曹海峰

摘 要：歐盟在多年應對重大突發(fā)事件的實踐中，逐漸形成了一套相對完善的協(xié)調(diào)機制。歐盟應急協(xié)調(diào)機制主要可概括為宏觀和中觀兩個層面：宏觀層面主要包括政治動員、政策協(xié)同和民眾溝通；中觀層面的應急反應協(xié)調(diào)機制可歸納為“五大要素”，即應急協(xié)調(diào)反應中心、通用應急通信與信息系統(tǒng)、模塊化救援隊伍體系、標準化應急救援培訓體系以及全景應急演練。可從以下幾個方面進一步完善我國應急協(xié)調(diào)機制：一是進一步提升中央應急管理部門的權威性，二是進一步完善重大突發(fā)事件民眾溝通和信息發(fā)布制度，三是盡快成立國家層面的應急指揮協(xié)調(diào)中心，四是加快建立標準化、模塊化的應急隊伍和保障體系，五是進一步完善我國對外災害援助與應急協(xié)作的工作機制。

關鍵詞：歐盟；應急協(xié)調(diào)；政策協(xié)同；重大突發(fā)事件

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）12-0060-08

歐盟目前共有28個成員國，總面積約438萬平方公里，人口規(guī)模約為5.02億。作為一個整體，其地理面積和人口規(guī)模均接近于我國的一半，區(qū)域內(nèi)常見的自然災害和技術災難等突發(fā)事件類型也與我國存在很多相似性。歐盟應急管理的一大突出特點是很多跨界突發(fā)事件的處置需要各成員國共同參與，協(xié)同應對。經(jīng)過二十多年的實踐發(fā)展，歐盟逐步形成了一套相對完善的重大突發(fā)事件協(xié)同應對體制和應急管理機制，很多做法值得我們學習借鑒。深入研究歐盟的跨界應急協(xié)調(diào)體制和運作機制，并與國內(nèi)情況進行比較分析，可以為我國的應急管理機制建設提供重要參考，具有重大的現(xiàn)實意義。

目前關注歐盟應急管理協(xié)調(diào)機制的研究多集中于歐盟民防工作的概述①和介紹②，或聚焦于歐盟與外部的應急合作模式③、歐盟民防體制機制的組織框架④、歐盟民事保護應急培訓演練⑤等方面，其相關成果對進一步改進我國應急管理機制建設提供了頗為有益的借鑒和啟示。總體來看，當前的研究多側(cè)重于歐盟政策和運作體系的介紹性研究或是某一方面的專題研究，而對深層次的政治動員和民眾溝通體制、資源配置優(yōu)化模式、協(xié)同管理機制等領域的深入研究還較少，尤其是缺乏歐盟應急協(xié)調(diào)機制與我國當前跨界應急協(xié)調(diào)機制的對比研究。為此，亟須從理論和實踐角度對歐盟重大突發(fā)事件應急協(xié)調(diào)機制展開深入分析，以期為完善我國跨界應急協(xié)調(diào)機制建設提供理論參考和對策建議。本研究擬對歐盟的跨界應急協(xié)調(diào)機制展開分析，主要著眼于歐盟應急協(xié)調(diào)體制的宏觀層面，即政治動員、政策協(xié)同、民眾溝通，以及中觀層面的應急協(xié)調(diào)管理機制，在此基礎上，結(jié)合我國當前實際，提出完善跨界應急協(xié)調(diào)機制的參考對策。

一、宏觀層面：歐盟重大突發(fā)事件中的政策協(xié)同與民眾溝通

“9·11”事件后，歐盟各成員國逐漸意識到聯(lián)合應對恐怖主義和重大跨界突發(fā)事件的必要性。尤其是近年來，隨著恐怖襲擊事件和其他重大突發(fā)事件在歐盟范圍內(nèi)屢屢發(fā)生，歐盟進一步認識到這種宏觀層面協(xié)同應對體制的重要性。為此，歐盟各成員國進一步強化了政府間跨界合作的政策協(xié)同力度，強化了對社會公眾動員能力建設，并加強了對民眾溝通機制建設，以此來提升整個歐盟共同抵御恐怖主義侵襲和應對重大突發(fā)事件的抗逆力。

1.政策協(xié)同，規(guī)則先行

宏觀層面，歐盟在重大突發(fā)事件的協(xié)同應對方面，特別注重政策和制度的規(guī)范化建設。凡涉及跨國的重大突發(fā)事件應對事項，歐盟一般均會事先約定，共同立法，或出臺歐盟法案或制定規(guī)范化文件，為開展應急管理協(xié)調(diào)合作提供法律支持。這些法律或規(guī)范性文件主要包括關于應急管理的合作政策、程序流程和運作機制等方面的內(nèi)容。負責國際合作、人道主義救助以及民事保護的專門內(nèi)閣辦公室隸屬歐盟委員會，該辦公室具體負責相關政策的制定，其辦公人員由各成員國選派，共同參加組閣。

