王杰茹

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

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分權(quán)、地方債務(wù)與現(xiàn)代財(cái)政改革
——基于財(cái)政分權(quán)不同角度的效應(yīng)分析

王杰茹

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

國(guó)內(nèi)理論界普遍認(rèn)同地方債務(wù)內(nèi)生于財(cái)政分權(quán)體制，主流觀點(diǎn)是收支不平衡引致地方政府支出規(guī)模的擴(kuò)張；反對(duì)派支持“利維坦假說(shuō)”，認(rèn)為分權(quán)可以限制地方政府支出的過(guò)度擴(kuò)大。但分權(quán)究竟如何具體作用于地方債務(wù)，仍有待深入研究。本文建立了財(cái)政分權(quán)與地方債務(wù)關(guān)聯(lián)的理論框架，從支出、收入和縱向財(cái)政不平衡三個(gè)角度進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。結(jié)果表明，分權(quán)效應(yīng)不能一概而論，提高收入分權(quán)，降低支出分權(quán)，緩解縱向財(cái)政不均衡，將有助于減少地方債務(wù)。構(gòu)建現(xiàn)代政府間關(guān)系，“五五分成”后亟需增加中央一般性轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格政府支出管理；同時(shí)適度放松收入管理，賦予地方政府有限的稅收立法權(quán)，構(gòu)建地方稅體系至關(guān)重要。

地方債務(wù)水平；支出分權(quán)；收入分權(quán)；縱向財(cái)政不平衡

一、引 言

以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)的新一輪財(cái)稅體制改革的核心是構(gòu)建現(xiàn)代政府間財(cái)政關(guān)系框架。1994年“分稅制”改革經(jīng)過(guò)20多年的運(yùn)行，已漸行漸遠(yuǎn)，現(xiàn)行中央與地方的財(cái)政共享制只是一種暫時(shí)性制度安排，包括財(cái)力與支出責(zé)任的劃分，但此問(wèn)題從來(lái)就沒(méi)有真正解決好。因此，能否建立新型的政府間財(cái)政關(guān)系是財(cái)政改革的難點(diǎn)、重點(diǎn)，也是現(xiàn)代財(cái)政制度確立的主要標(biāo)志。實(shí)際上，我國(guó)政府間關(guān)系設(shè)計(jì)中一直缺少政府間財(cái)政關(guān)系的法律框架，所以真正處理好“央地”財(cái)政關(guān)系難度極大。學(xué)術(shù)界討論最廣泛的如基層政府財(cái)力不足，支出責(zé)任過(guò)大以及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題都需要通過(guò)政府間財(cái)政關(guān)系框架給予指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，這是任何政府間博弈或者相關(guān)政策難以解決的基礎(chǔ)性制度安排。

建立新型政府間財(cái)政關(guān)系就是要進(jìn)行財(cái)政分權(quán)的科學(xué)設(shè)計(jì)，特別是處理好中央與地方財(cái)政分權(quán)，處理好“條條”與“塊塊”的關(guān)系，合理劃分中央與地方(部門)的支出和收入關(guān)系不僅是理論探討，而且是現(xiàn)實(shí)改革中不能回避的問(wèn)題。支出權(quán)是財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出權(quán)部門分割嚴(yán)重，導(dǎo)致了支出亂象叢生，如支農(nóng)支出就有近300多種；收入權(quán)的劃分也不盡清楚，如基金收入權(quán)等。這些問(wèn)題源于過(guò)去財(cái)稅制度安排中缺少對(duì)財(cái)政支出權(quán)和收入權(quán)的進(jìn)一步細(xì)分，分權(quán)導(dǎo)致收支難以匹配，地方政府的預(yù)算外債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚。新《預(yù)算法》雖然將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，賦予地方政府有限舉債權(quán)，也推行了全面“營(yíng)改增”試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入“五五分成”的過(guò)渡方案。但在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)地方政府反應(yīng)出實(shí)際財(cái)力被削弱的困境。若不徹底解決好支出權(quán)與收入權(quán)的劃分及匹配問(wèn)題，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然難以控制好。

因此，新常態(tài)下，確立政府間財(cái)政收入權(quán)與支出權(quán)相適應(yīng)的新型財(cái)政分權(quán)框架，不僅是平衡政府的財(cái)力與事權(quán)，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容,而且是降低地方政府長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)，在理論和實(shí)踐中都具有重要意義。本文試圖從支出、收入等多個(gè)角度來(lái)反映中國(guó)的財(cái)政分權(quán)，通過(guò)解釋分權(quán)對(duì)地方債務(wù)的具體作用機(jī)制，探討現(xiàn)行中央與地方財(cái)政關(guān)系的癥結(jié)所在，為構(gòu)建新型政府間關(guān)系、建立現(xiàn)代財(cái)政制度提供幫助。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

依據(jù)政治學(xué)中集權(quán)和分權(quán)關(guān)系理論，經(jīng)濟(jì)學(xué)上的公共產(chǎn)品層次性和“財(cái)政聯(lián)邦主義”理論，法學(xué)上的憲政和地方自治理論，各國(guó)政府間關(guān)系及其財(cái)政關(guān)系的普遍模式是實(shí)行分權(quán)制。以Tiebout、Masgurave、Oates為代表的第一代財(cái)政聯(lián)邦理論指出，財(cái)政分權(quán)促使地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給效率，降低財(cái)政赤字。Tiebout提倡居民“用腳投票”來(lái)改善轄區(qū)公共產(chǎn)品供給水平；Masgurave論證了中央和地方政府存在的合理性；Oates提出向下分權(quán)、多層級(jí)政府能提高政府決策合理性。新分權(quán)理論開始引入激勵(lì)相容與機(jī)制設(shè)計(jì)學(xué)說(shuō)，以Qian and Roland、B.Wein gast、D.E.Wildasin為代表，轉(zhuǎn)向財(cái)政分權(quán)對(duì)政府行為和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響研究。

研究財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)關(guān)系的文獻(xiàn)國(guó)外已有許多。從理論上梳理，Tiebout、Stigler、Oates和Stiglitz先后致力于研究地方政府舉債融資的必要性。Brennan 和Buchanan認(rèn)為“利維坦”政府對(duì)稅收的壟斷會(huì)導(dǎo)致非合作的政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，最終遏制支出規(guī)模膨脹。Grossman、Stein和Rodden先后檢驗(yàn)了此假說(shuō)，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)度與地方債務(wù)規(guī)模理論上呈反向關(guān)系。Qian and Roland強(qiáng)調(diào)財(cái)政分權(quán)能夠硬化預(yù)算約束，合理控制債務(wù)規(guī)模以減少赤字。也有反對(duì)觀點(diǎn)，Minassi和Craig認(rèn)為“公共池”問(wèn)題使地方政府有機(jī)會(huì)攫取財(cái)政資源，財(cái)政分權(quán)會(huì)導(dǎo)致財(cái)政赤字規(guī)模膨脹。Teresa和 Craig則認(rèn)為政府間存在的橫向和縱向財(cái)政缺口是地方債務(wù)規(guī)模不斷膨脹的原因。Mikesell發(fā)現(xiàn)政府為彌補(bǔ)財(cái)政赤字而且大規(guī)模舉債導(dǎo)致了債務(wù)的形成。Fujiki通過(guò)研究日本的債務(wù)管理發(fā)現(xiàn)完全分權(quán)下的地方債務(wù)增長(zhǎng)速度較慢。

