了《征收條例》。較之《拆遷條例》有了很大進(jìn)步,具體表現(xiàn)在：

第一,立法明確化。符合《征收條例》第八條規(guī)定的情形之一,市或區(qū)縣政府因“公共利益”需要才可以對(duì)房屋實(shí)施征收,并且有了明確的界定,明確“國(guó)防和外交的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要?！?才可以作出房屋征收決定,杜絕了政府征收的隨意性。

第二,程序規(guī)范化。征收工作啟動(dòng)前,《征收條例》第十條規(guī)定“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布,征求公眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)期限不得少于30日。”[1]第二十七條規(guī)定“實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷”。[1]對(duì)征收程序進(jìn)行了明確,征收補(bǔ)償方案不符合《征收條例》,在方案征求意見(jiàn)期限內(nèi)被征收人可以提交書面意見(jiàn)；如多數(shù)被征收人認(rèn)為方案不符合《征收條例》,市或區(qū)縣政府應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證會(huì),根據(jù)情況,修改征收補(bǔ)償方案。征收雙方就征收所涉及的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、安置地點(diǎn)、搬遷期限、過(guò)渡方式等事項(xiàng),訂立補(bǔ)償協(xié)議,實(shí)施搬遷。

第三,補(bǔ)償市場(chǎng)化。在征收中,被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償,也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換,補(bǔ)償依據(jù)只有一個(gè),就是房屋的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格?！墩魇諚l例》第十九條規(guī)定“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償,不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值,由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。” 由被征收人選擇評(píng)估機(jī)構(gòu),怎么賠,賠多少不是由征收人說(shuō)了算,而是由房屋的真實(shí)的市場(chǎng)價(jià)值說(shuō)了算。對(duì)評(píng)估價(jià)值有異議的,可以向評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估；對(duì)復(fù)核評(píng)估有異議的,可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)鑒定,做到公平合理。

2 當(dāng)前國(guó)有土地上房屋征收中存在的問(wèn)題

通過(guò)六年來(lái)的實(shí)踐,《征收條例》在實(shí)施過(guò)程中,仍然存在一些的問(wèn)題。

1)過(guò)度征收時(shí)有發(fā)生。2016年下半年以來(lái),一二線城市商品房?jī)r(jià)格不斷飆升,土地拍賣價(jià)格也因此不斷刷新,土地價(jià)格居高不下,為增加財(cái)政收入,政府不斷加快征收節(jié)奏,擴(kuò)大舊房征收的面和量,但安置房建設(shè)滯后,逾期安置現(xiàn)象普遍,因城市征收過(guò)度,在外過(guò)渡人口不斷增加,使市民無(wú)處安身,過(guò)渡的住所離市區(qū)越來(lái)越遠(yuǎn),因征收給這些居民上班、上學(xué)、就醫(yī)等經(jīng)常性的生活需要和經(jīng)濟(jì)狀況帶來(lái)了不少困難,對(duì)于低收入家庭更是難于承受。過(guò)度征收使得一個(gè)城市失去了原有的風(fēng)貌,造成無(wú)比的臟亂,破壞了城市的形象,極大地降低了城市的品位。

2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是被征收房屋的市場(chǎng)評(píng)估價(jià),這毋庸置疑。但在實(shí)踐中,補(bǔ)償還包含簽約騰空獎(jiǎng)、改造推進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì),增發(fā)“住改非”營(yíng)業(yè)房補(bǔ)貼、“住改非”營(yíng)業(yè)房騰空獎(jiǎng)、重大疾病補(bǔ)助等各種名目獎(jiǎng)勵(lì),造成同一土地等級(jí)內(nèi)不同項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參差不齊,有的差距極大,造成群眾互相攀比,生怕先行簽訂協(xié)議個(gè)人利益受到損失。還有被征收房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)復(fù)雜,有“三證”齊全的產(chǎn)權(quán)房、各種年代的未登記房屋、無(wú)建房手續(xù)房屋、暫保使用房等[1],“三證”齊全房屋有明確的市場(chǎng)交易價(jià)格,但其他類別的房產(chǎn)未納入房產(chǎn)交易管理系統(tǒng),沒(méi)有實(shí)際案例可參考,市場(chǎng)價(jià)格不得而知,就不能真實(shí)體現(xiàn)房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。