在歐盟重大突發(fā)事件應急協(xié)同工作中，具有代表性的重要法案有三個。一是“9·11”事件發(fā)生以后，歐盟成員國共同通過的歐盟理事會第792號決議⑥。該決議首次明確了歐盟成員國應共同集中各自資源，集合各方力量，共同應對歐盟范圍內(nèi)可能出現(xiàn)的重大危機，這標志著歐盟民事保護機制正式建立。二是歐盟于2006年11月通過的第1717號法案，明確提出要建立社會穩(wěn)定機制（IFS）。⑦該法案主要針對各類全球性危機和重大風險，如恐怖襲擊、重大跨境事件、大規(guī)模殺傷性武器潛在威脅等，提出了各國協(xié)調(diào)應對的總目標和總原則。法案在構(gòu)建歐盟聯(lián)合反恐，共同打擊極端主義和暴力恐怖主義，共同打擊有組織犯罪以及保護關鍵基礎設施等方面，提出了一整套規(guī)則，為歐盟協(xié)同應對全球性、跨地域的危機做好應急準備，從而確保了歐盟在重大危機狀態(tài)下能夠保護和維持正常的社會秩序、公民安全及其基本人身自由。三是歐盟于2013年12月份出臺的第1313號法案⑧。該法案將歐盟委員會下設的監(jiān)測和信息中心（MIC）改組為歐盟應急協(xié)調(diào)反應中心（ERCC），并在硬件和軟件方面予以配套，使該中心的職能范圍從單純的信息監(jiān)測分析擴展至監(jiān)測預警與協(xié)調(diào)調(diào)度，從機構(gòu)建設上確保了歐盟應急協(xié)調(diào)機制的高效運作。

通過不斷出臺和修訂相關法案，歐盟大大提升了應急協(xié)調(diào)的制度化水平，逐漸建立起一套相對完善的應對重大突發(fā)事件的跨界協(xié)調(diào)規(guī)則，在各成員國聯(lián)邦政府或中央政府間建立了較為完善的溝通渠道，歐盟協(xié)同應對重大危機的制度化基礎得以形成。

除此之外，為適應危機管理的特點，在緊急狀態(tài)下，歐盟還會專門就突發(fā)的重大危機事件召開成員國協(xié)調(diào)會議。如2015年1月，歐盟主要成員國在巴黎召開歐盟反恐協(xié)調(diào)會議，同時歐盟移民與內(nèi)政委員、反恐協(xié)調(diào)委員等要員也均參會，商討各成員國如何共同應對日益嚴峻的國際恐怖主義威脅。隨后，歐盟委員會還舉行歐盟反恐峰會，討論出臺新的歐盟聯(lián)合反恐方案⑨。

2.積極溝通，動員民眾

在遇有重大突發(fā)事件時，歐盟成員國除了在操作層面開展協(xié)同救援、聯(lián)合執(zhí)法等具體行動外，往往還會在第一時間共同發(fā)聲，通過媒體表達立場，對受災國政府進行聲援；同時借此表達對受災國民眾的關切，從而形成政治動員合力。

2015年11月13日深夜法國首都巴黎遭受系列恐怖襲擊事件，造成上百人傷亡。事件發(fā)生約兩小時后，法國總統(tǒng)奧朗德通過電視直播發(fā)表講話，宣布法國進入緊急狀態(tài)，并公布了政府正在采取的一系列應對措施，號召民眾團結(jié)起來，冷靜面對局勢，同時要堅定對政府的信心。與此同時，德國、英國等國的政府首腦紛紛通過電視、網(wǎng)絡媒體發(fā)表聲明，表達關切，提出了要與法國民眾同在，并將竭盡全力施以援手等倡議?；仡櫘斈?月7日，法國《查理周刊》總部遭遇恐怖襲擊，導致12人死亡，為了悼念遇難者，巴黎當?shù)貢r間1月11日15時25分，歐洲理事會（歐盟的最高決策機構(gòu)）主席以及來自德國、英國等歐盟國家和美國等非歐盟國家的40多位政府首腦和要員與法國總統(tǒng)奧朗德手挽手參加反恐大游行，當天參加游行的民眾達到了100萬人⑩，這極大地振奮了民眾的反恐怖斗爭士氣，增強了民眾對政府的信心。經(jīng)過此番政治動員，法國民眾的反恐情緒高漲，在最短的時間內(nèi)達到了“所有人都團結(jié)起來”的目的。此外，在事發(fā)后積極營造事態(tài)可控的社會情緒感知氛圍，也是歐盟國家在重大突發(fā)事件后的常規(guī)做法。如事發(fā)后第一時間公布事件人員傷亡情況，公布政府采取的應急處置和救援救助措施，安撫社會情緒，最大限度地減少事件對民眾造成的負面影響。

重大突發(fā)事件發(fā)生后，歐盟各大新聞媒介的及時參與和介入也是歐盟共同應對危機的一大亮點。一方面，各知名電視臺和各大網(wǎng)絡媒體、社交媒體等，在社會民眾間扮演著第一信息來源的重要角色，來自媒體的信息與歐盟官方信息的相互印證，大大提升了信息來源的可靠性和準確性。另一方面，各大電視臺、各大網(wǎng)站、推特或臉譜等自媒體，也是溝通民眾和進行社會動員的重要平臺，這些媒體平臺能夠在第一時間為廣大民眾提供有關事件的權威信息，平息可能產(chǎn)生的公眾恐慌。事件發(fā)生后，各大媒體都會秉持客觀公正的評說準則，積極對事態(tài)進展進行跟蹤報道，及時發(fā)布政府部門的權威消息，為引導和安撫社會情緒提供了重要的信息溝通渠道。

