●白彥鋒 王建保

政府審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政資金安全關(guān)系研究

●白彥鋒 王建保

政府審計(jì)監(jiān)督作為財(cái)政監(jiān)督的一種重要形式，是完善國(guó)家治理體系的重要一環(huán)。財(cái)政資金是政府審計(jì)監(jiān)督的重要對(duì)象，本文利用北京市2008年至2012年審計(jì)數(shù)據(jù)，分析研究政府審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政資金安全之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)國(guó)家財(cái)政公共資金安全方面的重要作用，指出當(dāng)前政府審計(jì)監(jiān)督存在多頭領(lǐng)導(dǎo)、法制體系不健全、信息化建設(shè)滯后等問題，并提出完善審計(jì)部門績(jī)效管理、加強(qiáng)審計(jì)管理制度創(chuàng)新、健全審計(jì)法律體系等相關(guān)治理建議。

政府審計(jì)監(jiān)督 財(cái)政資金 國(guó)家治理

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，要求建立現(xiàn)代財(cái)政制度。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮財(cái)政優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要功能，離不開科學(xué)合理的財(cái)政監(jiān)督制度。財(cái)政監(jiān)督制度是我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，是完善國(guó)家治理體系和實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)目標(biāo)的關(guān)鍵一環(huán)。沒有嚴(yán)格規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督制度，就很難落實(shí)財(cái)經(jīng)法紀(jì)、規(guī)范財(cái)稅秩序、強(qiáng)化財(cái)稅干部隊(duì)伍廉政建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

審計(jì)監(jiān)督被稱為 “達(dá)摩克里斯之劍”。相比其他財(cái)政監(jiān)督方式，審計(jì)監(jiān)督的重要地位不是自封的，而是來自于憲法和法律的規(guī)定。我國(guó)《憲法》第九十一條規(guī)定：國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；我國(guó)《審計(jì)法》總則第一條規(guī)定：為了加強(qiáng)國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。自2003年審計(jì)風(fēng)暴掀起以來，嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)監(jiān)督制度確保國(guó)家財(cái)政資金安全成為每屆政府特別關(guān)心的財(cái)經(jīng)大事。2009年，時(shí)任總理溫家寶在十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議上作的 《政府工作報(bào)告》中提出“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”，要確保監(jiān)管到位，保證各種投資和項(xiàng)目的財(cái)政資金高效利用，絕不能搞勞民傷財(cái)?shù)?“形象工程”和脫離實(shí)際的“政績(jī)工程”，絕不允許利用擴(kuò)大公共投資為單位和個(gè)人謀取私利。2014年，李克強(qiáng)總理在聽取審計(jì)署工作匯報(bào)時(shí)，強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，凡使用財(cái)政資金的單位和項(xiàng)目，都要接受審計(jì)監(jiān)督。2015年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》，提出到2020年基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。審計(jì)監(jiān)督在我國(guó)又被形象比喻為國(guó)家的“免疫系統(tǒng)”，財(cái)政資金被稱為國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的 “血液”，深入研究政府審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政資金安全之間的關(guān)系既具有重要的理論意義，又具有迫切的現(xiàn)實(shí)需求，使審計(jì)監(jiān)督真正發(fā)揮國(guó)家財(cái)政資金安全的守護(hù)者、權(quán)力運(yùn)行的“緊箍咒”和反腐敗的利劍等重要作用。

