蔣雨琦，石小亮，黃書慧

（沈陽農業(yè)大學 經濟管理學院，沈陽 110866）

理論研究

黑龍江省大興安嶺國有林權制度改革研究

蔣雨琦，石小亮，黃書慧

（沈陽農業(yè)大學 經濟管理學院，沈陽 110866）

立足于特殊的國有林所有制形態(tài)，梳理了國內外有關國有林權制度改革理論的研究現狀，并以黑龍江省大興安嶺國有林為研究對象，充分總結大興安嶺林權制度改革已取得的顯著成果，探究了目前林權改革的實際現狀和潛在問題，試圖找出國有林權制度改革存在的困難與阻力，分析問題與不足，總結經驗與教訓，以實現能為大興安嶺地區(qū)提供進一步深化改革的重要依據和政策建議。

國有林；林權改革；大興安嶺；黑龍江

近年來，我國一直致力于森林資源的可持續(xù)發(fā)展研究，不斷創(chuàng)新林業(yè)經營模式，促進林農經濟增收，開展社會主義新林業(yè)經濟建設。在逐漸認識到林權制度改革是市場合理配置資源，調動全社會投身于林業(yè)經濟建設的關鍵突破口后，我國開始深入探究林權改革的機制和路徑。2006年4月29日，我國第一個國有林權制度改革試點在黑龍江省伊春市正式啟動，是國有林權管理體制的創(chuàng)新[1]。大興安嶺與伊春有著相似的環(huán)境背景，可以借鑒其發(fā)展的寶貴經驗。2011年11月14日，我國第一部《國有林場管理辦法》正式實施，該《辦法》有效填補了我國國有林場管理在法律方面的空白，對國有林場的建設管理具有里程碑式的意義，有利地推動了國有林場管理的法制化、科學化。在社會各方的努力下，林業(yè)有了跨越式的發(fā)展，但隨著發(fā)展的深入，一些潛在的問題開始顯現。林業(yè)要想實現更好的發(fā)展，必須要有所突破，在思想、法律、制度和技術等多層面開展更加深入、有效的綜合改革，使改革成果更具普遍化、專業(yè)化、優(yōu)質化。

1 國內外國有林權改革理論的研究現狀

1.1 國外有關國有林權改革理論的研究

國外針對林權制度的產生、發(fā)展，以及森林資源所有權形式變化等情況開展了研究，得出林權制度產生的關鍵因素是人口數量的激增，使原本體量有限的原始森林資源相對更加短缺，加之林業(yè)生產技術的進步和要素相對價格的不斷變化，都在不同程度上激發(fā)了林權制度快速改革的結論。在人類原始社會初期階段，森林資源較為豐富，能夠滿足人們的生存和生產等需求，不存在經濟學意義上的稀缺性現象，因此也根本不需要制定相關制度來規(guī)范林業(yè)的經營和管理。但隨著人口數量的持續(xù)增長，經濟發(fā)展水平的不斷提高，人們對森林資源的依賴程度比以往任何時期都高。人們對森林資源的開發(fā)能力也隨著科技的不斷進步而增強，致使對森林資源的利用速度遠超森林資源的增長速度，森林資源變得更為稀缺，人們也更加關注森林作為稀缺資源該如何分配等問題。在此基礎上，森林產權制度應時而生。

1.2 國內有關國有林權改革理論的研究

國內絕大部分學者認為，只有國家掌握林地的所有權才能保證林地使用方式不受影響，且能長期保持穩(wěn)定。張琦[2]認為，林地使用權的界定，在對森林資源產權歸屬分析中處于十分重要的地位，且林地使用權的改造可參考借鑒國有建設用地的使用權形式。李璇[3]認為，要想解決收益權和轉讓權難以實現的矛盾，統(tǒng)一經營管理方式應具有人格化的主體，建立林地使用權評估體系，適當放開商品林采伐限額，以實現林地資源的最優(yōu)化流動。

林權制度改革是在農村土地改革取得成功的基礎上展開的[4]。許多學者認為[5-7]，現行林權制度不完善主要體現在以下幾方面：林地所有權主體模糊；林地的所有權、使用權二者界限不清；林地使用權的主體，組織程度和集中率都較低；現行林權缺乏制度優(yōu)化保障，難以應對變幻莫測的市場風險；相關利益主體由于林地收益分配制度的不完善，產生了很多難以調和的矛盾，使林地產權制度難以順利推行。韓微[8]認為，明確林權制度改革的各階段任務十分重要，在初期階段不適合以社會利益和森林生態(tài)效益作為出發(fā)點，應肯定并積極維護林木產權主體的正當合法財產權利，以推動林地產權制度的正常運行。