更有大量實(shí)證分析的文獻(xiàn)，如Wijnbergen等對(duì)1989年波蘭的政府債務(wù)、財(cái)政赤字和通貨膨脹水平進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)合理的債務(wù)管理能有效改善通貨膨脹和控制財(cái)政赤字。Alta等認(rèn)為偏好高赤字的政府會(huì)有更多的負(fù)債，提高財(cái)政透明度有助于降低政府債務(wù)積累和赤字規(guī)模。Fiva發(fā)現(xiàn)收入分權(quán)伴隨較小的政府規(guī)模，支出分權(quán)伴隨較大的政府規(guī)模。Ogawa等利用內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型，研究發(fā)現(xiàn)存在一個(gè)最佳分權(quán)度實(shí)現(xiàn)中央政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大化，但對(duì)于地方政府改善福利水平來(lái)說(shuō)，這樣分權(quán)是過(guò)度的。Neyapti利用16個(gè)國(guó)家的面板數(shù)據(jù)，從收入和支出兩個(gè)角度證明財(cái)政分權(quán)能顯著降低預(yù)算赤字水平[1]。Baskaran對(duì)17個(gè)OECD國(guó)家面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)從長(zhǎng)期來(lái)看，支出分權(quán)對(duì)政府債務(wù)規(guī)模是負(fù)效應(yīng)，而收入分權(quán)和縱向財(cái)政不均衡并沒(méi)有顯著影響債務(wù)規(guī)模[2]。Holcombe等認(rèn)為降低政府支出分權(quán)度可以阻止政府間競(jìng)爭(zhēng)，形成卡特爾，但會(huì)引起地方政府收入的負(fù)增長(zhǎng)。Cassette發(fā)現(xiàn)縱向財(cái)政不平衡會(huì)擴(kuò)大中央、地方和總體支出規(guī)模。JIA等發(fā)現(xiàn)中國(guó)的支出分權(quán)會(huì)引起地方政府支出的增加，收入分權(quán)與政府支出基本不相關(guān)，這都源于財(cái)政縱向不平衡對(duì)經(jīng)濟(jì)的扭曲作用[3]。Presbitero等發(fā)現(xiàn)提高OECD國(guó)家財(cái)產(chǎn)稅的比重將有助于改善財(cái)政紀(jì)律，建議有助于提高財(cái)產(chǎn)稅比重的分權(quán)方法[4]。Hana等提出財(cái)政動(dòng)機(jī)會(huì)影響中國(guó)地方政府的政策選擇和行為方式，新興產(chǎn)業(yè)的稅收收入來(lái)源彌補(bǔ)了由財(cái)權(quán)再分配導(dǎo)致的地方政府收入減少的一大部分[5]。Ligthart等評(píng)價(jià)財(cái)政分權(quán)將有助于公民對(duì)政府的信任和財(cái)政汲取能力的提升[6]。

國(guó)內(nèi)對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的理論研究較為普遍。楊志勇等認(rèn)為2005年之前地方政府是被動(dòng)負(fù)債，表現(xiàn)為基層財(cái)政困難；2005年之后是主動(dòng)負(fù)債，尤其是2008年以后地方融資平臺(tái)規(guī)模的擴(kuò)大。孫琳等認(rèn)為“利維坦”假說(shuō)在中國(guó)并不成立，財(cái)政分權(quán)推動(dòng)了政府支出規(guī)模的擴(kuò)大。楊志勇和莫瓊蘭均評(píng)價(jià)財(cái)政分權(quán)下事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配所導(dǎo)致的財(cái)政收支缺口是債務(wù)問(wèn)題的根源所在。時(shí)紅秀認(rèn)為財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配不能完全解釋地方政府債務(wù)積累[7]。馬海濤認(rèn)為在2006年以后，財(cái)政體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)共同推動(dòng)了地方債務(wù)的膨脹。龔強(qiáng)等論述中國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題因與財(cái)政分權(quán)不完善、官員激勵(lì)扭曲聯(lián)系在一起而錯(cuò)綜復(fù)雜，需要結(jié)合現(xiàn)實(shí)制度做出進(jìn)一步研究[8]。李翀通過(guò)分析美國(guó)財(cái)政赤字和政府債務(wù)之間的關(guān)系，認(rèn)為各國(guó)政府都應(yīng)當(dāng)調(diào)整財(cái)政赤字觀，嚴(yán)肅面對(duì)債務(wù)危機(jī)[9]。詹正華等提出地方政府債務(wù)規(guī)模是一種主動(dòng)負(fù)債和被動(dòng)負(fù)債共同增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)[10]。徐坡嶺等發(fā)現(xiàn)分權(quán)過(guò)程中缺乏對(duì)地方政府官員的監(jiān)督約束，導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模及其龐大。陳凡等認(rèn)為高達(dá)70000億的地方融資平臺(tái)債務(wù)是中國(guó)地方政府債務(wù)的最大組成部分，地方債務(wù)市場(chǎng)缺乏透明度、公平性不足、效率低下[11]。楊燦明等將地方債務(wù)形成原因歸結(jié)為財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配及省以下財(cái)政管理體制的不完善[12]。楊十二等構(gòu)建了一個(gè)決定地方政府債務(wù)的制度解釋框架，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)促使地方政府有大規(guī)模舉債的內(nèi)在激勵(lì)，對(duì)預(yù)算外收入依賴、經(jīng)濟(jì)刺激政策和融資制度創(chuàng)新加速了地方政府負(fù)債規(guī)模的攀升[13]。楊林等將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益增加的表現(xiàn)總結(jié)為債務(wù)存量較多、結(jié)構(gòu)失衡、使用效率低下和償還期集中，原因既有約束軟化、監(jiān)管乏力等債務(wù)管理方面的不足，也有財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付等制度方面的局限[14]。邱櫟樺等提出財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配是地方債務(wù)擴(kuò)張的直接誘因，而分權(quán)激勵(lì)下的政府競(jìng)爭(zhēng)則是其深層次原因[15]。