二、文獻(xiàn)綜述

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，對(duì)財(cái)政資金規(guī)范使用的要求和標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，政府審計(jì)的外部監(jiān)督作用越來越受到國(guó)家和社會(huì)的重視。國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府審計(jì)監(jiān)督和政府財(cái)政資金安全運(yùn)行的研究有很多，文獻(xiàn)論述也很豐富。從財(cái)政監(jiān)督概念的角度看，有單一主體論和多元主體論之分。顧超濱、衡衛(wèi)峰（1997）從單一主體論出發(fā)，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督的主體主要是政府的財(cái)政機(jī)關(guān)及其專職機(jī)構(gòu)，而鄧子基（2002）比較贊同多元主體論，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督的主體不僅僅局限于政府財(cái)政部門，應(yīng)包括更廣泛的社會(huì)主體，如立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公眾等。從政府審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督區(qū)別的角度看，康宇虹、陳雙蓮（2005）指出審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督不可或缺的重要組成部分，區(qū)別是審計(jì)監(jiān)督是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府財(cái)政預(yù)算收支執(zhí)行情況的真實(shí)合法和效益進(jìn)行的監(jiān)督活動(dòng)，側(cè)重于微觀經(jīng)濟(jì)行為層面，而財(cái)政監(jiān)督是通過財(cái)政分配及其管理活動(dòng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行的全面監(jiān)督，側(cè)重于宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面；宛中寶（2003）認(rèn)為審計(jì)監(jiān)督主要依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)制定的《審計(jì)法》，該法在我國(guó)整個(gè)法律法規(guī)體系中地位較高且適用范圍較廣，審計(jì)結(jié)論或決定具有較強(qiáng)的法律效力，而財(cái)政監(jiān)督主要依據(jù)的是政府制定的財(cái)政監(jiān)督條例和財(cái)政監(jiān)督辦法，法律約束力不及《審計(jì)法》。從政府審計(jì)監(jiān)督的理論依據(jù)角度看，江龍（2002）研究認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督的失效源自公共財(cái)政管理的信息不對(duì)稱和公共產(chǎn)權(quán)的政府代理失效；陳工（2007）根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和博弈論分析，認(rèn)為具有約束和激勵(lì)機(jī)制的財(cái)政監(jiān)督制度是發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督效能的關(guān)鍵。從財(cái)政監(jiān)督與國(guó)家治理的關(guān)系角度來看，尹平、戚振東（2010）認(rèn)為審計(jì)監(jiān)督作為一種政治制度安排，是國(guó)家治理的重要組成部分；劉家義（2010）認(rèn)為國(guó)家治理的需求決定國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生，國(guó)家治理的目標(biāo)決定國(guó)家審計(jì)的方向，國(guó)家治理的模式?jīng)Q定國(guó)家審計(jì)的制度形態(tài)。針對(duì)政府財(cái)政資金安全的研究，高時(shí)揚(yáng)（2012）認(rèn)為我國(guó)財(cái)政資金監(jiān)督體制不完善，監(jiān)管部門多，分工不明確，制約了監(jiān)管工作的綜合效力；王利娜（2011）基于2003—2009年審計(jì)公告結(jié)果，認(rèn)為審計(jì)的透明度和處罰力度越大，財(cái)政違規(guī)資金的整改效果越好；陳向明、周縣來（2013）提出構(gòu)建財(cái)政資金監(jiān)管的“大監(jiān)管”體系，包括賬戶資金運(yùn)行管理系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)、財(cái)政資金監(jiān)管系統(tǒng)和財(cái)政誠(chéng)信管理系統(tǒng)。

這些學(xué)者的研究為我們認(rèn)識(shí)政府審計(jì)監(jiān)督的作用和職能、了解和運(yùn)用審計(jì)監(jiān)督手段、促進(jìn)解決我國(guó)財(cái)政資金管理和使用中存在的問題提供了有益的借鑒。但大部分學(xué)者對(duì)政府審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政資金安全關(guān)系的研究比較分散和宏觀，側(cè)重于從理論上論述審計(jì)監(jiān)督對(duì)維護(hù)財(cái)政資金運(yùn)行的重要性，而將政府審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政資金如何安全運(yùn)行結(jié)合起來，從微觀層面探討它們之間關(guān)系的研究不是很多。本文將政府審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政資金安全規(guī)范使用放在一起進(jìn)行研究，一方面試圖彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，另一方面從完善政府審計(jì)監(jiān)督制度角度出發(fā)，為維護(hù)我國(guó)財(cái)政資金安全提供科學(xué)合理的政策建議。

三、政府審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量和財(cái)政資金安全影響因素分析

我國(guó)《審計(jì)法》第一章中第一條和第二條規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家財(cái)政收支和法律法規(guī)規(guī)定屬于審計(jì)監(jiān)督范圍內(nèi)財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展。衡量審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量的指標(biāo)一般可具體分為可用貨幣計(jì)量的審計(jì)成果和不可用貨幣計(jì)量的成果，前者主要有審計(jì)查出問題金額、為國(guó)家增收節(jié)支金額、人均審計(jì)成果、促進(jìn)資金撥付到位金額、核減投資（結(jié)算）額、審計(jì)投入產(chǎn)出比和挽回（避免）損失金額等，后者的指標(biāo)有專項(xiàng)審計(jì)信息數(shù)量、審計(jì)專題報(bào)告數(shù)量、審計(jì)報(bào)告數(shù)量和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告、審計(jì)公告發(fā)布數(shù)量、向司法及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件線索數(shù)量和人員培訓(xùn)次數(shù)等。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，政府審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量既受自身內(nèi)部因素影響，又受社會(huì)外部因素的影響。