歐盟還專門開發(fā)了一個新聞自動收集與分析系統(tǒng)，涵蓋了歐盟內(nèi)部以及全球各大媒體平臺的新聞信息。該系統(tǒng)可實現(xiàn)每5分鐘的自動高頻率互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站監(jiān)控，并能對網(wǎng)站涉及突發(fā)事件的敏感信息進行全文分析和有用信息自動抓取。2014年11月5日—11日中歐應急管理合作項目國家行政學院代表團訪問歐盟總部時歐盟人道主義援助與民事保護協(xié)調(diào)機制辦公室（ECHO）提供的數(shù)據(jù)顯示，這套系統(tǒng)目前已成功應用于歐盟重大突發(fā)事件的應急協(xié)調(diào)工作，在歐盟和全球范圍內(nèi)進行監(jiān)控的新聞網(wǎng)站已高達4500個，每天監(jiān)控新聞報道20萬篇，涉及70余種語言、1000多類新聞信息，僅是其中設定的監(jiān)控關鍵詞就達到了3萬個。與此同時，歐盟委員會與一些主流媒體和知名電視臺之間還建立了信息共享機制，重大突發(fā)事件發(fā)生后，雙方的信息可以在第一時間內(nèi)實現(xiàn)共享。此外，歐盟各國還建立龐大的志愿者團隊，通過網(wǎng)絡或推特、臉譜等自媒體平臺，在歐盟范圍內(nèi)形成了一個龐大的突發(fā)事件信息報告志愿者組織體系，能夠第一時間無償為政府提供突發(fā)事件的第一手信息。

二、中觀層面：歐盟重大突發(fā)事件應急協(xié)調(diào)的管理機制

長期以來，歐盟各成員國在應對危機和重大突發(fā)事件、保護公民生命財產(chǎn)免受或減少損失的過程中，逐漸認識到協(xié)同合作與資源共享的重要性。經(jīng)過20多年的實踐發(fā)展，在應急協(xié)調(diào)的體系框架、組織機構(gòu)、運作模式、救援力量、資源配置與優(yōu)化方式以及應急培訓演練等中觀層面的組織運作方面，歐盟逐步形成了一整套相對完備的管理機制。

歸納而言，歐盟應急協(xié)調(diào)機制包括“五大要素”：一是應急協(xié)調(diào)反應系統(tǒng)，由應急協(xié)調(diào)反應中心（ERCC）具體負責，它是歐盟應急協(xié)調(diào)的“神經(jīng)中樞”，也是協(xié)調(diào)機制運轉(zhuǎn)的核心機構(gòu)。二是公共危機與信息溝通系統(tǒng)（CECIS），是機制內(nèi)各方信息溝通的主要渠道，確保各方能夠在第一時間獲取準確信息。三是模塊化隊伍體系，這是確保救災行動的關鍵，其突出特點是標準化、模塊化。由來自不同國家的成員組成的隊伍可以在救災現(xiàn)場實現(xiàn)無縫對接，極大地提高了救援效率。四是應急培訓系統(tǒng)，主要是向各成員國應急管理人員和救援專業(yè)人員提供標準化的培訓課程，這是保證隊伍具備模塊化作戰(zhàn)能力的基礎和關鍵環(huán)節(jié)。五是應急模擬演練，歐盟定期向參與協(xié)調(diào)機制的成員國和人員提供有關應對突發(fā)事件的決策指揮、現(xiàn)場處置、溝通協(xié)調(diào)等方面的桌面推演和實戰(zhàn)演練，通過演練不斷發(fā)現(xiàn)問題，改進工作流程，提升應急能力。

1.歐盟應急協(xié)調(diào)的“中樞”——ERCC

歐盟內(nèi)外部應急協(xié)調(diào)機制的主要負責機構(gòu)是歐盟委員會人道主義援助與民事保護協(xié)調(diào)機制辦公室（ECHO），其主要工作包括制定歐盟宏觀層面有關應急協(xié)作的政策法規(guī)、規(guī)劃應急處置課程體系、培訓救援人員、遴選專家、處理援助請求等事項。該辦公室是歐盟委員會重要的應急管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，對上直接對歐盟委員會負責。辦公室下設歐盟應急協(xié)調(diào)反應中心（ERCC），實行“7天—24小時”全天候運作，是歐盟內(nèi)外部跨國支援和歐盟對外支援的核心實體運作協(xié)調(diào)機構(gòu)。

歐盟應急協(xié)調(diào)反應中心實行值班制度，主要通過歐盟應急協(xié)調(diào)機制中的通用應急通信與信息系統(tǒng)（CECIS）和全球各大電視臺、網(wǎng)絡媒體兩條途徑獲取歐盟內(nèi)外部的災害災情信息。歐盟應急協(xié)調(diào)反應中心可在第一時間與各成員國以及ECHO分布在全球6大區(qū)域的44個分支機構(gòu)實現(xiàn)突發(fā)事件災情信息實時互通和共享，可以在接到災情信息24小時內(nèi)做出重大決策。

歐盟應急反應合作的根本目標就是要通過促進歐盟重大災害中的共同參與機制，來強化救災救援的國際合作，提高歐盟成員國共同應對重大災害的能力。歐盟應急處置反應的協(xié)作機制大致遵循“請求—反應—匹配分析—派遣—援助—反饋”的流程。一般情況下，先由受災國提出請求，然后歐盟做出反應，進行隊伍調(diào)遣和資源配置，向受災國派出救援專業(yè)人員隊伍和專家隊伍。