由于數(shù)據(jù)較難獲得，實(shí)證分析方面的研究相對(duì)匱乏。時(shí)紅秀利用五個(gè)縣市的政府債務(wù)數(shù)據(jù)，對(duì)比發(fā)現(xiàn)財(cái)政收入并非反向影響地方政府債務(wù)規(guī)模[7]。賈俊雪等發(fā)現(xiàn)不同財(cái)政規(guī)則對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府債務(wù)規(guī)模有明顯差異，原始赤字規(guī)則更有利于改善政府財(cái)政狀況[16]。詹正華等通過(guò)對(duì)2001-2011年的長(zhǎng)期時(shí)間序列數(shù)據(jù)進(jìn)行格蘭杰因果檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)地方債務(wù)規(guī)模與財(cái)政收入分權(quán)度不存在長(zhǎng)期協(xié)整關(guān)系，而財(cái)政支出分權(quán)度大小是地方債務(wù)規(guī)模的格蘭杰原因[10]。李麗虹用2010年全國(guó)地方性政府債務(wù)的截面數(shù)據(jù)，實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)省級(jí)地方政府負(fù)債率與財(cái)政分權(quán)激勵(lì)的分布一致，市級(jí)地方政府可通過(guò)財(cái)政集中度降低債務(wù)率，縣級(jí)地方政府的財(cái)政收支壓力驅(qū)動(dòng)其負(fù)債[17]。馬恩濤等建立跨期迭代模型，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)不受中央政府控制時(shí)，以轉(zhuǎn)移支付為特征的預(yù)算軟約束對(duì)公共投資和地方債務(wù)都具有顯著的正面效果，盡管其也會(huì)導(dǎo)致尋租[18]。曲文俏等運(yùn)用跨國(guó)實(shí)證模型和面板數(shù)據(jù)，估計(jì)我國(guó)地方政府合理債務(wù)規(guī)模。邱櫟樺等對(duì)中國(guó)西部D省的縣級(jí)面板數(shù)據(jù)，分別進(jìn)行OLS、固定效應(yīng)、2SLS、GMM和SYSGMM模型分析，得到一致結(jié)論，財(cái)政分權(quán)和政府間競(jìng)爭(zhēng)都會(huì)引起地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，但前者的正效應(yīng)顯著大于后者[15]。黃春元等對(duì)中國(guó)321個(gè)地級(jí)市的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)財(cái)政缺口對(duì)債務(wù)規(guī)模有負(fù)效應(yīng)[19]。

綜上所述，國(guó)外對(duì)該問(wèn)題的理論和實(shí)證研究都比較全面，而國(guó)內(nèi)研究形式并不豐富。一方面，雖然國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)中不乏對(duì)財(cái)政分權(quán)的討論，并給出了衡量中國(guó)財(cái)政分權(quán)的多種理論表達(dá)形式，但較少應(yīng)用于實(shí)證檢驗(yàn)。另一方面，受地方債務(wù)數(shù)據(jù)較少公開且大多不納入預(yù)算的限制，實(shí)證檢驗(yàn)大多只能以一個(gè)縣或市的數(shù)據(jù)舉例，缺乏代表性。

本文的創(chuàng)新之處有兩點(diǎn)：一是在建立理論框架后設(shè)定模型，利用國(guó)內(nèi)26個(gè)省級(jí)地方政府的面板數(shù)據(jù)，分別從支出分權(quán)、收入分權(quán)和縱向財(cái)政不平衡三個(gè)角度探討對(duì)地方債務(wù)的長(zhǎng)期影響，這是國(guó)內(nèi)實(shí)證分析中極少見的；二是本文突破以往債務(wù)余額絕對(duì)值數(shù)據(jù)匱乏的限制，嘗試使用債務(wù)水平這個(gè)相對(duì)數(shù)據(jù)來(lái)代表地方政府由于財(cái)政收支缺口而承擔(dān)的債務(wù)壓力，即只要政府性債務(wù)隨經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展(GDP衡量)在一個(gè)相對(duì)合理的范圍內(nèi)波動(dòng)即可，不要求債務(wù)余額絕對(duì)值一成不變①① 過(guò)去所說(shuō)地方政府債務(wù)多指預(yù)算外的、以融資平臺(tái)貸款方式舉借的債務(wù)。既然新《預(yù)算法》允許省級(jí)地方政府發(fā)債并納入預(yù)算管理，且2016年起只允許以發(fā)行債券方式舉借新債，今后預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支缺口壓力將成為地方政府舉債的主要原因。，這是對(duì)地方債務(wù)概念的延伸。為增強(qiáng)結(jié)果準(zhǔn)確度和可信度，方法上選擇靜態(tài)固定效應(yīng)和動(dòng)態(tài)SYS-GMM作對(duì)比，力求結(jié)果相一致。

本文余下部分的結(jié)構(gòu)安排如下：第三部分建立財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)關(guān)聯(lián)的理論框架；第四部分詳細(xì)介紹數(shù)據(jù)選擇、模型設(shè)定；第五部分對(duì)各種方法的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行分析；第六部分是全文結(jié)論和建議。

三、理論框架

一般而論，財(cái)政分權(quán)的核心就是使地方政府具有一定的財(cái)政自主權(quán)。從20世紀(jì)50年代起，除極少數(shù)國(guó)家(如新加坡)采取中央一級(jí)政府外，幾乎所有國(guó)家都實(shí)行了不同程度的財(cái)政分權(quán)。中國(guó)自1994年起進(jìn)行分稅制財(cái)政體制改革，在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上重新劃分了中央稅、地方稅和中央地方共享稅，確保中央適當(dāng)集中財(cái)力實(shí)施宏觀調(diào)控，同時(shí)設(shè)計(jì)了一套完整的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還制度來(lái)保護(hù)地方政府的既得利益。分稅制財(cái)政體制改革從事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入劃分、稅收返還確定三個(gè)方面厘清了中央和地方的政府間財(cái)政關(guān)系，形成了中國(guó)特色的財(cái)政分權(quán)體制。

分稅制改革至今，地方財(cái)政支出在全國(guó)財(cái)政支出中占的比重一直居高不下，支出責(zé)任越來(lái)越大，見圖1，到2014年地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重已超過(guò)85%；與此同時(shí)地方財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中的比重卻始終沒(méi)有較大提升，一直穩(wěn)定在50%左右。自始至終，支出是高度分權(quán)的，對(duì)地方政府支出管理相對(duì)松散，而收入是相對(duì)集權(quán)的，沒(méi)有給地方政府應(yīng)有的財(cái)政自主權(quán)。地方政府財(cái)力與事權(quán)始終難以匹配，問(wèn)題越來(lái)越突出，巨大的財(cái)政收支缺口只能依靠中央補(bǔ)助收入和舉債來(lái)彌補(bǔ)。1994-2014年的地方公共財(cái)政預(yù)決算表中，中央補(bǔ)助收入占地方公共財(cái)政收入的比重始終維持在40%-50%之間，占地方財(cái)政收入中近一半的比例。債務(wù)積聚，隱性風(fēng)險(xiǎn)增加，尤其是2008年金融危機(jī)以來(lái)，隨著保民生、促經(jīng)濟(jì)和擴(kuò)大內(nèi)需等一系列政策的出臺(tái)，地方政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任比重在直線上升，與此同時(shí)，地方本級(jí)財(cái)政收入比重雖在緩慢上升，中央補(bǔ)助收入占比卻在直線下降，地方政府面臨的財(cái)政支出壓力越來(lái)越大。顯而易見，分稅制財(cái)政體制改革的確提高了中央政府在財(cái)政再分配中的核心地位，卻給地方政府留下了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展埋下了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