針對現有林權制度在實際運行過程中出現的一系列問題，學術界提出了三種觀點：將土地國有化、將土地私有化，或積極完善土地集體所有制形式[9-10]。針對林權制度應如何改革的觀點分兩類：主張以所有制度改革為主要思路；主張以使用制度改革為主要思路[11]。鄭連成[12]認為，土地利用的內部激勵十分重要，土地市場是在土地確定產權上實現的。許兆君[13]認為，將所有權和使用權分離，并細化使用權，是解決林地產權的有效方法，可促進林地使用權的有效流轉。周光達[14]認為，國有林地使用權的流轉，能有效提升國有林區(qū)制度改革的績效。

2 黑龍江省大興安嶺國有林權制度改革成效

大興安嶺地區(qū)在施行林權制度改革后，成效明顯，國有林場不斷增加，生態(tài)環(huán)境得到持續(xù)恢復。國有林場的森林資源是整個黑龍江省森林資源的重要組成部分，也是生態(tài)建設和林區(qū)職工生活的基礎和保障?！笆濉币詠?，大興安嶺林區(qū)逐年調減木材產量，認真落實國家政策要求，停止了商業(yè)性采伐，森林面積、活立木蓄積和森林覆蓋率均實現增長，與“十一五”末相比分別增加了0.42億m3、7.7萬ha和0.91個百分點，達到5.54億m3、683.7萬ha和81.86個百分點，為大興安嶺實施生態(tài)戰(zhàn)略夯實了資源基礎。

2.1 農民積極參與國有林權制度改革

國有林權制度改革前，農民對土地的利用上，僅簡單的停留在谷物種植，甚至出現了政府免費將樹苗送到農民手中農民也不種的怪現象。改革后，農民積極響應改革，主動花錢買樹苗造林，土地得到了合理有效的利用。農民自主學習種樹技巧，精心撫育經營森林，把樹當菜種，把山當田耕。在政府的積極引導下，農民開始學習先進的林業(yè)經營理念，并大力發(fā)展林下經濟等特色產業(yè)。黑龍江省大力發(fā)展林下種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，形成了山上種樹、林中放蜂、林下種參、山里養(yǎng)蛙的立體經營模式。林業(yè)經營規(guī)模的不斷擴大，不但給當地居民提供了更多的就業(yè)機會，農民實現了增收，吸引了大量外出務工人員回鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，有力地促進了當地森林保護、經濟發(fā)展、生態(tài)恢復。

2.2 森林資源得到有效保護

近年來，大興安嶺地區(qū)不論從退耕還林實施情況，還是在人工造林、人工保護天然林等方面，都可以看出當地政府對生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展給予了高度重視，并期望能實現經濟與生態(tài)的協(xié)同發(fā)展。如今的大興安嶺地區(qū)，林地總面積增加，森林覆蓋率和樹木成活率也均有所提高，生態(tài)環(huán)境得到更好的優(yōu)化。但研究發(fā)現在森林資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展方面，人工林生態(tài)功能發(fā)揮的效益遠不及天然林的，因此在林業(yè)經營管理中，應以天然林保護為基礎，人工林種植為輔，只有這樣方能達到保護森林資源，為各種生物種群提供棲息場所，增加生物多樣性，實現人與自然的和諧共處，生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 盤活民間資本以提高林業(yè)生產力

林權制度改革，是在我國農村家庭承包責任制基礎上展開的，是耕地向林地的拓展和延伸，使農村土地的利用方式更加多樣化、合理化，農村生產力得到進一步解放和發(fā)展。大興安嶺地區(qū)在推行國有林權制度改革后，農戶個人擁有國有林地的經營權和林木的所有權，個人可自由決策，并能實現自我經營?！吧綒w民所用，利歸民所獲”的實際現狀，使林業(yè)職工從原來的打工仔變成了林地的主人，因此能將更多的精力投入到林業(yè)建設中。這種國有林的生產資料與林業(yè)職工的生產力緊密結合在一起的經營方式，為農民的創(chuàng)收增收奠定了堅實基礎。不但使林業(yè)經濟得到快速發(fā)展，還在一定程度上盤活了民間資本，解決了國家財政投入資金乏力，森林資源栽培投入不足等問題，且通過資本運營、資本流轉，促進了勞動力、人才、科技等生產要素向林業(yè)產業(yè)的匯集，縮短了林業(yè)的生產經營周期，促進了林業(yè)生產力的解放與發(fā)展。

3 黑龍江省大興安嶺林權制度改革存在的問題

不斷的嘗試與探究，我國林權制度改革在制度、經濟和生態(tài)方面取得了顯著的成效，創(chuàng)造了優(yōu)質的外部環(huán)境，但制度內部的問題也在不斷顯現。如今，林業(yè)改革迎來了關鍵時期，每一處細節(jié)都關乎它的成敗，要想實現林業(yè)改革的順利推行，必須正視改革中存在的問題。