首先受災國在遭受自然災害、技術災難、恐怖襲擊或者其他人為災難時，向歐盟應急協(xié)調(diào)反應中心（ERCC）提出援助請求。應急協(xié)調(diào)反應中心根據(jù)受災國申請內(nèi)容、成員國應急資源和能力儲備情況面向所有成員國進行任務需求—供給的匹配分析。經(jīng)過分析之后，歐盟將最適宜成員國應急資源的模塊任務自動分配給能夠勝任的各成員國。具備標準模塊化隊伍的成員國根據(jù)自身的情況，在評估基礎上決定是否接受歐盟分配的任務。一旦決定接受任務，則需要根據(jù)ERCC的要求，做好救援設施設備、人員選派以及交通運輸?shù)确矫娴膽睖蕚?。隨后由ERCC向受災國提出啟動緊急援助的反饋，受災國根據(jù)災情決定是否接受歐盟援助。在受災國決定接受援助后，ERCC還會協(xié)助運輸救援物資并派遣專家工作組赴受援國開展救援指導工作。救災結(jié)束后，由受援國提交資源使用情況報告，歐盟根據(jù)報告進行資源使用效率等方面的有效性評估和分析，以便進一步改進后續(xù)工作機制。每一次重大災害救援工作結(jié)束后，歐盟都會認真組織開展關于應急反應的救援評估，并向歐盟委員會提交評估報告。

2.歐盟通用應急通信與信息系統(tǒng)——CECIS

為確保信息在各成員國之間真實高效傳遞，同時也為了信息保密的需要，歐盟專門開發(fā)了通用應急通信與信息系統(tǒng)（CECIS）。一方面，CECIS系統(tǒng)可用于各成員國與歐盟之間的溝通聯(lián)絡，接受受災國的援助請求，發(fā)布援助模塊要求，向受援國作出派遣回應；另一方面，該套系統(tǒng)以先進的衛(wèi)星導航技術作為平臺支撐，可以對歐盟內(nèi)外部的森林火災、洪水、海嘯、颶風、特大暴雨、干旱等極端天氣和重特大自然災害開展監(jiān)測和預警，并及時向受災害影響國家發(fā)布預報和預警信息，提供必要的技術指導。

歐盟規(guī)定，各成員國有關公民保護與危機應對的國家機構(gòu)應利用歐盟的CECIS系統(tǒng)進行彼此之間的聯(lián)絡和信息交互。除此之外，歐盟成員國在遭受災害后向歐盟ERCC發(fā)出援助請求時，也應盡可能利用該系統(tǒng)進行。與此同時，該信息系統(tǒng)也是歐盟與第三國、聯(lián)合國等其他國際組織進行災害救助和人道主義援助的主要聯(lián)系渠道，歐盟為此還專門開發(fā)了一個單獨的系統(tǒng)版本，以便用于與歐盟以外其他國家和國際組織的信息聯(lián)系。

歐盟的通用應急通信與信息系統(tǒng)（CECIS）可分為三個層面：頂層為網(wǎng)絡層，主要是連通各成員國與歐盟的應急協(xié)調(diào)反應中心；其次為應用層，包括數(shù)據(jù)庫和其他維持歐盟應急協(xié)調(diào)機制運行所需要的其他信息系統(tǒng)，應用層的主要任務是從技術上確保通訊的暢通，并確保歐盟ERCC與成員國應急機構(gòu)之間的信息能夠共享；最后是安全層，包括系統(tǒng)設置、規(guī)則和程序，以確保信息的真實性，并確保通過該系統(tǒng)進行交互和共享的數(shù)據(jù)信息的完整性和保密性。通過網(wǎng)絡層—應用層—安全層三個層面的設計，CECIS系統(tǒng)可以從頂層設計、技術保障以及信息安全等方面確保歐盟應急協(xié)調(diào)機制的高效運行。在近年來的跨國救災援助實踐中，歐盟范圍內(nèi)的受災國與歐盟ERCC的信息交互均通過CECIS系統(tǒng)完成。目前該系統(tǒng)已成為支撐歐盟應急協(xié)同機制高效運轉(zhuǎn)的重要基礎平臺。

為方便歐盟各國共享災情和救災信息，歐盟專門開發(fā)了“國家信息報告模板”，對受災信息、人員傷亡、需求資源等關鍵信息要素做出了標準格式要求。該模板不僅要求各國提供可供聯(lián)系的“聯(lián)絡點”信息，還要求準確提供用來處置自然災害、技術災難、放射性災難、環(huán)境事故或海洋污染等各類突發(fā)事件的必要信息。

歐盟要求在CECIS系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫中，應提供可供歐盟ERCC調(diào)用的模塊。歐盟要求各成員國應及時更新各自的數(shù)據(jù)，并及時上傳至CECIS系統(tǒng)，以確保歐盟可以實時調(diào)用這些信息。同時，成員國也可以通過“只讀”模式讀取和調(diào)用系統(tǒng)中其他成員國的數(shù)據(jù)信息。歐盟會根據(jù)成員國的需求和災害情況及時對CECIS系統(tǒng)進行更新與維護。在確保數(shù)據(jù)安全的情況下，歐盟也會與其他國際組織共享相關災情信息，如近年來歐盟與聯(lián)合國減災署等國際機構(gòu)在自然災害救援中的信息共享與合作。