地方政府債務(wù)直接形成于支出大于收入的財(cái)政缺口，無(wú)非是事權(quán)與財(cái)力不相匹配，而地方政府普遍的支出擴(kuò)張則源于財(cái)政分權(quán)和政績(jī)沖動(dòng)。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)同地方政府債務(wù)內(nèi)生于財(cái)政分權(quán)體制的觀點(diǎn)。分權(quán)為地方政府成為競(jìng)爭(zhēng)主體創(chuàng)造了制度基礎(chǔ)，地方政府參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用是獨(dú)特而空前的。政治集權(quán)下的財(cái)政分權(quán)是中國(guó)的基本制度背景，政治集權(quán)的核心表現(xiàn)為政府決策的集權(quán)，強(qiáng)有力的中央政府在決策中始終發(fā)揮主導(dǎo)作用，并對(duì)地方財(cái)政收支平衡和預(yù)算決策有著的顯著影響，事實(shí)上地方政府并無(wú)真正的財(cái)政自主權(quán)，其財(cái)政收支和預(yù)算決策都要受上級(jí)影響。在中國(guó)地方政府官員“晉升錦標(biāo)賽”治理模式下，行政權(quán)力集中和強(qiáng)政治激勵(lì)機(jī)制極大地影響了地方政府行為：上級(jí)政府通過(guò)政治決策實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)政府的事權(quán)下放，追求政治晉升的官員必須無(wú)條件執(zhí)行，即使在無(wú)資金保證的條件下(或奉行“上有政策下有對(duì)策”的辦法)[8]。如果說(shuō)是財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了地方政府的被動(dòng)負(fù)債，那么行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)共同作用下的強(qiáng)政治激勵(lì)則是地方政府主動(dòng)負(fù)債的動(dòng)因所在。中國(guó)的財(cái)政分權(quán)與行政分權(quán)合流，才是財(cái)政支出不斷膨脹的根本動(dòng)因。

圖1 不同角度表示的財(cái)政分權(quán)

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(1995-2015)》、《中國(guó)財(cái)政年鑒(1995-2015)》。

根據(jù)Hana提出的財(cái)政機(jī)會(huì)主義這一概念，作為政策制定者的地方政府官員，在面臨短期財(cái)政赤字和政治壓力時(shí)，有偏好過(guò)度積累或財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為[5]。轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)被公認(rèn)為是最重要的目標(biāo)時(shí)，他們往往會(huì)選擇繞過(guò)法律障礙、通過(guò)預(yù)算外政策(融資平臺(tái))變相舉債融資，在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也不會(huì)影響到“央地關(guān)系”。這種肆意違反財(cái)政紀(jì)律的行為，在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)脫離中央的監(jiān)管甚至得到默許。為追逐經(jīng)濟(jì)利益，各級(jí)地方政府都希望以最小的成本干更多的事情，必然會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資金的短缺，積壓稅收的同時(shí)，也會(huì)擠占稅收以外的非稅收入，導(dǎo)致進(jìn)一步的收不抵支，這是地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的根源所在。

針對(duì)“分事、分稅、分管”的分稅制特征，岳軍提出，比起中央與省級(jí)政府之間，省以下地方政府間事權(quán)下放和財(cái)權(quán)上移的現(xiàn)象更加突出，地方政府內(nèi)部財(cái)力與事權(quán)不匹配、不合理的現(xiàn)象更加突出，自上而下各級(jí)財(cái)政分配呈現(xiàn)“水往下游流，越流越少”的現(xiàn)象[20]。從中央到地方的各級(jí)政府，一方面實(shí)行集權(quán)式的收入制度，盡可能地?cái)U(kuò)大財(cái)政收入，同時(shí)又實(shí)行分權(quán)式的支出制度，紛紛放大支出效應(yīng)，層層加碼，進(jìn)一步加重了基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。值得一提的是，在財(cái)政支出總量規(guī)模無(wú)限擴(kuò)大的同時(shí)，各級(jí)地方政府都僅對(duì)本地區(qū)的支出負(fù)責(zé)，究竟誰(shuí)來(lái)為總量負(fù)責(zé)、為總債務(wù)兜底呢？

彌補(bǔ)地區(qū)收入差距的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是建立轉(zhuǎn)移支付制度，然而改革以來(lái)，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模雖然龐大且日漸增長(zhǎng)，卻并未起到彌補(bǔ)財(cái)政分權(quán)缺陷的作用。預(yù)算決策的集權(quán)會(huì)造成轉(zhuǎn)移支付的漸進(jìn)式分配，再加上分配過(guò)程缺乏規(guī)范性與透明度，極易滋長(zhǎng)機(jī)會(huì)主義行為。事權(quán)與支出責(zé)任不匹配已是不爭(zhēng)的事實(shí)，同時(shí)政府級(jí)次過(guò)多、支出標(biāo)準(zhǔn)混亂、支出價(jià)值鏈條太長(zhǎng)，這都是促使轉(zhuǎn)移支付存在機(jī)會(huì)主義行為的直接誘因，也是地方政府“倒逼”財(cái)政體制改革的必然結(jié)果。Weingast和苑德宇等先后指出，面對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付后的預(yù)算約束，地方政府會(huì)重新調(diào)整其財(cái)政收支行為，以實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益的最大化，首先調(diào)整的就是政府投資支出。并分別通過(guò)不同的實(shí)證方法得到了一致結(jié)論，轉(zhuǎn)移支付會(huì)顯著促進(jìn)地方財(cái)政支出水平增加，非專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)效果更明顯。理性預(yù)期促使了地方政府的支出擴(kuò)張和機(jī)會(huì)主義行為，但地方政府不能指望轉(zhuǎn)移支付會(huì)平衡其全部財(cái)政缺口，至少在事前不能，事實(shí)上，轉(zhuǎn)移支付行為間接導(dǎo)致了債務(wù)水平的增加。

保持了近30年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的“中國(guó)奇跡”，現(xiàn)在轉(zhuǎn)入了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)階段，現(xiàn)行政治激勵(lì)制度的目標(biāo)與政府職能合理設(shè)計(jì)之間始終存在著嚴(yán)重的沖突。如果解決不好財(cái)政體制這個(gè)制度管理問(wèn)題，財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放的現(xiàn)象不可能從根本上改變，即使新預(yù)算法實(shí)施，放開地方舉債權(quán)，也難以緩解地方政府債務(wù)的膨脹。

