劉四海

(湖北省桂花林場管理局，湖北 崇陽 437524)

關于地方國有林場改革與發(fā)展的探討
——以湖北省桂花林場管理局為例

劉四海

(湖北省桂花林場管理局，湖北 崇陽 437524)

從經濟社會可持續(xù)發(fā)展對我國林業(yè)新的需求出發(fā)，針對地方國有林場存在的主要問題，提出應堅持走政府負責大眾參與的路線，并闡述了發(fā)展森林資源資產評估機構和加強森林資源監(jiān)測體系建設的作用和意義，希望有助于國有林場改革與發(fā)展的推進。

政府負責；大眾參與；森林資源資產評估；國有林場

林業(yè)是一項重要的基礎產業(yè)，承擔著生態(tài)建設和林產品供給的重要任務[1]。國有林場是我國生態(tài)修復和建設的重要力量，是維護國家生態(tài)安全最重要的基礎設施，在大規(guī)模造林綠化和森林資源經營管理工作中取得了巨大成就，為保護國家生態(tài)安全、提升人民生態(tài)福祉、促進綠色發(fā)展、應對氣候變化發(fā)揮了重要作用[2]。但長期以來，國有林場功能定位不清、管理體制不順、經營機制不活、支持政策不健全，林場可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)，離現(xiàn)代化林業(yè)標準有相當大的差距，改革才能滿足當前經濟社會可持續(xù)發(fā)展對我國林業(yè)的新需求。要實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化建設目標，國有林場改革只有堅持走由政府負責大眾參與的道路，才能解決問題、化解矛盾，以促進我國林業(yè)的發(fā)展。

1 研究區(qū)概況

湖北省桂花林場管理局位于崇陽縣西北角，林場前身為油茶場，1964-08改為崇陽縣國營桂花林場，2003-08-31，咸寧市政府將林場名稱定為現(xiàn)名，有職工1 104人，其中在職職工591人，離退休職工136人。林管局屬亞熱帶季風氣候，年平均氣溫16.7 ℃，無霜期254 d，年平均降水量1460～1570 mm。林場總面積1萬hm2，其中國有面積7645 hm2，聯(lián)營面積2355 hm2，涉及周邊四個鎮(zhèn)，森林覆蓋率93%。

90年代后期，林場由于傳統(tǒng)的林業(yè)思維定勢沒有打破，內部發(fā)展改革滯后，林業(yè)結構調整太慢，無法擺脫對木材的依賴性，自營經濟收入低，加上國有投資中斷，林場步入內外交困、舉步維艱的境地。2003年8月，省林業(yè)廳為桂花林場主持召開二次創(chuàng)業(yè)動員大會，林場職能從以木材生產為主轉變?yōu)橐耘嘤捅Ｗo森林資源為主。雖然指出了前進的方向，但財政扶持力度不大，林場靠出租林地及向上級部門爭取林業(yè)項目資金來維持正常的營林生產活動，發(fā)展陷入困境，職工生活貧困化問題突出，表現(xiàn)為“不城不鄉(xiāng)、不工不農、不事不企”。

2 當前存在的主要問題

2.1 基礎設施落后, 專項資金不足

自國家停止對林場的基本建設投資后, 林場基礎設施建設基本維持原狀，沒有得到進一步改善, 原有設施已破舊不堪。林區(qū)道路、通訊、電力、水利、防火設施等建設嚴重滯后，供電線路設施老化，生產道路不便，對外交通條件差；辦公用房及護林點用房陳舊，破損嚴重。近年來國有林場棚戶區(qū)危舊房改造只是涉及到林場職工住房，林場生產經營條件和生活條件依然未得到根本改善。

林場生產性事業(yè)單位的性質名存實亡，林場在職人員的事業(yè)經費沒有列入財政預算，專項經費補助少。近年來，國家不斷加大對林業(yè)項目的投入, 在造林綠化、天然林保護、森林撫育經營、森林防火森林病蟲害防治、林業(yè)科技推廣等方面安排了各種專項經費, 但國有林場基本沒有得到項目經費扶持, 這與國有林場在林業(yè)生態(tài)建設中的地位極不相稱。