3.歐盟的模塊化應急救援隊伍體系

歐盟為了更好地發(fā)揮各成員國在大災中的救援合力，采用了模塊化的隊伍體系建設模式。此舉的最大好處是各成員國可以取長補短、互惠互利，最大限度發(fā)揮各國在救災中的優(yōu)勢。救災實力強的國家可以做到各個模塊全覆蓋，救災實力弱的國家可以根據(jù)本國災害發(fā)生規(guī)律，有針對性地建設特定的救災模塊隊伍，一旦發(fā)生超出自身能力范圍的巨災大難，可以通過歐盟協(xié)調(diào)機制，在第一時間內(nèi)動員和調(diào)集他國優(yōu)勢兵力，以最快的速度投入到救援當中。歐盟要求，各成員國模塊在被派遣之前必須在最短時間內(nèi)預先具備所需的救援能力，救援隊伍必須確保自身具有自我保障的能力；各個模塊必須按照統(tǒng)一的標準進行人員和設施配置，甚至要采用統(tǒng)一的救援術語，以此來確保救援力量在現(xiàn)場的快速銜接能力。歐盟不僅要求各成員國模塊化隊伍必須經(jīng)過歐盟的審核認可和注冊后方可參與救援行動，同時還要求其必須經(jīng)常性地組織開展必要的培訓和演練活動。唯有如此，這些模塊化的隊伍在重大災害發(fā)生時，才能在第一時間通過“組裝”的方式快速投入戰(zhàn)斗，取得最大的戰(zhàn)斗效果。

目前，歐盟共建立有17個專業(yè)的模塊化隊伍體系，另有1個技術支持小組負責為專業(yè)救援隊伍提供技術支持服務。歐盟于2014年10月發(fā)布了《歐盟民事保護機制》（NO.1313/2013/EU）的配套細則文件C—7489。該文件對17個專業(yè)模塊的任務、救災能力、主要組成、自我保障、部署調(diào)度等方面的要求做出了詳細規(guī)定，成為確保各個專業(yè)模塊隊伍救援救助能力的關鍵支持。17個專業(yè)化模塊隊伍的突出特點是采用了模塊化、標準化的隊伍建設理念。在各個模塊隊伍的建設過程中，針對救援人員的配額、救援設備的標準、救援目標、救援效果以及后勤保障能力等，歐盟均做出了詳盡而又具可操作性的指標要求。各成員國只要嚴格按照歐盟模塊化隊伍的建設標準來組建并維持運行若干支救援隊伍，就可以確保在歐盟應急協(xié)調(diào)機制的框架下第一時間參與救援行動。

經(jīng)過十余年的建設發(fā)展和救災檢驗，歐盟的這套標準化救援模塊隊伍體系，不僅特別適應歐盟成員國眾多且各個國家隊伍能力參差不齊的現(xiàn)實情況，也充分顯現(xiàn)了其在跨國、跨境、跨區(qū)域救援過程中的強大適應性和救援效率。成員國甚至可以根據(jù)自身的災害特點，專門有重點地發(fā)展幾類應急救援模塊，平時一般性災害主要依靠自身力量救援，當遭遇大的災害時，可充分發(fā)揮歐盟應急協(xié)調(diào)機制的優(yōu)勢，第一時間從其他成員國動員和調(diào)派相應的模塊化隊伍，及時開展專業(yè)化應急救援行動。歐盟這種集全盟之力，共同應對災害的救災模式，在重特大突發(fā)事件的救災救援中能充分發(fā)揮集團式作戰(zhàn)的優(yōu)勢，最大限度地利用各種人力物力的救災資源，此舉值得其他國家和地區(qū)學習借鑒。當然，應急合力的形成有賴于前期各成員國普遍約定并一直遵循的模塊隊伍體系建設模式和應急協(xié)調(diào)規(guī)則。

4.歐盟應急管理協(xié)作機制中的培訓工作

為進一步增強各成員國在應急協(xié)調(diào)機制中的協(xié)同、兼容和互補能力，強化法律框架的約束作用，培養(yǎng)團隊合作意識，消除跨文化合作所帶來的交流障礙，同時也為了進一步提升救援人員的實戰(zhàn)技能，歐盟建立了一套完善的人道主義救援與公民保護應急協(xié)調(diào)培訓工作體系。應急協(xié)作培訓工作由歐盟人道主義援助與民事保護協(xié)調(diào)機制辦公室（ECHO）具體負責，主要包括制定培訓計劃和年度預算、更新培訓課程模塊、聘用培訓專家以及組織實施培訓等事項。目前，歐盟每年在應急協(xié)調(diào)聯(lián)合培訓方面都投入了巨大的人力物力。2014年11月5日—11日中歐應急管理合作項目國家行政學院代表團訪問歐盟總部時，ECHO提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，歐盟每年在應急管理協(xié)作方面開展的培訓課程達到37—46期，每年組織培訓的場次達900—1100個，每年用于聯(lián)合培訓的費用約為36億歐元。

歐盟應急管理協(xié)作培訓工作的最大特色是突出模塊化，在2012—2016年的培訓計劃中，歐盟開發(fā)了12個應急管理培訓模塊，不同模塊由不同的培訓主體完成。自2002年以來，歐盟應急管理協(xié)調(diào)機制已經(jīng)培訓了2200多名應急管理領域的管理者和專業(yè)人員，培訓的對象主要包括綜合性應急管理人員和專業(yè)性應急管理人員，前者的培訓類似于美國標準化應急指揮體系（ICS）中的指揮官、協(xié)調(diào)官、安全官、新聞官的培訓，后者的培訓主要側(cè)重于對學員進行專業(yè)救援知識的培訓，如針對火災、地震、洪水、化工廠爆炸、?；沸孤?、海洋水質(zhì)污染等不同類型災害開展的專門性培訓。