3)先搬遷,后簽協(xié)議現(xiàn)象仍然存在。為公開(kāi)、透明搬遷政策,政府在征收前公布征收補(bǔ)償方案的同時(shí),往往推出了“先搬遷,先選房”的安置方案,以及搬遷獎(jiǎng)勵(lì)政策,這極大地鼓舞了居民的搬遷熱情,一定程度上推進(jìn)了搬遷速度,“先搬遷,先取號(hào),先選房”成了工作人員上門動(dòng)員的常用語(yǔ),一些合同意識(shí)薄弱的居民,為了誘人的搬遷獎(jiǎng)勵(lì),為了選到心儀的房子,連房屋評(píng)估報(bào)告都沒(méi)拿到,就已早早搬離舊居。后續(xù)有時(shí)會(huì)出現(xiàn)對(duì)補(bǔ)償價(jià)格不滿意搬回舊居情況；更有甚者,協(xié)議未簽,舊房已被推土機(jī)推平,引起征收糾紛。

3 切實(shí)做好國(guó)有土地上房屋征收的處置工作

國(guó)有土地上房屋征收工作政策性強(qiáng),影響面大。做好這項(xiàng)工作，不僅關(guān)系到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,也關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定大局。因此,應(yīng)在以下六方面做好工作：

1)堅(jiān)持把群眾的利益放在第一位,把實(shí)現(xiàn)群眾利益的工作做好、做細(xì)、做實(shí)。征收補(bǔ)償工作與人民群眾的根本利益息息相關(guān)。要使國(guó)家的征收政策在被征收群眾中家喻戶曉,使得人民群眾理解政府城市建設(shè)的決策。如果征收工作方法不當(dāng),工作不到位,使被征收群眾產(chǎn)生強(qiáng)烈抵觸情緒和過(guò)激行為,勢(shì)必造成群眾上訪和不穩(wěn)定因素發(fā)生,影響黨和政府形象,影響社會(huì)穩(wěn)定。要做深入細(xì)致的思想政治工作,體察人民群眾的實(shí)際困難,對(duì)困難群眾遇到的生活問(wèn)題,一定要帶著深厚的感情去幫助解決。

2)嚴(yán)格審批程序。每年一個(gè)城市的房屋征收總量必須要有明確計(jì)劃,經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)后方可實(shí)施,這樣可以有效制約房屋征收管理部門的征收許可證頒發(fā)數(shù)量。對(duì)涉及征收的,在規(guī)劃審批前應(yīng)以適當(dāng)?shù)男问皆谡魇辗秶鷥?nèi)予以公示,充分聽(tīng)取被征收人等利害關(guān)系人的意見(jiàn)。城市房屋征收必須符合城市規(guī)劃,有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善,有利于保護(hù)歷史文物古跡。政府不應(yīng)把城市當(dāng)作企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng),把土地收益作為財(cái)政收入的主要乃至唯一來(lái)源。那種不顧城市人文歷史,任意擴(kuò)大舊城改造范圍的做法,最終必定會(huì)影響城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3)對(duì)城市建設(shè)中的利益受損者,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行及時(shí)、合理、公正的補(bǔ)償。否則,城市建設(shè)中的利益受損者,會(huì)因?yàn)椴荒艹惺苓^(guò)重的經(jīng)濟(jì)損失,而對(duì)社會(huì)產(chǎn)生不滿,要防止因此埋下社會(huì)不穩(wěn)定的隱患。對(duì)于被征收人,應(yīng)該首先認(rèn)識(shí)到,他們也在為城市的建設(shè)和發(fā)展作出自己的一份貢獻(xiàn),就這一點(diǎn)來(lái)說(shuō),政府應(yīng)對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。當(dāng)市政建設(shè)需要,房屋征收不可避免地發(fā)生時(shí),政府應(yīng)提前完成易地安置房屋的建設(shè),縮短被征收人的過(guò)渡期限。對(duì)于要求在改建地段安置的居民,要盡量減少征收過(guò)渡期,使被征收人能在失去原來(lái)生活環(huán)境的時(shí)候,得到居住新房的補(bǔ)償。這不僅可以最大限度地減少被征收人的困難,也有利于征收工作的順利進(jìn)行,更可以節(jié)約征收過(guò)渡費(fèi)的支出,從而降低城市建設(shè)的成本。