2.2 林木權屬糾紛大量存在

國有林場建設初期，其經營范圍及面積由政府劃撥，四至界線并不十分清楚和明晰。由于在建設初期沒有經濟效益，加之又是荒山荒地，人跡少至，毗鄰村民也無人計較，都相安無事。當幼苗成材后，毗鄰村民常以界線模糊為由，侵占林場土地，從而引發(fā)林權糾紛，使林場遭受不應有的損失。

林場還有部分林地，是由當時的林場負責人與鄰近村的村(組)長或部分村民個人簽訂的用地協(xié)議。當年的荒山荒地，經過林場墾荒造林，用心管護，現(xiàn)已成林，看到勝利果實的村民常以協(xié)議沒有經過全體村民同意為由挑起事端，引發(fā)權屬糾紛。

2.3 基本社會保障得不到落實

據(jù)統(tǒng)計，湖北省2015年全省林場25 818名職工中(包括離退休職工)，有4790人沒有參加基本養(yǎng)老保險、有4069人沒有參加基本醫(yī)療保險[3]；其余職工參加的是企業(yè)性質的養(yǎng)老、醫(yī)療保險，且為最低檔。而失業(yè)、工傷、生育等保險基本沒有，更不要說住房公積金等福利待遇。

2.4 林權制度不完善，森林資產流轉受限

國有林場普遍實行“事業(yè)單位，企業(yè)管理”，政事不分，事企不分，是造成國有林場產權界限不明晰的主要原因，直接影響到森林資源資產評估機構對其價值的評估，沒有法律保障的資產經濟價值就不能進入產權交易市場進行交易。國有資產流轉不暢，也不能進行重組，其他社會主體資金不能參與到林業(yè)建設中來，使國有林場普遍表現(xiàn)為“窮”和“小”的社會現(xiàn)象[4]。

2.5 產業(yè)結構簡單，不符合經濟市場要求

國有林場在計劃經濟時代形成的經營思路，導致產業(yè)結構簡單，主要是采伐林木、生產用材林，少有經濟林；管理方式也極其簡單，大家都按工作日來計發(fā)工資及福利待遇，沒有危機感，也沒有緊迫感。在市場經濟條件下，國有林場以生產木材為目標，沒有認識到森林資源不僅有經濟效益，還有生態(tài)效益和社會效益，同時與森林資源伴生的旅游業(yè)、林下種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等產業(yè)沒有積極開展，森林及附屬產品單一。加上林場職工沒有緊迫感，不適應市場經濟競爭機制的要求，自然難以參與市場競爭。

2.6 資金來源少，籌資比較困難

林場在建場之初，由于不具備完善的社會系統(tǒng)，多數(shù)無資本積累，沒有自主創(chuàng)辦的企業(yè)支撐，很難依靠自身力量壯大起來，林場的發(fā)展受到 了很大程度上的制約；且與農村相連，林場外的土地均是村民自有的，在現(xiàn)有的經濟條件下，林場租地是不現(xiàn)實的，開展第三產業(yè)的空間受到很大的限制。

林場的資金來源除獲取中央和省里少量的扶持資金外，主要是靠爭取新的林業(yè)建設項目獲得。一方面，森林資源撫育與管護需要投入大量資金；另一方面，職工工資、社保和醫(yī)保也需要開支。資金壓力大，難以保證林場正常的生產經營。

2.7 林業(yè)行業(yè)受關注度不高

當?shù)卣畬α謽I(yè)建設管理者監(jiān)管力度不夠，沒有建立健全制度化的國家和地方國有森林資源監(jiān)測體系，資源消長情況不明確，沒有依據(jù)進行考核和審計。

總之，當前林場存在的主要問題，是管理體制和經營機制的問題，涉及“管事的人”和“人管的事”這兩個方面。政府怎么監(jiān)管國有林場的領導、這些領導又怎么管理好林業(yè)工作，這是問題的實質和關鍵。

3 對策建議

3.1 堅持林業(yè)工作政府負責制

要促進林場的發(fā)展，必須建立制度化的監(jiān)測考核體制，加強對森林資源保護管理的考核，并將考核結果作為綜合考核評價林業(yè)部門和地方政府主要領導政績的重要依據(jù)，讓政府領導擔負起國有林場改革發(fā)展的主要責任。要堅持“各級地方政府對本地區(qū)林業(yè)工作全面負責，政府主要負責同志是林業(yè)建設的第一責任人，分管負責同志是林業(yè)建設的主要責任人。對林業(yè)建設的主要指標，實行任期目標管理，嚴格考核、嚴格獎懲，并由同級人民代表大會監(jiān)督執(zhí)行”和“對國有林場場長實行森林資源離任審計”[2]的政策。當各級地方政府領導帶頭抓林業(yè)建設，愛林護林，對本地區(qū)林業(yè)工作全面負責，就一定能帶動廣大人民群眾愛林護林，主動的監(jiān)督和舉報盜林毀林事件。