從動(dòng)態(tài)角度看地方政府行為，理應(yīng)收入等于支出，實(shí)踐中卻很難實(shí)現(xiàn)。引入分權(quán)因素后，收入分權(quán)與支出分權(quán)是處于矛盾狀態(tài)之中的：收入分權(quán)程度越高，地方政府籌集財(cái)政收入的自主性越強(qiáng)，對(duì)提高財(cái)政汲取能力和償債能力越有利，支出分權(quán)程度越高，地方政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任越大，出現(xiàn)財(cái)政收不抵支和債務(wù)積累的可能性越大；同時(shí)，來(lái)自中央的補(bǔ)助收入越多，在地方總收入中的比重越大，地方政府對(duì)上級(jí)政府“財(cái)政兜底”的依賴程度越強(qiáng)，極易造成預(yù)算軟約束，加劇債務(wù)積累。因而，在討論財(cái)政分權(quán)對(duì)地方債務(wù)水平的實(shí)證分析時(shí)，不能一概而論，必須分別探討。我們預(yù)期支出分權(quán)和縱向財(cái)政不平衡的影響是正效應(yīng)，收入分權(quán)是負(fù)效應(yīng)，參見圖2。

圖2 財(cái)政分權(quán)影響地方政府債務(wù)的理論框架

四、數(shù)據(jù)選擇和模型設(shè)定

(一)財(cái)政分權(quán)度

國(guó)內(nèi)普遍采用地方人均財(cái)政支出(收入)占全國(guó)或中央財(cái)政支出(收入)的比重來(lái)表示財(cái)政分權(quán)程度，也有文獻(xiàn)用各地財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度和地區(qū)內(nèi)各級(jí)政府財(cái)政收支份額來(lái)衡量也是相對(duì)正確和可行的。筆者認(rèn)為，單一指標(biāo)不能很好地反映中國(guó)財(cái)政分權(quán)現(xiàn)狀，對(duì)應(yīng)分稅制改革的思路，應(yīng)當(dāng)從事權(quán)和支出責(zé)任、收入和轉(zhuǎn)移支付三個(gè)方面分別進(jìn)行測(cè)度。

本文參照徐永勝等的觀點(diǎn)，選取支出分權(quán)和收入分權(quán)作為主要的兩個(gè)衡量指標(biāo)，加上縱向財(cái)政不平衡作為補(bǔ)充，共同表現(xiàn)中國(guó)財(cái)政分權(quán)程度，分別表示支出、收入和中央補(bǔ)助收入對(duì)地方財(cái)政收支的影響[21]。借鑒Baskaran[2]、張光[22]和IMF的GFS年鑒中使用的方法，對(duì)三種財(cái)政分權(quán)度衡量指標(biāo)的定性描述見表1，分別表示為Exp.dec，Rev.dec和Grant.share。

表1 財(cái)政分權(quán)度指標(biāo)之間的相關(guān)性

根據(jù)前文圖1可以看出三者之間的數(shù)量關(guān)系，我國(guó)地方政府支出分權(quán)度始終明顯高于收入分權(quán)度和財(cái)政縱向不平衡度，收入分權(quán)度略高于財(cái)政縱向不平衡度。觀察其趨勢(shì)，支出分權(quán)度曲線和收入分權(quán)度曲線基本呈現(xiàn)同向變化；縱向財(cái)政不平衡度曲線和收入分權(quán)度曲線呈現(xiàn)出較明顯的反向變化；縱向財(cái)政不平衡度曲線與支出分權(quán)度曲線的關(guān)系不明顯。

表2 財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的定性描述

筆者同時(shí)對(duì)三組分權(quán)數(shù)據(jù)做出了相關(guān)性分析，研究三者之間的準(zhǔn)確關(guān)系，結(jié)果見表2。收入分權(quán)度與支出分權(quán)度的相關(guān)系數(shù)為0.5274，正相關(guān)；縱向財(cái)政不平衡度與支出分權(quán)度的相關(guān)系數(shù)為-0.0333，弱負(fù)相關(guān)；縱向財(cái)政不平衡度與收入分權(quán)度的相關(guān)系數(shù)為-0.7686，負(fù)相關(guān)。

圖表分析的趨勢(shì)結(jié)果基本一致，可以初步總結(jié)為:隨著支出分權(quán)度的提高，收入分權(quán)度也相應(yīng)提高，但來(lái)自中央的補(bǔ)助收入與地方本級(jí)財(cái)政收入有很強(qiáng)的反向替代關(guān)系。

(二)地方債務(wù)水平

在實(shí)證分析中，李麗虹[17]、楊林等[14]都采用債務(wù)率和負(fù)債率來(lái)衡量地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)①① 負(fù)債率：年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對(duì)政府債務(wù)的承載能力或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府舉債依賴程度的指標(biāo)。國(guó)際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負(fù)債率60%作為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。債務(wù)率：年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)。國(guó)際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值為90～150%。。賈俊雪等[16]、詹正華等[10]、李翀[9]均強(qiáng)調(diào)控制財(cái)政收支差額、維護(hù)財(cái)政平衡的原始赤字規(guī)則更有利于改善政府財(cái)政狀況，只要財(cái)政赤字和由此導(dǎo)致的政府債務(wù)在警戒線以內(nèi)，都是可以接受的。邱櫟樺等使用預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支缺口來(lái)具體考察D省108個(gè)縣由于分稅制所造成的財(cái)政收支壓力[15]。借鑒上述觀點(diǎn)，本文使用本級(jí)財(cái)政收支差額決算數(shù)代表省級(jí)地方政府由于財(cái)政分權(quán)帶來(lái)的財(cái)政收支壓力，即：

財(cái)政收支差額=本級(jí)財(cái)政支出決算數(shù)-本級(jí)財(cái)政收入決算數(shù)

同時(shí)，筆者認(rèn)為，比起年末政府性債務(wù)余額的絕對(duì)數(shù)，用地方政府性債務(wù)水平這個(gè)比例數(shù)據(jù)，更能客觀表達(dá)地方政府面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府性債務(wù)水平等于地方本年度債務(wù)余額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重，表示該省級(jí)地方政府當(dāng)年由于財(cái)政收支差額導(dǎo)致的債務(wù)壓力。尤其在地方債務(wù)納入預(yù)算管理以后，地方政府性債務(wù)余額并非要一成不變，債務(wù)規(guī)模伴隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)擴(kuò)大是合理趨勢(shì)。借鑒龔強(qiáng)等的觀點(diǎn)，既要保證地方政府在稅收外有充足的債務(wù)資金以滿足公共支出需要，又要進(jìn)行合理限制，避免過(guò)度支出[8]。地方政府性債務(wù)余額的絕對(duì)數(shù)可以增長(zhǎng)，但地方政府性債務(wù)水平必須控制在合理規(guī)模內(nèi)，表示地方政府債務(wù)伴隨地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有限增長(zhǎng)趨勢(shì)，表示為：