3.1 林業(yè)職工參與程度較低

林業(yè)職工參與程度較低，突出表現在職工對林權改革心存顧慮，消極應對。主要有三點原因：一是地理原因。大興安嶺地處我國最北端，大面積凍土區(qū)導致造林周期比其它地區(qū)還要長，當代人要花費大量時間和成本去看護，但卻不能收獲到利益，應了那句“前人栽樹，后人乘涼”；二是政策原因。少許林業(yè)改革的文件只是紙上談兵，沒有實際效用，缺少有效的配套舉措和持久穩(wěn)固的林業(yè)政策，農民利益得不到根本的保障；三是組織原因。缺少來自政府方面的信息支持和組織引導，林業(yè)職工想投入林業(yè)建設，也不知從何開始。

3.2 林業(yè)職工文化素質不高

林業(yè)改革賦予了農民新的身份、新的權利與義務，但并未傳授他們如何適應身份的轉變和如何處理新的權利與義務的關系，由于仍受傳統(tǒng)生產觀念的束縛，致使林業(yè)職工的文化水平和思想素質無法與改革進程相適應。林業(yè)職工文化水平低、素質不高，為林業(yè)改革的順利實施埋下了隱患。文化素質不高的林業(yè)職工，習慣盲目跟風，追求短期利益，只求數量不求質量，導致樹木成活率低，林業(yè)收益下降。對森林保護意識淡薄的林業(yè)職工，隨意焚燒秸稈、隨處吸煙等習慣，有可能引發(fā)森林火災，甚至導致生命財產受損；法律意識淡薄，對政策法規(guī)理解困難，后期還很易產生土地財產等糾紛。

3.3 各級政府權責不清

大興安嶺地區(qū)國有林的權屬一般都很明晰，但各級地方政府在林權的歸屬方面主體仍不明確，如由誰來運營國有資產、由誰來享有收益權。大興安嶺地區(qū)目前的情況是：所有權及其衍生的各種權利由管理轄區(qū)的政府負責；誰實際占有，就由誰享有收益權。在該產權制度下，各級地方政府權利與義務界定不清，“利來四方聚，弊來八方散”的現象屢見不鮮。政府引導不具體，公布的林業(yè)信息不及時，造成發(fā)布者與接受者的信息不對稱，影響農民的判斷，集體跟風，導致農戶競爭激烈，林業(yè)收益降低，不利于林業(yè)經濟的持續(xù)長久發(fā)展。

4 黑龍江省大興安嶺國有林權制度改革對策

林權制度改革，并不是一件一蹴而就的事情，而是一個長期的實踐過程，要想順利推行林權改革，需要各方持續(xù)不斷的努力，主動查找問題，分析問題和解決問題，力促改革更加具體完善。黑龍江省是林業(yè)大省，同時也是大林業(yè)、小產業(yè)的林業(yè)落后省份，林業(yè)GDP遠遠落后于福建、廣西、江西和浙江等林業(yè)先進省份。作為林業(yè)大省，應充分發(fā)揮在生態(tài)文明建設中的作用，加快推進林業(yè)生態(tài)、林業(yè)產業(yè)和林業(yè)文化的“三大”體系建設，全面提升林業(yè)生產力發(fā)展水平，最大限度地滿足社會對林業(yè)多樣化的需求和林業(yè)職工增收致富的愿望，最終實現由林業(yè)大省向林業(yè)強省跨越的美好夙愿。

4.1 減少政府參與，提高林業(yè)職工主體地位

林權制度改革，既是林木所有權和林業(yè)經營權的科學分離，也是對政府經濟職能和服務職能的合理調整。在今后的改革中，政府這只看不見的手將逐漸退出市場而轉到幕后，以制定準則來規(guī)范市場、監(jiān)督市場運營、協(xié)調經濟關系，創(chuàng)造和諧林業(yè)發(fā)展環(huán)境為各類市場主體服務，減少運營成本和企業(yè)投資成本，以實現多方共贏的目的。林業(yè)職工是改革的主體，改革要尊重人本思想、因地制宜，把決策權交到最了解土地的農民手中，哪里需要改、改成什么樣、何種方式改，由農民代表開會決定。村委會擁有改革方案和山林收益決策權，改革方式和管理形式選擇權。