影響政府審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量的內(nèi)因主要包括審計(jì)資源的保障程度、審計(jì)機(jī)關(guān)保持獨(dú)立的程度和審計(jì)機(jī)關(guān)自身內(nèi)控的執(zhí)行程度等。首先，審計(jì)機(jī)關(guān)的物質(zhì)保障主要來源于政府財(cái)政每年的預(yù)算撥款收入，其保障程度越高，越有利于開展審計(jì)工作，根據(jù)審計(jì)署2014年部門決算數(shù)據(jù)，審計(jì)署全年預(yù)算收入共14.06億元，其中財(cái)政撥款收入為 13.29億元，占到94.5%以上。其次，保持獨(dú)立性是開展審計(jì)工作的基本原則，審計(jì)機(jī)關(guān)只有獨(dú)立開展審計(jì)工作，其審計(jì)報(bào)告才能保持客觀和公正，經(jīng)受得起社會(huì)的檢驗(yàn)。最后，內(nèi)部控制對(duì)保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、有效防范舞弊、預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果具有重要作用，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)自身內(nèi)控只有做到高標(biāo)準(zhǔn)、高要求，才能實(shí)現(xiàn)審計(jì)過程嚴(yán)格依法依規(guī)，落實(shí)三級(jí)復(fù)核制，保證審計(jì)底稿的完整。

影響政府審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量的外因主要有政府其他部門的干預(yù)和配合、法律體系的完善程度和社會(huì)對(duì)審計(jì)結(jié)果的重視程度等。政府其他部門對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)開展工作保持中立，不干預(yù)審計(jì)檢查，積極配合審計(jì)部門工作，不轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄會(huì)計(jì)憑證、賬簿、報(bào)表以及其他與財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料，不轉(zhuǎn)移、隱匿所持有的違反國(guó)家規(guī)定取得的資產(chǎn)，有利于提高審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量。如果審計(jì)部門采取干預(yù)阻撓等措施，影響審計(jì)工作的正常開展，則不利于審計(jì)監(jiān)督作用的正常發(fā)揮。一個(gè)國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督及其配套的法律體系越完善，越有利于提升審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量和審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題的落實(shí)改正。一個(gè)社會(huì)越重視審計(jì)的作用，越有利于審計(jì)監(jiān)督發(fā)揮威懾力。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，人們?cè)絹碓街匾晫徲?jì)監(jiān)督的作用，對(duì)審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量的要求越來越高，這有利于倒逼審計(jì)機(jī)關(guān)的工作與時(shí)俱進(jìn)，積極提升審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量。

財(cái)政資金是保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的“血液”，財(cái)政資金的安全關(guān)系到全體社會(huì)成員的利益，關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展的全局。2015年，我國(guó)一般公共預(yù)算收入15.43萬億元，比上年增長(zhǎng)7.3%，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值67.67萬億元的22. 8%以上，體量巨大。影響財(cái)政資金安全的因素有很多，如國(guó)家的財(cái)政體制、中央與地方財(cái)政分配機(jī)制、稅收結(jié)構(gòu)、國(guó)庫(kù)管理水平及預(yù)算執(zhí)行情況等。一個(gè)國(guó)家中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系劃分越規(guī)范，稅收制度越完善，預(yù)算收支管理越透明公開，財(cái)政資金的取得和使用就越安全。站在政府審計(jì)監(jiān)督的角度看，衡量一個(gè)國(guó)家財(cái)政資金安全的指標(biāo)主要有審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題金額、單位平均問題金額、移送案件和人員數(shù)量、發(fā)案率和單位平均發(fā)案人數(shù)、落實(shí)整改情況等。政府審計(jì)單位覆蓋面越廣，審計(jì)力度越大，發(fā)現(xiàn)的問題越少，說明國(guó)家財(cái)政資金運(yùn)行越安全，管理使用制度越規(guī)范，反之，則說明國(guó)家財(cái)政管理體制存在很大漏洞，需要修復(fù)。