培訓模塊采取進階式培訓，分為介紹性入門課程、操作層面課程以及高級管理課程三個階段，主要內(nèi)容包括團隊機制課程（入門課程）、技術專家課程、運行管理課程（包括信息管理、國際協(xié)調(diào)、任務評估等子模塊）、高層協(xié)作、團隊領導、技術支持等課程模塊。工作人員須在各所在成員國完成低階入門課程，而高階的專家課程、國際合作課程、高層協(xié)調(diào)課程在歐盟層面完成。培訓的授課形式包括課堂講授、案例研討、桌面演練以及指揮部演練等，其中桌面演練和指揮部演練是重中之重。模塊化課程能夠最大限度地集中各方優(yōu)勢資源并加以整合利用，提高培訓效率。

5.歐盟層面應急協(xié)同演練的組織與實施

應急演練是歐盟救援隊伍在應急準備階段中的一項重要活動。演練主要分為桌面演練、指揮部演練和綜合性全景演練三大類。通過演練，能夠檢驗歐盟危機決策流程、計劃、方案及公民保護機制的有效性，檢驗模塊化隊伍的救援能力及其相互間的現(xiàn)場協(xié)同合作能力，及時發(fā)現(xiàn)急需改進的薄弱環(huán)節(jié)，并逐漸形成了規(guī)范有效的應急演練制度。同時，由于突發(fā)事件應急處置對實戰(zhàn)能力的要求極高，歐盟也將開展應急演練作為不同成員國事先熟悉合作流程，不同模塊隊伍增強現(xiàn)場銜接能力的主要途徑。

過去10年間，歐盟不斷加大在應急聯(lián)合演練方面的資金投入，每年用于應急演練的預算達到200萬歐元，開展了針對不同種類重特大突發(fā)事件的聯(lián)合應急演練，并將各成員國之間的應急協(xié)作能力作為演練檢驗的重點內(nèi)容之一。截至目前，歐盟已成功組織實施了30多次全歐盟范圍的綜合性全景演練，演練的內(nèi)容涵蓋了自然災害、人為災害等各種突發(fā)事件的類型，如流域洪水、跨境森林大火、核泄漏事故、海上漏油污染事故、化工廠爆炸事故等。B11

整個聯(lián)合演練過程中，ECHO都會與演練實施的落地國、參與各成員國、各合作方進行充分溝通，以確保各方對歐盟應急協(xié)調(diào)機制的各項政策理解一致，并相互支持，從宏觀上確保演練達成預期目標。同時歐盟也非常重視對演練中各項救援活動效果的評估反饋，并將反饋結(jié)果應用于未來的應急培訓中，使演練在改進聯(lián)合民防機制的各相關構(gòu)成要素中能夠發(fā)揮非常積極的促進作用。

三、他山攻錯：歐盟應急協(xié)調(diào)機制對我國相關建設的有益啟示

歐盟在重大突發(fā)事件應急協(xié)調(diào)方面的成功經(jīng)驗得到了各成員國的普遍認可，在實踐中取得了良好的效果，對我國進一步強化應急協(xié)調(diào)機制建設具有非常重要的借鑒意義。本研究特提出以下幾個方面的參考對策。

1.進一步提升中央應急管理部門的權威性

汶川地震以來，我國統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)的應急管理體制優(yōu)勢贏得了歐美國家的普遍認可。我國中央政府在應對巨災和重大事件（特別是地震、洪水以及重大傳染性疾病等）時調(diào)度全國資源參與救災的介入效率贏得了國外應急管理同行的贊譽。這種統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)的應急管理體制優(yōu)勢，是中國特色御災救災模式的重要體現(xiàn)，展示了我國應急救援體制“集中力量辦大事”的優(yōu)越性。但是也應當看到，當前我國在重特大災害發(fā)生后的應急協(xié)調(diào)還未能形成常態(tài)化工作機制，每一次大災后的協(xié)調(diào)工作都要另起爐灶，有時還會因為參與力量的變化而變得“水土不服”。因此，如何探索實現(xiàn)重特大災害應急協(xié)調(diào)機制的科學制度化，便成為一個不可回避的重要課題。

為此，建議今后在不打破現(xiàn)有應急管理體制的前提下，可考慮進一步提升國務院應急管理辦公室的級別，強化其對全國各類綜合和專業(yè)應急救援力量的綜合協(xié)調(diào)職能。常態(tài)下，注重完善國務院應急辦牽頭的各方力量協(xié)調(diào)、溝通、調(diào)度與合作長效機制。以信息共享和資源統(tǒng)籌配置為兩大著力點，建立以風險為驅(qū)動的重大安全風險信息流轉(zhuǎn)制度，完善全國范圍內(nèi)應急資源統(tǒng)一配置和統(tǒng)籌調(diào)度機制，定期組織跨部門、跨專業(yè)、跨地區(qū)的協(xié)同演練，提升重大事件發(fā)生后各方統(tǒng)一行動的默契度。非常態(tài)時，可以賦予中央政府應急指揮決策辦事機構(gòu)必要的職責和權限，提高機構(gòu)的權威性，提升其對各方的協(xié)調(diào)力度。