地方政府性債務(wù)水平=(本級(jí)財(cái)政支出決算數(shù)-本級(jí)財(cái)政收入決算數(shù))/年度地區(qū)生產(chǎn)總值

(三)模型設(shè)定及說(shuō)明

本文摘取1998-2014年26個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，鑒于以下三點(diǎn)原因：第一，分稅制改革1994年開始，1994年之前的數(shù)據(jù)不可??；第二，1997年，重慶脫離四川省成為直轄市，為了數(shù)據(jù)準(zhǔn)確和可比，時(shí)間點(diǎn)截取1998-2014年；第三，中國(guó)財(cái)政年鑒中的地方財(cái)政收支預(yù)決算表，山東、浙江、福建、廣東、遼寧五省1998-2003年的省級(jí)數(shù)據(jù)缺失，故剔除這五個(gè)省份。全部數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)財(cái)政年鑒》和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的統(tǒng)計(jì)信息，缺失部分由中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)和相關(guān)省份統(tǒng)計(jì)年鑒補(bǔ)足。

我們建立以下等式來(lái)進(jìn)行分析：

Debtit= α + βDECit+ ηZit+ui+wt+εit

其中Debtit表示省份i在t年份的負(fù)債率，是被解釋變量，ui表示個(gè)體效應(yīng)，wt表示個(gè)體時(shí)間效應(yīng)，εit表示隨機(jī)誤差項(xiàng)。DECit是財(cái)政分權(quán)，作為解釋變量，β是系數(shù)。DECit定義如下：

DEC={Exp.dec，Rev.dec，Grant share}

Zit為其他控制變量，系數(shù)為η，由于影響地方政府債務(wù)的因素很多，為了控制其他因素，我們選取了一些控制解釋變量和被解釋變量不收外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響的變量。定義：

Z={Population growth，GDP growth，CPI gro-wth, Unemployment rate，Openness，Demographic，Urbanization}

(1)人口數(shù)量增長(zhǎng)率(Population growth)，我們用地區(qū)年人口自然增長(zhǎng)率來(lái)表示。

(2)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率(GDP growth)，我們對(duì)人均地區(qū)生產(chǎn)總值取對(duì)數(shù)，可以剔除人數(shù)的影響，表示該省份人均GDP的增長(zhǎng)。

(3)通貨膨脹(Inflation)，我們用地區(qū)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)的增長(zhǎng)率(CPI growth)來(lái)表示，以1998年為基期(數(shù)值=100)計(jì)算出其他年份的數(shù)據(jù)。

(4)失業(yè)率的增長(zhǎng)(Unemployment rate)，基于數(shù)據(jù)可得性，我們用該地區(qū)的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的增長(zhǎng)來(lái)表示。

(5)開放程度(Openness)，我們用該地區(qū)經(jīng)營(yíng)單位所在地進(jìn)出口總額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重表示，進(jìn)出口總額核算過(guò)程中的匯率采用人民幣對(duì)美元的年度平均匯率折算。

(6)人口結(jié)構(gòu)(Demographic)，我們用該省份撫養(yǎng)比表示來(lái)表示各年齡段人口所占份額，人口撫養(yǎng)比=非勞動(dòng)年齡人口(14歲以下兒童+65歲以上老人)/勞動(dòng)年齡人口(14-65歲)。

(7)城鎮(zhèn)化程度(Urbanization)，我們用該省城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貋?lái)表示。

同時(shí)，我們對(duì)引入的所有變量進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)性描述，見表3和表4。

表3 財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)性描述

注：1.表中數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)四舍五入后取小數(shù)點(diǎn)后兩位;2.數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)財(cái)政年鑒(1999-2015)》、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布信息。

表4 主要變量的統(tǒng)計(jì)性描述

注： 1.表中數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)四舍五入后取小數(shù)點(diǎn)后兩位;2.數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)財(cái)政年鑒(1999-2015)》、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布信息。

五、實(shí)證結(jié)果分析

為求結(jié)果的準(zhǔn)確性和可信度，本文先后采用固定效應(yīng)(FE)和系統(tǒng)廣義矩(SYS-GMM)方法，估計(jì)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方債務(wù)水平的影響。

為初步驗(yàn)證財(cái)政分權(quán)影響地方債務(wù)水平的效應(yīng)，我們先控制其他變量不變，對(duì)26個(gè)省級(jí)地方政府1998-2014年的財(cái)政分權(quán)和債務(wù)數(shù)據(jù)分別取平均數(shù)后，用Eviews6.0做出了散點(diǎn)圖，詳見圖3、圖4、圖5，圖中顯示兩者之間直觀的數(shù)量關(guān)系。數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)財(cái)政年鑒。

實(shí)際畫出的散點(diǎn)中，收入分權(quán)與地方債務(wù)水平的確呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)，縱向財(cái)政不平衡與其正相關(guān)，與理論分析完全一致，但支出分權(quán)與地方債務(wù)水平呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)，與理論預(yù)期不符。造成符號(hào)異常的原因可能是對(duì)數(shù)據(jù)取平均或是控制了其他變量后影響了數(shù)據(jù)特性，故下一步要建立相關(guān)模型進(jìn)行實(shí)證分析檢驗(yàn)。但我們關(guān)注到相同債務(wù)水平下，支出分權(quán)度略高于收入分權(quán)度，與圖1是一致的。

圖3 支出分權(quán)與地方政府債務(wù) 圖4 收入分權(quán)與地方政府債務(wù) 圖5 縱向財(cái)政不平衡與地方政府債務(wù)

(一)靜態(tài)固定效應(yīng)模型結(jié)果

根據(jù)Hausman檢驗(yàn)結(jié)果，表5顯示了固定效應(yīng)分析的所有估計(jì)結(jié)果。模型FEI不包括財(cái)政分權(quán)變量的影響，模型FE2只加入了支出分權(quán)變量，模型FE3只加入收入分權(quán)變量，模型FE4只添加縱向財(cái)政不平衡變量，模型FE5同時(shí)加入了支出分權(quán)、收入分權(quán)和縱向財(cái)政不平衡三個(gè)變量。

從系數(shù)符號(hào)來(lái)看，收入分權(quán)在模型FE3和模型FE5中系數(shù)均顯著為負(fù)；支出分權(quán)在模型FE2中系數(shù)為負(fù)，與圖3一致，在模型FE5中系數(shù)為正，與理論分析一致；縱向財(cái)政不平衡在模型中系數(shù)均為正，與圖5一致。單從變量系數(shù)符號(hào)來(lái)看，對(duì)收入分權(quán)的估計(jì)結(jié)果較好，與前文理論分析和圖4描述相符。支出分權(quán)的符號(hào)有時(shí)正有時(shí)負(fù)，需要進(jìn)一步檢驗(yàn)?？v向財(cái)政不平衡的系數(shù)為正，與圖4符號(hào)一致，但由于結(jié)果并不顯著，也應(yīng)當(dāng)做進(jìn)一步檢驗(yàn)。