四、政府審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量與財(cái)政資金安全的相關(guān)性分析

政府審計(jì)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督類似于醫(yī)學(xué)手術(shù)上的“無影燈原理”，審計(jì)監(jiān)督雖然不能完全消除政府財(cái)政資金使用存在的“黑洞”、浪費(fèi)和違規(guī)等“陰影”，但是卻可以減少“陰影”的黑暗程度和面積，提高財(cái)政資金安全系數(shù)。本文接下來將利用2008—2012年《中國(guó)審計(jì)年鑒》中北京市的審計(jì)數(shù)據(jù)，從問題金額、移送案件和人員數(shù)量、被批示和采用的工作報(bào)告和信息篇數(shù)、被審計(jì)單位個(gè)數(shù)以及落實(shí)整改比率等方面來分析政府審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政資金安全之間的相關(guān)性。

（一）問題金額分析

問題金額是指國(guó)家審計(jì)人員在履職過程中發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位存在違反國(guó)家法律法規(guī)或財(cái)經(jīng)紀(jì)律及其他管理?xiàng)l例等需要上繳財(cái)政、或減少撥款、補(bǔ)貼、歸返原渠道的資金，主要包括違規(guī)資金、管理不規(guī)范金額和損失浪費(fèi)金額三種。問題金額查處的多少，可以直接反映政府審計(jì)機(jī)關(guān)的工作力度。政府審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位的問題金額越多，說明其工作力度越大，績(jī)效水平越高，審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)財(cái)政資金安全上的效能也越大。下表1是根據(jù)歷年《中國(guó)審計(jì)年鑒》中北京市的審計(jì)數(shù)據(jù)，匯總整理的問題金額情況，利用此表可以分析北京市審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政資金審計(jì)監(jiān)督的工作力度。

表1 北京市2008—2012年審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問題金額情況表

首先，分析發(fā)現(xiàn)，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題金額中管理不規(guī)范金額占比最高，其次為違規(guī)金額和損失浪費(fèi)金額，說明財(cái)政資金使用單位財(cái)務(wù)制度不健全、財(cái)政資金管理使用不規(guī)范是影響財(cái)政資金安全的重要因素；其次，我們將問題金額和同期財(cái)政收入相比較，看出審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題金額占財(cái)政收入比重波動(dòng)較大，2008年僅為9%，而2010年高達(dá)80%，其余年份保持在30%上下，說明政府審計(jì)監(jiān)督對(duì)維護(hù)財(cái)政資金的安全和規(guī)范使用非常關(guān)鍵，審計(jì)監(jiān)督能減少國(guó)家資金損失浪費(fèi)，維護(hù)國(guó)家財(cái)政資金安全；最后，我們看出北京市審計(jì)機(jī)關(guān)在2008—2012五年間，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)金額總體呈上升趨勢(shì)，一方面說明我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作不斷取得進(jìn)步，改善了財(cái)政資金的使用效率，為國(guó)家挽回了不小的損失；另一方面也說明我國(guó)財(cái)政資金在利用中仍然存在很多不規(guī)范的問題，部分單位在違規(guī)獲取財(cái)政資金上仍然存在僥幸心理，需要審計(jì)機(jī)關(guān)加大工作力度，依法擔(dān)負(fù)起監(jiān)督財(cái)政資金安全的重任。