2.進一步完善重大突發(fā)事件民眾溝通和信息發(fā)布制度

2016年我國密集發(fā)布了《關于全面推進政務公開工作的意見》《關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》及其配套的《〈關于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》等一系列規(guī)范性文件，對重大突發(fā)事件的新聞發(fā)布、公眾溝通等工作提出了較為詳細的要求。建議今后再進一步細化對跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的重大突發(fā)事件的民眾溝通和輿情引導工作，明確輿情回應的責任主體。確立跨界突發(fā)事件溝通引導“頂格”回應的原則，即重大突發(fā)事件發(fā)生后，應有較高級別的官員及時出面對事件客觀情況、事態(tài)處置進展、人員傷亡情況等公眾關切的核心問題，進行頂格回應，爭取在最短的時間內(nèi)平息和安撫社會民眾情緒，最大限度地消除事態(tài)所帶來的負面影響。

3.爭取盡快成立國家層面的應急指揮協(xié)調(diào)中心

從歐盟應急管理協(xié)調(diào)機制的建設情況看，組建或改組實體化運作的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)成為國際主流趨勢。以往，歐盟缺乏直屬應急救援力量，這在很大程度上制約了其應對重大事件的協(xié)同能力。為改變這一弊端，歐盟將其下設的應急監(jiān)測和信息中心（MIC）改組為歐盟應急協(xié)調(diào)反應中心（ERCC），并全面升級了中心的軟硬件配套，使該中心的工作職能從單純的信息監(jiān)測分析擴展至監(jiān)測預警、信息共享和綜合協(xié)調(diào)。由此，歐盟應急協(xié)調(diào)反應中心（ERCC）可以對歐盟各成員國的應急資源進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和調(diào)度，從而成為歐盟跨國應急協(xié)調(diào)運作的核心機構(gòu)?？ㄌ乩锬蕊Z風之后，美國也增強了國土安全部對其他部門參與應急行動的協(xié)調(diào)力度，改組了全國行動中心（NOC），以強化國家對重大自然災害、技術事故和恐怖襲擊事件的應急管理能力。作為全美重大事件的國家級協(xié)調(diào)行動中心和白宮戰(zhàn)情室的信息來源主渠道，NOC的任務是在國家層面實施重大事件風險監(jiān)測、信息共享、跨部門通信，并在戰(zhàn)時協(xié)調(diào)和整合全美的應急反應活動。在應對重大突發(fā)事件時，聯(lián)邦政府部門、各州和地方政府以及災害現(xiàn)場指揮部須向NOC提供有關信息，再由該中心整合后發(fā)送指令到各部門。上述歐美國家應急協(xié)調(diào)行動中心的成功運作均為我國提供了有益參考。

因此，建議依托國務院應急指揮中心，成立國家應急指揮協(xié)調(diào)中心，整合分散在各部委、各地方的應急指揮中心職能，進一步完善國務院應急指揮中心的功能，使之成為24小時全天候運行的實體化機構(gòu)。技術操作層面，國家應急指揮協(xié)調(diào)中心可以與各部委、各?。▍^(qū)、市）應急指揮中心建立物理連接系統(tǒng)，實現(xiàn)信號實時接入功能。功能實現(xiàn)層面，國家應急指揮協(xié)調(diào)中心可以指揮協(xié)調(diào)各部委和地方相應中心，負責對國內(nèi)外突發(fā)事件情況和輿情信息實施24小時實時監(jiān)控、風險分析和預警研判，并建立重大風險每日情況報告制度，根據(jù)事態(tài)進展情況適時向國務院提出介入處置的意見建議。戰(zhàn)時，國家應急指揮協(xié)調(diào)中心還可根據(jù)需要轉(zhuǎn)化為重大突發(fā)事件或巨災應急處置部際聯(lián)席會議的辦公室，并為中央開展事件的形勢研判和決策指揮提供技術平臺。

4.加快建立標準化、模塊化的應急隊伍和保障體系

從歐盟應急協(xié)調(diào)機制的實踐來看，模塊化的隊伍體系是其核心要素之一。在突發(fā)事件應急管理越來越趨于精細化的當下，標準化、模塊化的應急隊伍和資源配置模式，是提升各方救援力量協(xié)同作戰(zhàn)能力的重要基礎。標準化的應急組織體系可以在緊急狀況下實現(xiàn)人力、物力的快速對接，最大限度地避免職責交叉和推諉扯皮現(xiàn)象，為重大突發(fā)事件應對處置贏得寶貴先機。

為此，一是需要進一步明確消防、地震、礦山以及?；返雀骷壐黝悜标犖榈娜藛T數(shù)量配備標準，明確各類應急人員訓練的科目要求和管理制度。二是進一步明確各類應急隊伍的救援裝備配置標準，有針對性地配備各類事故處置所需的基本專業(yè)設備、應急指揮設備和大型救援機械設備。同時，還需進一步明確跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)應急隊伍救援合作銜接規(guī)范化制度，并通過開展經(jīng)常性的聯(lián)合演練來確保協(xié)同作戰(zhàn)能力。

此外，加快推進建立全國統(tǒng)一的規(guī)范化、標準化應急指揮組織模式也是進一步提升我國應急救援能力的重要途徑。按照發(fā)達國家標準化、模塊化的應急指揮組織體系思路搭建戰(zhàn)術層面的應急專業(yè)指揮部，通過標準化的工作流程，可以進一步明確從指揮官到現(xiàn)場指揮部各工作組等各個模塊的角色定位、職責權限、工作流程和資源獲取途徑，并實現(xiàn)指揮組織體系的可移植性和可擴展性，最大限度地提高應急指揮的銜接效率。為此，盡快出臺關于應急指揮組織體系的綜合性規(guī)范和標準，明確后方行政指揮與現(xiàn)場專業(yè)指揮的職責邊界，完善重特大突發(fā)事件初期快速反應和初始信息報告的標準化制度，都將具有重要的實踐意義。