從變量顯著性來(lái)看，只有收入分權(quán)在模型FE3和模型FE5中都是顯著的，且系數(shù)符號(hào)一致，而支出分權(quán)和縱向財(cái)政不平衡在模型中始終不顯著。說(shuō)明在固定效應(yīng)分析中，收入分權(quán)對(duì)地方債務(wù)水平影響的估計(jì)效果比較好，對(duì)支出分權(quán)和縱向財(cái)政不平衡的估計(jì)效果不太好。導(dǎo)致這種結(jié)果最有可能的原因是變量之間存在內(nèi)生性，影響分析效果，也需要進(jìn)一步檢驗(yàn)。

從數(shù)值來(lái)看，收入分權(quán)系數(shù)的絕對(duì)值最大，說(shuō)明收入分權(quán)對(duì)地方債務(wù)水平的影響最大，收入分權(quán)度提高1個(gè)百分點(diǎn)，帶來(lái)地方債務(wù)水平下降3個(gè)百分點(diǎn)?？v向財(cái)政不平衡的系數(shù)絕對(duì)值最小，不足0.1，說(shuō)明其引起的地方債務(wù)水平變動(dòng)幅度比較小。

再看其他控制變量，除通貨膨脹和開放度以外，其他控制變量都十分顯著。人口增長(zhǎng)率的系數(shù)在-7左右，說(shuō)明人口增長(zhǎng)率加快0.1個(gè)百分點(diǎn)，債務(wù)水平下降7個(gè)百分點(diǎn)，原因是公共品供給的規(guī)模經(jīng)濟(jì)會(huì)降低政府的財(cái)政支出壓力。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的系數(shù)顯著為正，數(shù)值在6左右，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率每上升1個(gè)百分點(diǎn)，會(huì)帶來(lái)債務(wù)水平上升6個(gè)百分點(diǎn)，原因是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)引起對(duì)未來(lái)償債能力預(yù)期的上升，可能會(huì)增加相應(yīng)借債。失業(yè)率顯著為負(fù)，數(shù)值在-2左右，說(shuō)明失業(yè)率每上升1個(gè)百分點(diǎn)，債務(wù)水平下降2個(gè)百分點(diǎn)，失業(yè)表明了生產(chǎn)要素的非充分利用，失業(yè)率的上升意味著生產(chǎn)能力的下降，伴隨償債能力的降低會(huì)相應(yīng)縮減舉債規(guī)模。人口結(jié)構(gòu)系數(shù)顯著為負(fù)，數(shù)值在-0.5左右，人口撫養(yǎng)比越高，勞動(dòng)年齡人口所占的比重越小，則人們對(duì)國(guó)家和社會(huì)保障的依賴程度越大，利于財(cái)政汲取能力的提升。城鎮(zhèn)化比率系數(shù)也顯著為負(fù)，數(shù)值在-0.3左右，說(shuō)明城鎮(zhèn)化水平越高，城鎮(zhèn)居民占據(jù)的比例越大，政府供給居民生活的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)越小，債務(wù)水平越低。

表5 財(cái)政分權(quán)對(duì)地方債務(wù)水平影響的固定效應(yīng)估計(jì)結(jié)果

注：括號(hào)內(nèi)為T統(tǒng)計(jì)量；*表示在10%的水平上顯著；**表示在5% 的水平上顯著；***表示在1%的水平上顯著。

(二)動(dòng)態(tài)面板模型估計(jì)結(jié)果

為進(jìn)一步檢驗(yàn)支出分權(quán)和縱向財(cái)政不平衡對(duì)地方債務(wù)水平的影響，我們運(yùn)用SYS-GMM估計(jì)方法。相對(duì)于傳統(tǒng)的面板數(shù)據(jù)方法，該方法可以很好地解決模型中存在的變量?jī)?nèi)生性問(wèn)題，克服動(dòng)態(tài)面板偏差，提高估計(jì)精度。

Baskaran采用此方法研究財(cái)政分權(quán)對(duì)OECD國(guó)家債務(wù)影響時(shí)，選擇失業(yè)、通貨膨脹和利率作為克服內(nèi)生性的工具變量[2]。借鑒他的觀點(diǎn)，本文選擇失業(yè)和通貨膨脹作為工具變量。同時(shí)結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，選擇經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為第三個(gè)工具變量，根據(jù)邱櫟樺的觀點(diǎn)，地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在存在明顯的非線性關(guān)系，政府債務(wù)閾值為20%，短期內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，長(zhǎng)期內(nèi)無(wú)顯著作用[15]。在估計(jì)時(shí)，模型GMM1只將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為工具變量，模型GMM2只將通貨膨脹作為工具變量，模型GMM3只將失業(yè)作為工具變量，模型GMM4將以上三個(gè)變量全部作為工具變量，見表6。

表6給出了支出分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)影響SYS-GMM估計(jì)的全部結(jié)果。總體來(lái)看，橫向模型估計(jì)之間不存在很大的偏差，模型估計(jì)結(jié)果較好。支出分權(quán)變量始終顯著為正，說(shuō)明提高支出分權(quán)度會(huì)顯著影響地方債務(wù)水平，與前文理論分析一致。系數(shù)在4左右，說(shuō)明影響支出分權(quán)度提高1個(gè)百分點(diǎn)，地方債務(wù)水平上升4個(gè)百分點(diǎn)，作用效果十分明顯。

再看其他控制變量：人口數(shù)量增長(zhǎng)和人口結(jié)構(gòu)變量始終顯著，說(shuō)明人口因素對(duì)地方債務(wù)水平的影響不容忽視；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變量在四個(gè)GMM模型中都顯著且數(shù)值在14左右，在所有變量中其系數(shù)絕對(duì)值最大，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在影響地方債務(wù)水平因素中發(fā)揮至關(guān)重要的作用；城鎮(zhèn)化變量也始終顯著，系數(shù)為1左右，說(shuō)明城鎮(zhèn)化水平和地方債務(wù)水平的變化趨勢(shì)基本一致；開放度變量始終顯著，雖然其在固定效應(yīng)分析中始終不顯著，說(shuō)明克服內(nèi)生性后，地區(qū)經(jīng)濟(jì)開放的確會(huì)影響地方債務(wù)水平，只是系數(shù)不足0.1，說(shuō)明影響很小。通貨膨脹因素只在模型GMM1中顯著，在固定效應(yīng)分析中始終不顯著；失業(yè)只在GMM3中不顯著，可能是受到工具變量的影響。

表6 支出分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)影響的GMM估計(jì)結(jié)果

注：括號(hào)內(nèi)為T統(tǒng)計(jì)量；*表示在10%的水平上顯著；**表示在5% 的水平上顯著；***表示在1%的水平上顯著。

表7給出了縱向財(cái)政不平衡對(duì)地方債務(wù)水平影響GMM估計(jì)的全部結(jié)果?？傮w來(lái)看，除失業(yè)在GMM2中不顯著外，其他變量在四個(gè)GMM模型中均全部顯著，模型估計(jì)效果非常好?？v向財(cái)政不平衡度變量在四個(gè)模型中均顯著為正，說(shuō)明中央補(bǔ)助收入在總收入中的比重上升時(shí)，會(huì)引起地方債務(wù)水平的顯著提高。