（二）移送案件和人員數(shù)量分析

移送案件數(shù)量是指被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)違反國(guó)家規(guī)定或有關(guān)法律，審計(jì)機(jī)關(guān)依法向紀(jì)檢監(jiān)察部門或司法機(jī)關(guān)移送處理的案件數(shù)量，主要包括移送司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門和有關(guān)管理部門的案件數(shù)量。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)擁有的權(quán)利主要是行政監(jiān)督權(quán)，在審計(jì)項(xiàng)目完結(jié)時(shí)，將發(fā)現(xiàn)的不屬于審計(jì)機(jī)關(guān)法定職責(zé)范圍和權(quán)限內(nèi)處理的問題要移送有關(guān)部門進(jìn)行處理。移送人員數(shù)量是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法向紀(jì)檢監(jiān)察部門或司法機(jī)關(guān)等部門移送處理的案件所涉及的直接責(zé)任人，主要包括移送司法機(jī)關(guān)、移送紀(jì)檢監(jiān)察部門、有關(guān)管理部門人員數(shù)量。移送案件和移送人員數(shù)量?jī)蓚€(gè)指標(biāo)同維護(hù)國(guó)家財(cái)政資金安全是密切聯(lián)系在一起的。移送的案件和人員數(shù)量越多、級(jí)別越高，說明審計(jì)機(jī)關(guān)的政府審計(jì)監(jiān)督效果越好、社會(huì)震懾作用越強(qiáng)，不僅能教育廣大財(cái)政資金使用單位和人員，而且能減少違規(guī)使用財(cái)政資金案件的發(fā)生。表2是根據(jù)2008—2012年《中國(guó)審計(jì)年鑒》中北京市審計(jì)數(shù)據(jù)，匯總整理的移送案件和人員情況，利用此表可以分析北京市政府審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)政資金監(jiān)督效果。

表2 北京市2008—2012年審計(jì)機(jī)關(guān)移送案件和人員情況表

從表2數(shù)據(jù)的變化趨勢(shì)，我們可以看出，過去2008—2012年五年審計(jì)機(jī)關(guān)移送案件和人員數(shù)量呈平穩(wěn)上升趨勢(shì)，但是移送人員數(shù)量要比移送案件數(shù)量波動(dòng)大，2009年移送人員數(shù)量為零，而移送人員數(shù)量最高為2011年的129人，相比之下，移送案件數(shù)量最多的年份為15件，最少的年份也有4件。移送案件數(shù)量和人員的緩慢增加，說明政府審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中針對(duì)財(cái)政資金違規(guī)使用的新線索和新情況不斷積累經(jīng)驗(yàn)和方法，完善審計(jì)監(jiān)督程序和方式，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍人才培訓(xùn)和建設(shè)，學(xué)習(xí)曲線效應(yīng)①慢慢顯現(xiàn)。結(jié)合表1和表2數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)移送案件和人員數(shù)量與財(cái)政資金安全之間存在著密切的關(guān)系，移送案件和人員數(shù)量越多，政府的財(cái)政資金安全越能得到有效保障，我國(guó)公務(wù)員群體實(shí)行特殊的人才管理體制，如果公務(wù)員因違紀(jì)受到處分或被辭退，則很難在就業(yè)市場(chǎng)中重新找到一份合適的滿意工作，政府審計(jì)監(jiān)督加大了公務(wù)員違法的機(jī)會(huì)成本，內(nèi)在要求公務(wù)員嚴(yán)格遵守財(cái)政資金使用相關(guān)規(guī)定。

（三）被批示和采用的工作報(bào)告和信息篇數(shù)分析

被批示和采用的工作報(bào)告和信息是指政府審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過程中或?qū)徲?jì)項(xiàng)目完成時(shí)撰寫的專題報(bào)告，呈報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)和本級(jí)政府相關(guān)部門后，被有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部門或單位批示、采用的信息數(shù)量，包括審計(jì)信息、審計(jì)工作報(bào)告、審計(jì)專題調(diào)查報(bào)告等。被批示和采用的工作報(bào)告和信息篇數(shù)越多，說明政府審計(jì)機(jī)關(guān)的工作越富有成效和權(quán)威性，審計(jì)監(jiān)督越被各級(jí)政府部門和單位重視。表3是根據(jù)2008—2012年《中國(guó)審計(jì)年鑒》中北京市的審計(jì)數(shù)據(jù)，匯總整理的被批示和采用的工作報(bào)告和信息篇數(shù)情況，可以利用該表分析北京市審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)政資金審計(jì)監(jiān)督工作力度。

表3 2008—2012年被批示和采用的工作報(bào)告和信息篇數(shù)情況表 單位：件

通過表3數(shù)據(jù)，可以看出北京市審計(jì)機(jī)關(guān)被批示和采用的工作報(bào)告和信息篇數(shù)總體呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，平均每年被批示和采用的數(shù)量達(dá)到1380件。這一方面說明政府審計(jì)機(jī)關(guān)注重審計(jì)工作成果的總結(jié)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并上報(bào)，真正提高審計(jì)監(jiān)督的時(shí)效性；另一方面也說明政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)監(jiān)督的作用越來越重視，利用審計(jì)監(jiān)督成果來完善政府治理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理財(cái)政資金違規(guī)使用行為，最大限度地減少財(cái)政資金損失，切實(shí)保障政府資金的安全和規(guī)范使用。