5.完善我國對外災害援助與應急協(xié)作工作機制

歐盟應急協(xié)調(diào)機制服務的對象除了歐盟成員國本身以外，還有相當大的工作比重是開展對歐盟以外的災害應急援助。從近年來的全球應急實踐看，歐盟先后參與了菲律賓海燕臺風、尼泊爾地震、日本大地震、孟加拉國洪水、巴基斯坦洪水等一系列重大災害的應急援助。歐盟通過開展上述人道主義色彩濃厚的國際救災減災合作，大大提升了其在全球災害救助領域的影響力和話語權；同時通過在救災過程中潛移默化的影響，歐盟的一些災害管理做法也逐漸得到歐洲以外國家和地區(qū)的認同，以上歐盟的國際救援活動所產(chǎn)生的長遠政治影響不容小覷。2015年3月，聯(lián)合國第三屆世界減災大會在日本仙臺舉行。會上，日本提出了要倡導建立新的以日本為主導的全球共同防災機制，旨在把日本長期以來積累的災害應急和防災救災先進理念和技術向全世界推廣。B12日本還提出了面向全球提供防災救災專業(yè)人員培訓、減災公共基礎設施援建等諸多方面的對外災害應急援助建議?？梢姡壳皻W美日等國家都已經(jīng)開始在國際災害應急合作領域謀篇布局，甚至將其上升為外交戰(zhàn)略的重要組成部分?？梢灶A見，在未來的國際交流與合作中，災害應急援助與協(xié)調(diào)合作將是一個重要的活躍領域。

目前我國在開展對外災害援助與應急協(xié)作的過程中，沿用的是以中央部門職責分工為基礎的合作模式，針對不同種類的災害，往往由不同的部委牽頭，與各國開展協(xié)作或者實施對外緊急救援。據(jù)統(tǒng)計，目前外交、公安、消防、安監(jiān)、軍隊、民政、衛(wèi)生、地震、海事、民航等部門和行業(yè)均開展了一系列的對外災害援助或應急協(xié)作工作。但這種多頭行動、單打獨斗的援助與合作方式，難以形成合力，不易形成規(guī)模效應，也讓受援國難以找到準確的對接部門，一定程度上影響了對外援助的長遠效果。

基于以上分析，建議中央政府進一步加強在對外災害救援與應急協(xié)作方面的力量整合與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，必要時可成立專門的辦事機構(gòu)（或指定牽頭負責的部門），承擔我國對外災害援助與協(xié)調(diào)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)職能。基于我國的外交總體戰(zhàn)略可以考慮制定中長期災害對外援助規(guī)劃，以逐步提升我國在國際救災協(xié)作中的話語權。

注釋

①韓未名：《歐盟民防機制及對我國應急管理體系建設的借鑒》，《中國公共安全》（學術版）2005年第2期。

②鐘開斌：《應對跨境突發(fā)事件——歐盟民事保護機制的經(jīng)驗與啟示》，《國家行政學院學報》2013年第5期。

③鄧萱：《歐盟民防機制經(jīng)驗及其借鑒》，《中國安全生產(chǎn)科學技術》2012年第1期。

④游志斌：《歐盟的全球應急響應能力建設》，《學習時報》2013年11月25日。

⑤趙錦禎：《歐盟民事保護機制應急演練方法的特點與啟示》，《2015中國消防協(xié)會科學技術年會論文集》，中國科學技術出版社，2015年，第621—626頁。

⑥Euratom： Council Decision of 23 October 2001 Establishing a Community Mechanism to Facilitate Reinforced Cooperation in Civil Protection Assistance Interventions， 32001D0792，2001/792/EC. Official Journal of the European Union， 2001， L297， pp.7—11， EU， http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/？uri=CELEX：32001D0792&qid=1481088432656&from=en， 15/11/2001.

⑦Regulation（EC） No.1717/2006 of the European Parliament and of the Council， Official Journal of the European Union， EU， http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX：32006R1717&qid=1481089183138&from=EN， 24/11/2006.

⑧Commission Implementing Decision of 16 October 2014 laying down Rules for the Implementation of Decision No.1313/2013/EU of the European Parliament and of the Council on a Union Civil Protection Mechanism and Repealing Commission Decisions 2004/277/EC， Euratom and 2007/606/EC， Euratom. Official Journal of the European Union， EU， http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX：32014D0762&from=EN， 6/11/2014.

⑨李永群、邢雪：《凝心聚力，共同反對恐怖主義》，《人民日報》2015年1月12日。

⑩《巴黎發(fā)生槍擊爆炸月底氣候峰會還會上演反恐大游行嗎？》，觀察者網(wǎng)，http：//www.guancha.cn/internation/2015_11_14_341284.shtml，2015年11月14日。

B11Union Civil Protection Mechanism Exercises， EU， http：//ec.europa.eu/echo/funding-evaluations/public-procurement/call-for-proposal/union-civil-protection-mechanism-exercises_en.

B12Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030， A/CONF.224/INF/1， UN， https：//www.uclg.org/sites/default/files/sendai_framework_for_disaster_risk_reduction_2015-2030.pdf， 18/3/2015.

責任編輯：海 玉 翊 明