表7 縱向財(cái)政不平衡對(duì)地方政府債務(wù)影響的GMM估計(jì)結(jié)果

注：括號(hào)內(nèi)為T統(tǒng)計(jì)量；*表示在10%的水平上顯著；**表示在5% 的水平上顯著；***表示在1%的水平上顯著。

從數(shù)值上來(lái)看，縱向財(cái)政不平衡的系數(shù)在0.6左右，可以初步推斷，中央補(bǔ)助收入比重降低一個(gè)百分點(diǎn)，地方債務(wù)水平會(huì)降低接近一個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明中央補(bǔ)助對(duì)地方財(cái)政收支平衡影響舉足輕重。但如果與支出分權(quán)、收入分權(quán)相比較，中央補(bǔ)助收入對(duì)地方債務(wù)的影響就微弱許多，因?yàn)橹С龊褪杖胍粋€(gè)單位的變動(dòng)，會(huì)帶來(lái)地方債務(wù)3-4個(gè)單位的變化。單純從數(shù)值上看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)始終是影響地方債務(wù)水平的重要因素。

六、結(jié)論與建議

通過(guò)支出分權(quán)、收入分權(quán)和縱向財(cái)政不平衡三個(gè)指標(biāo)，可以從不同角度分析財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)的影響。通過(guò)理論分析和實(shí)證檢驗(yàn)，我們對(duì)研究結(jié)果做了一個(gè)初步整理，見表8。

表8 理論分析和實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果對(duì)比

基本結(jié)論如下：

第一，財(cái)政分權(quán)從不同角度影響地方債務(wù)水平，既有促進(jìn)作用也有抑制作用。

第二，支出分權(quán)和縱向財(cái)政不平衡對(duì)地方債務(wù)水平的影響是正效應(yīng)，收入分權(quán)對(duì)地方債務(wù)水平的影響是負(fù)效應(yīng)。

第三，從系數(shù)絕對(duì)值來(lái)看，支出分權(quán)的系數(shù)為4，收入分權(quán)系數(shù)為3，縱向財(cái)政不平衡系數(shù)0.6，說(shuō)明支出分權(quán)是影響地方債務(wù)水平的關(guān)鍵因素，收入分權(quán)也產(chǎn)生了重要影響，相對(duì)來(lái)說(shuō)，縱向財(cái)政不平衡的影響比較小。

當(dāng)前中國(guó)的財(cái)政管理體制現(xiàn)狀是“收入緊、支出松”，對(duì)收入權(quán)控制較為嚴(yán)格，而對(duì)支出管理權(quán)相對(duì)松散。從控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，一種思路是降低支出分權(quán)度，降低地方政府的支出責(zé)任，另一種思路是提高收入分權(quán)度，提高地方政府的收入能力。這兩種思路都會(huì)改變縱向財(cái)政不平衡的程度。而建立新型政府間財(cái)政關(guān)系，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“雙管齊下”，對(duì)支出分權(quán)和收入分權(quán)的改革要同步邁進(jìn)，這就要：

其一，“營(yíng)改增”后確保地方財(cái)力不受損失，增加中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付力度。中央已經(jīng)通過(guò)“五五分成”和稅收返還的形式來(lái)確保地方在“營(yíng)改增”后的既有財(cái)力不變。但既然是減稅，結(jié)合政府公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，稅收收入的減少是毋庸置疑的，而這部分減少主要來(lái)自營(yíng)業(yè)稅帶來(lái)的地方政府收入。增加中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付可以降低因縱向財(cái)政不平衡帶來(lái)的地方負(fù)債壓力，而文獻(xiàn)共識(shí)是一般轉(zhuǎn)移支付對(duì)彌補(bǔ)財(cái)力差距和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的效率更高。

其二，嚴(yán)格對(duì)政府支出的管理，在財(cái)政支出的各個(gè)環(huán)節(jié)增強(qiáng)預(yù)算可預(yù)見性，強(qiáng)調(diào)績(jī)效預(yù)算和問(wèn)責(zé)機(jī)制，要提高財(cái)政支出效率，避免財(cái)政資源浪費(fèi)。我國(guó)財(cái)政性教育占GDP的比例已經(jīng)超過(guò)4%，卻始終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)教育支出的監(jiān)督和權(quán)力制衡。尤其伴隨高校擴(kuò)招，一邊是財(cái)政投入不斷增加，一邊是建設(shè)負(fù)債和科研腐敗問(wèn)題，歸根結(jié)底是因?yàn)樨?cái)政撥款缺乏規(guī)范性和法治性。重視財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，建立績(jī)效撥款制度，支出環(huán)節(jié)杜絕政府體制外負(fù)債。

其三，提高地方政府本級(jí)收入能力必須依賴于地方稅體系和有限的稅收立法權(quán)?！昂笸恋刎?cái)政”時(shí)期，允許地方政府以發(fā)行債券方式舉借債務(wù)，賦予了地方政府一定的自收自支能力。但歸根結(jié)底，提高稅收收入在地方財(cái)政收入中的比例才最合理合法。學(xué)術(shù)界有觀點(diǎn)認(rèn)為房產(chǎn)稅可以代替營(yíng)業(yè)稅作為未來(lái)地方主體稅種，但從公共治理風(fēng)險(xiǎn)角度，中國(guó)極高的房?jī)r(jià)收入比將不可避免地給稅款收繳造成阻礙，不利于國(guó)家治理現(xiàn)代化，調(diào)節(jié)分配公平才是房產(chǎn)稅的核心功能。地方稅不是必需要獨(dú)立稅種，只要滿足寬稅基的征收方案，可以完善資源稅、財(cái)產(chǎn)稅等，構(gòu)建地方稅體系。也可以賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，補(bǔ)充地方特產(chǎn)稅、環(huán)保稅等充實(shí)地方財(cái)力。未來(lái)以共享稅為地方主要收入來(lái)源才是最優(yōu)選擇。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：李斌泉

2016-07-05

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“地方政府社會(huì)治理創(chuàng)新對(duì)公共服務(wù)的影響研究”(14BGL148)；山東省自然基金重點(diǎn)項(xiàng)目“山東省政府性債務(wù)控制及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警研究”(ZR2015GZ001)；山東省高等學(xué)校人文社科研究項(xiàng)目“山東省初次就業(yè)人群住房剛性需求的釋放機(jī)制研究”(J15WG08)。

王杰茹(1987-)，女，山東省青島市人，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院博士研究生，研究方向：財(cái)政理論與政策。

A

1002-2848-2016(06)-0082-11