（四）落實(shí)整改比率分析

落實(shí)整改比率是指已得到處理的、落實(shí)審計(jì)整改完畢的金額占政府審計(jì)實(shí)際發(fā)現(xiàn)問題金額的比率。政府審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題金額主要由需要上繳財(cái)政、減少財(cái)政撥款或補(bǔ)貼、歸返原渠道、調(diào)賬處理或自行糾正的金額構(gòu)成。已整改完畢的問題金額指相關(guān)單位或部門已落實(shí)審計(jì)處理結(jié)果中的要求上繳財(cái)政、減少財(cái)政撥款或補(bǔ)貼、歸返原渠道、調(diào)賬處理或自行糾正的金額。落實(shí)整改比率充分反映了政府審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政資金安全之間的關(guān)系，是審計(jì)監(jiān)督效能最重要的衡量指標(biāo)。落實(shí)整改比率越高說明政府審計(jì)監(jiān)督效果越好，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題得到及時(shí)有效的解決，國(guó)家財(cái)政資金的安全就能得到有效保障。表4是根據(jù)2008—2012年《中國(guó)審計(jì)年鑒》北京市審計(jì)數(shù)據(jù)，匯總整理審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題金額和已得到處理的、落實(shí)審計(jì)整改完畢的金額情況，并計(jì)算出政府審計(jì)監(jiān)督的落實(shí)整改比率，利用該表可以具體分析北京市審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)政資金審計(jì)監(jiān)督工作力度及審計(jì)問題落實(shí)情況。

表4 北京市2008—2012年審計(jì)結(jié)果落實(shí)整改比率情況表單位：萬元

由表4可知，相關(guān)單位或部門落實(shí)審計(jì)結(jié)果整改比率的情況還是令人滿意的，大多數(shù)年份中，問題單位不僅糾正了財(cái)政資金使用存在的違規(guī)違紀(jì)行為，而且還超額完成相關(guān)整改任務(wù)，尤其是2012年落實(shí)整改比率超過10倍，體現(xiàn)出被審計(jì)單位對(duì)政府審計(jì)監(jiān)督的重視，政府審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性得到尊重和落實(shí)，國(guó)家財(cái)政資金的安全得到保障?？吹匠煽?jī)的同時(shí)，我們也不能忽略其中的一些問題，政府審計(jì)監(jiān)督的落實(shí)整改率變動(dòng)較大，說明我們的審計(jì)監(jiān)督力度還不夠大，缺乏持續(xù)性，政府審計(jì)部門要加強(qiáng)監(jiān)督效果跟蹤，不能止步于審計(jì)監(jiān)督報(bào)告上報(bào)上級(jí)部門階段，必要時(shí)須組織二次審計(jì)。

五、當(dāng)前政府審計(jì)制度監(jiān)督財(cái)政資金運(yùn)行存在的問題

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，制度決定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。結(jié)合上述關(guān)于政府審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政資金安全的相關(guān)性統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有政府審計(jì)監(jiān)督制度對(duì)維護(hù)財(cái)政資金的合法合規(guī)使用發(fā)揮了良好的外部作用，充當(dāng)了維護(hù)財(cái)政資金安全的守護(hù)者、權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的“緊箍咒”以及反對(duì)腐敗的利劍，但同時(shí)也要清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的財(cái)政審計(jì)監(jiān)督制度開始執(zhí)行時(shí)間較晚，目前制度體系的設(shè)計(jì)和運(yùn)行并不是完美無缺的，對(duì)一些隱蔽的財(cái)政資金違法使用行為無法發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。我國(guó)現(xiàn)有的政府審計(jì)監(jiān)督制度缺陷主要有以下幾個(gè)方面。