4.2 做好宣傳，開展業(yè)務培訓，提高農民素質

現行的林權改革得到了大部分群眾的支持，但仍有農民對改革持懷疑態(tài)度，政府需要加大宣傳，開展培訓，將剩余少部分群眾吸納進來，并提高先行部隊的思想文化素質，使改革向優(yōu)質化發(fā)展。一方面，做好林業(yè)宣傳工作，利用雜志、報紙、電視、廣播、網絡等媒介工具，將改革取得的優(yōu)良成果進行廣泛宣傳，并盡可能動員更多的農民參與到這一環(huán)節(jié)，讓其真正體會到改革實效，甚至還能起到模范帶頭作用。通過全方位的宣傳，讓更多的群眾看到林權改革是有價值的，自愿加入其中改革行列，真正實現全區(qū)參與，共同富裕。另一方面，要加強對農村基層干部和林業(yè)職工的培訓工作。按照自上而下、逐級落實的做法，層層抓好培訓工作，使參與改革的員工和農民拋開傳統(tǒng)農業(yè)思想，深刻領悟林業(yè)相關的法律、法規(guī)和政策精神，以適應林權改革新形勢。

4.3 完善林權登記制度

在歷次林權制度改革中，林權實地劃分往往被忽視，但林業(yè)的確權工作卻是做好國有林權制度改革的關鍵?？苯缛藛T不足，缺乏專業(yè)性，沉積了有證無山、有山無證、山證不符、界線不清等許多隱患，導致林權糾紛不斷，降低了林業(yè)職工的生產經營積極性。因此，在未來林權改革實踐中，要加強勘界人員的技術能力培訓工作，并派專業(yè)技術人員隨同基層干部深入改革一線，讓農民加入到勘察隊伍中，現場指導農民進行勘界確權，對農民不認可的界定做出解釋，以明確林業(yè)權屬。確保林權權利人明晰、林地與林權記載相符，勘界資料準確完整，避免林權糾紛。

[1]張大力.伊春國有林權制度改革研究[D].北京:中國農業(yè)科學院,2010.

[2]張琦.基于國有林權制度改革的森林資源管理制度完善與創(chuàng)新研究[D].哈爾濱:東北林業(yè)大學,2011.

[3]李璇.大興安嶺國有林權制度改革法律問題研究[D].哈爾濱:東北林業(yè)大學,2012.

[4]張藝鵬,姚順波,郭亞軍.國有林權制度改革對承包戶收入的影響——基于DID模型的實證研究[J].林業(yè)經濟,2014(9):51-58.

[5]徐旭.伊春國有林權制度改革理論與實踐的思考[J].經濟研究導刊,2009(34):10-12.

[6]石小亮,張穎,單永娟,等.云南省高原典型森林植被涵養(yǎng)水源功能研究[J].長江流域資源與環(huán)境,2015,24(8):1 366-1 372.

[7]呂曌.基于林權制度改革下的烏馬河林業(yè)局的企業(yè)效率評價研究[D].哈爾濱:東北林業(yè)大學,2013.

[8]韓微.國有林權改革績效研究[D].哈爾濱:東北林業(yè)大學,2012.

[9]李湘玲.大小興安嶺國有林區(qū)管理體制改革模式研究[D].北京:北京林業(yè)大學,2013.

[10]石小亮.吉林森工集團森林生態(tài)系統(tǒng)服務價值評價及預測研究[D].北京:北京林業(yè)大學,2015.

[11]管影.國有林權流轉法律問題研究[D].哈爾濱:東北林業(yè)大學, 2014.

[12]鄭連成.大興安嶺國有林權制度改革初探[J].經濟研究導刊, 2010(11):49-50.

[13]許兆君.論國有林權制度改革的政府職能保障——以黑龍江省伊春林權制度改革為例[J].管理世界,2007(5):148-149.

[14]周光達.黑龍江省大興安嶺林區(qū)國有林權制度改革試點研究[J].國家林業(yè)局管理干部學院學報,2015(2):3-8.

［責任編輯：鄭德勝］

Study on State-owned Forest Tenure Reform in Great Khingan,Heilongjiang Province

JIANGYu-qi，SHI Xiao-liang，HUANGShu-hui
（College ofEconomics and Management,ShenyangAgricultural University,Shenyang110866，China）

Study combed theory of state-owned forest tenure reform in the domestic and foreign,based on the special state-owned ownership form.Study fully summarized the remarkable achievements of forest right system reform in Great Khingan,in the state-owned forestry,Great Khingan,Heilongjiang province as the research object.The research explored the current actual status quo and potential problems of forest right reform.To try find out problems and obstacles existing in the state-owned forest right system reform,to analyze problems and deficiencies,sum up experience and lessons,in order to achieve the important basis and policyrecommendations for further deepeningreformin Greater Khingan Range.

State-owned Forest;Forest Tenure Reform;Great Khingan;HeilongjiangProvince

F326.22

A

1673-5919（2017）01-0006-04

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.01.002

2016-12-16

沈陽農業(yè)大學大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目（38）；遼寧省教育廳人文社會科學研究項目（WSNYB201602）。

蔣雨琦（1995-），女，遼寧沈陽人，本科生。

石小亮(1984-)，男，內蒙赤峰人，,博士，講師。研究方向：森林資源與環(huán)境經濟、濕地生態(tài)系統(tǒng)安全評價。