4)加強(qiáng)征收管理,完善征收公示制度、信訪投訴接待制度、征收廉政承諾制度、征收舉報(bào)制度、責(zé)任追究制度等,從而規(guī)范征收行為。各地政府在房屋征收前要嚴(yán)格制定補(bǔ)償方案和操作規(guī)程,補(bǔ)償方案和操作規(guī)程需由征收專業(yè)人士和法律專家共同參與制定。審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察部門全程跟蹤征收全過(guò)程。被征收人應(yīng)有監(jiān)督權(quán),以維護(hù)其合法權(quán)益。要加強(qiáng)對(duì)征收工作人員的管理,要對(duì)他們進(jìn)行職業(yè)道德教育、法紀(jì)法制教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn),以提高隊(duì)伍整體素質(zhì)。認(rèn)真執(zhí)行征收政策,嚴(yán)格依法辦事,做到依法征收,勤政廉潔。對(duì)于嚴(yán)重的違法亂紀(jì)現(xiàn)象,要追究法律責(zé)任。同樣,對(duì)于個(gè)別被征收人在征收中無(wú)理過(guò)分的要求,嚴(yán)重影響公眾利益時(shí),符合法律程序的強(qiáng)制征收也是必須的。

5)在被征收人的權(quán)利救濟(jì)方面,當(dāng)征收發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),嚴(yán)格執(zhí)行人民法院作為征收強(qiáng)制執(zhí)行的最終裁定者,既要維護(hù)公共利益,又要保障被征收人的合法權(quán)益,完善對(duì)被征收人合法權(quán)益的司法救濟(jì)和保護(hù)。被征收人對(duì)房屋征收決定不服的或?qū)ρa(bǔ)償決定不服的,可以依法提起訴訟；地方政府申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí),人民法院對(duì)征收補(bǔ)償決定的合法性、合規(guī)性進(jìn)行審查后才會(huì)做出準(zhǔn)予或者不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定；行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過(guò)程中如果存在違法或者不當(dāng)情形,被執(zhí)行人可以提起行政訴訟。這樣,既能切實(shí)保護(hù)被征收人的合法權(quán)益,防范強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生違法和侵犯被征收人合法權(quán)益的事件,又能保障城市建設(shè)項(xiàng)目不被拖延。

6)要杜絕“形象”工程、“政績(jī)”工程。政府作為城市的管理者,應(yīng)對(duì)城市的發(fā)展建設(shè)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。政府主要領(lǐng)導(dǎo)的作為,首先是對(duì)人民負(fù)責(zé),對(duì)歷史負(fù)責(zé),而不是為自己樹(shù)立形象、創(chuàng)造政績(jī)。對(duì)于政府主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核,不應(yīng)片面地看他在位時(shí)搞了多少建設(shè)項(xiàng)目,更應(yīng)考核他在任時(shí)使多少群眾切實(shí)改善了生活。征收過(guò)渡人口的多少,就是一個(gè)很好的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

[1] 劉志.淺析房屋拆遷補(bǔ)償存在的問(wèn)題及完善對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)管理,2015(5):87.

Thinking about Generalization and Standardization of the House Expropriation on State Land

TAOYingying

2017-06-07

陶英英(1969—),女，浙江杭州人，經(jīng)濟(jì)師，從事房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作。

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1008-3707(2017)06-0051-02