第一，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制制約了審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性。保持獨(dú)立性和權(quán)威性是政府審計(jì)工作有效開展的基礎(chǔ)，沒有獨(dú)立性，就沒有政府審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性和公正性，就不能取得社會(huì)公眾的信任，不能有效履行代表委托人監(jiān)督代理人的職責(zé)。我國(guó)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，即各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開展工作既要對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，又要對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)。在這種審計(jì)環(huán)境下，地方政府既作為本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象，又是本級(jí)政府審計(jì)部門的行政領(lǐng)導(dǎo)，為其提供必要的財(cái)力、物力、人員經(jīng)費(fèi)等保障，這就使得政府審計(jì)機(jī)關(guān)在開展審計(jì)監(jiān)督工作時(shí)，尤其是對(duì)重要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，遇到很多的干擾因素，加大了審計(jì)機(jī)關(guān)的工作難度，制約了審計(jì)監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。這種管理體制對(duì)監(jiān)督地方財(cái)政資金使用行為非常不利，地方政府部門可以很容易通過行政施壓審計(jì)部門或更換相關(guān)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)，弱化審計(jì)監(jiān)督的作用，如飽受社會(huì)詬病的審計(jì)“牛皮癬”問題的長(zhǎng)期存在。

第二，政府審計(jì)監(jiān)督法制建設(shè)滯后，審計(jì)監(jiān)督缺乏權(quán)威性。完善的法律體系是國(guó)家實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的制度保障。我國(guó)《審計(jì)法》雖然早在1994年就制定通過，2006年通過修改和完善，但政府審計(jì)部門在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)有些問題依然無法可依，同時(shí)相比其他司法監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等監(jiān)督方式對(duì)被監(jiān)督客體擁有的直接制裁權(quán)，政府審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)不能直接處罰被監(jiān)督對(duì)象，只能事后將有關(guān)審計(jì)結(jié)果報(bào)告反饋給相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)，不能實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)督，這給審計(jì)工作帶來很大的挑戰(zhàn)。政府審計(jì)監(jiān)督法制建設(shè)的滯后，為一些單位和部門人員利用漏洞違規(guī)騙取財(cái)政資金提供了機(jī)會(huì)。

第三，政府審計(jì)監(jiān)督形式和手段相對(duì)落后，監(jiān)督效率有待進(jìn)一步提高。政府審計(jì)監(jiān)督必需的現(xiàn)代化設(shè)備配套程度和審計(jì)經(jīng)費(fèi)的保障程度等關(guān)系到審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量的高低和審計(jì)人員工作的積極性。先進(jìn)的審計(jì)設(shè)備、完善的審計(jì)服務(wù)體系有利于發(fā)揮政府審計(jì)監(jiān)督的效能。我國(guó)審計(jì)監(jiān)督信息化建設(shè)落后于時(shí)代的需要，政府審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督多依靠傳統(tǒng)的監(jiān)督手段和方法，審計(jì)時(shí)間長(zhǎng)，需要的工作人員多，審計(jì)監(jiān)督的效率低，覆蓋范圍小。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的深入發(fā)展，政府財(cái)政資金違規(guī)使用手段變得更加復(fù)雜和隱蔽，傳統(tǒng)的審計(jì)監(jiān)督手段和方法發(fā)現(xiàn)新型違規(guī)問題十分困難，政府審計(jì)監(jiān)督需要借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等技術(shù)發(fā)力。

第四，政府審計(jì)機(jī)關(guān)自身由誰(shuí)監(jiān)督問題尚未明確界定?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，監(jiān)督體系應(yīng)該是一個(gè)封閉的循環(huán)系統(tǒng)，不能有單位或部門脫離監(jiān)督系統(tǒng)?！皩徲?jì)機(jī)關(guān)是監(jiān)督別人的，誰(shuí)來監(jiān)督審計(jì)機(jī)關(guān)”要求我們重視審計(jì)機(jī)關(guān)自身監(jiān)督問題，審計(jì)機(jī)關(guān)及工作人員自身清正廉潔，才能依法開展審計(jì)工作，不接受被審計(jì)單位的賄賂，保證審計(jì)報(bào)告的客觀公正。我國(guó)《審計(jì)法》只是要求審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員辦理審計(jì)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)客觀公正、實(shí)事求是、廉潔奉公和保守秘密，尚未具體明確政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)被如何監(jiān)督、怎樣監(jiān)督。俗話說“打鐵還需自身硬”，政府審計(jì)機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督問題關(guān)系到審計(jì)的公信力和權(quán)威性，解決審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督問題，防止審計(jì)部門和人員不作為和亂作為，保證審計(jì)工作健康開展。

五、完善我國(guó)政府審計(jì)財(cái)政監(jiān)督制度的思考

審計(jì)被稱為正義的捍衛(wèi)者，腐敗的終結(jié)者。實(shí)現(xiàn)國(guó)家提出的全面依法治國(guó)目標(biāo)，需要完善我國(guó)政府審計(jì)監(jiān)督制度。面對(duì)我國(guó)政府審計(jì)監(jiān)督存在的眾多復(fù)雜問題，政府審計(jì)部門要高度重視，從各個(gè)方面加強(qiáng)自身審計(jì)治理，建立與時(shí)代要求相適應(yīng)的審計(jì)隊(duì)伍，為維護(hù)我國(guó)財(cái)政資金安全提供有力保障。

第一，推進(jìn)政府審計(jì)機(jī)關(guān)管理創(chuàng)新，改革和完善審計(jì)監(jiān)督績(jī)效管理制度，解決好“誰(shuí)來監(jiān)督審計(jì)部門”的問題。推行政府審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效管理制度是當(dāng)前推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府執(zhí)行力和公信力的重要舉措，是轉(zhuǎn)變作風(fēng)、加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)勤政廉政建設(shè)的重要措施。審計(jì)署從2010年開始每年發(fā)布績(jī)效報(bào)告，從法定職責(zé)履行、審計(jì)經(jīng)費(fèi)投入、審計(jì)工作成果、接受外部檢查等方面，全面客觀評(píng)價(jià)審計(jì)工作的績(jī)效情況。這種做法審計(jì)署要堅(jiān)持完善，更加詳細(xì)的披露審計(jì)工作成果和問題，還應(yīng)該在審計(jì)系統(tǒng)大力推廣，要求地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)借鑒這種做法，告訴社會(huì)公眾花了多少錢，怎么花的，取得了哪些審計(jì)效果，錢花得值不值，保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第二，完善政府審計(jì)監(jiān)督的法律法規(guī)，保障審計(jì)工作的獨(dú)立性和權(quán)威性。審計(jì)監(jiān)督作為眾多監(jiān)督方式的一種，應(yīng)該明確自身的監(jiān)督邊界，不能將發(fā)現(xiàn)和解決所有財(cái)政資金出現(xiàn)的問題都寄托在審計(jì)監(jiān)督上。完善的政府審計(jì)監(jiān)督法律制度可以保護(hù)審計(jì)工作人員的合法權(quán)益，提高審計(jì)人員的工作積極性。政府審計(jì)部門要在修改的《審計(jì)法》基礎(chǔ)上，制定詳細(xì)的審計(jì)工作條例，依法明確審計(jì)部門的權(quán)限、應(yīng)承擔(dān)的后果和法律風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)部門同時(shí)要加強(qiáng)和其他部門的信息溝通與合作，使審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題得到快速解決，最大限度地減少國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失。

第三，加快政府審計(jì)監(jiān)督的信息化建設(shè)，提高審計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的發(fā)展需要。政府審計(jì)監(jiān)督手段和技術(shù)要跟得上互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代技術(shù)的變化，可以利用網(wǎng)絡(luò)與稅務(wù)、銀行和國(guó)庫(kù)管理部門等部門合作，建立強(qiáng)大的大數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，提高政府審計(jì)監(jiān)督的效率。政府審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)關(guān)系到審計(jì)工作的順利開展和審計(jì)結(jié)果的客觀真實(shí)性，政府審計(jì)部門要建立完善的人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，編制審計(jì)指南，定期考核工作人員的工作技能，嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)回避制度。同時(shí)國(guó)家要保障審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)來源的穩(wěn)定，完善政府審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算編制和考核，提高審計(jì)人員的投入產(chǎn)出比，為推動(dòng)完善國(guó)家治理做出更大貢獻(xiàn)。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院）

注釋：

①學(xué)習(xí)曲線即 “在一定時(shí)間內(nèi)獲得的技能或知識(shí)的速率”，又稱練習(xí)曲線（practice curves）。它源于“二戰(zhàn)”時(shí)期的飛機(jī)工業(yè)，當(dāng)產(chǎn)量上升時(shí)，生產(chǎn)每架飛機(jī)的勞動(dòng)時(shí)間會(huì)極大地下降。隨后的研究表明，在許多行業(yè)中都存在這種現(xiàn)象。學(xué)習(xí)曲線體現(xiàn)了“熟能生巧”。

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