3.2 堅持走政府主導大眾參與的道路

在林場經營管理工作中，每年用于維修防火線、防火道、林道、購置護林防火器材設備及護林防火規(guī)章制度宣傳的車輛等護林防火開支，占到全年總支出的一半以上，其投入的人力、物力和財力巨大，但是效果并非很好。新世紀以來，由政府擔負起護林防火的主要責任，建設完備的護林防火指揮體系，發(fā)揮農村基層組織的作用，發(fā)動并組織全體村民群防群治。政府的這一舉措，效果顯著，既減輕了國有林場護林防火的壓力，又減少了護林防火的支出，更加重要的是減少了森林火警火災發(fā)生的次數(shù)，極大地保護了國家森林資源不受損失，維護生態(tài)環(huán)境免遭破壞。因此，國有林場的改革發(fā)展，要堅持走由政府擔負主要責任、廣大群眾參加的道路，完善相關法律，制定相應政策和規(guī)章制度，做到“有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，做好林業(yè)管理和服務工作，就能取得預期效果。

3.3 完善林業(yè)產權制度

林權制度改革的目標是要建立“產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規(guī)范、監(jiān)管服務到位”的現(xiàn)代林業(yè)產權制度，引入私人產權的激勵機制。國有林場首先要界定清楚其屬性，明確產權主體，創(chuàng)新激勵機制，在堅持林地所有權歸屬國有的基礎上，推進森林資源多元化、風險社會化的做法，分離林木所有權和經營權，讓其他的社會主體流轉承包森林、林木的經營權和使用權。

3.4 發(fā)展森林資源資產評估

發(fā)展森林資源資產評估機構是林業(yè)改革的迫切需要。對于國有林場來說，現(xiàn)有森林資源通過資產評估，其資產價值能夠抵押貸款，就有能力進行其它林業(yè)產業(yè)的開發(fā)和利用，拓寬增收門路；再通過森林、林木和林地使用權的轉讓，林場職工根據(jù)自己能力和財力的大小，轉進相宜的經營權和使用權進行二次創(chuàng)業(yè)來增加收入，改善生活。同時，國家對公益林的日常管護要引入市場機制，通過合同、委托等方式向社會購買服務。在保持生態(tài)系統(tǒng)完整性和穩(wěn)定性的前提下，按照科學規(guī)劃原則，鼓勵社會資本、林場職工發(fā)展森林旅游等特色產業(yè)，有效盤活森林資源。

3.5 加快國有森林資源監(jiān)測體系建設

目前國內已有的森林資源監(jiān)測站、點并不多，要達到對國有森林資源監(jiān)測全覆蓋，需要加快國有森林資源監(jiān)測體系建設，提高森林資源監(jiān)測成果的準確率、可靠性和及時性，為各級地方政府考核林業(yè)建設負責人以及對國有林場場長實行森林資源離任審計提供科學依據(jù)。

[1] 中共中央,國務院.關于加快林業(yè)發(fā)展的決定[EB/OL].(2003-06-25). http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62358.htm.

[2] 新華社.國有林場改革方案[EB/OL].(2015-03-17).http://www.gov.cn/xinwen/2015 — 03/17/content_2835513.htm.

[3] 劉自賢,嚴世輝,趙輝. 湖北國有林場改革實施方案解讀:保護生態(tài)改善民生[EB/OL].(2016-04-12).http://news.cnhubei.com/xw/zw/201604/t3592851.shtml.

[4] 李保杰,高日,高尚仁.國營林場產權制度改革探討——以山西省楊樹豐產林實驗局云西林場為例[J].陜西林業(yè)科技,2007 (4): 158-159,176.

DiscussiononReformandDevelopmentofLocalState-ownedForestFarms：A Case Study of Administration Bureau of Guihua Forest Farm of Hubei Province

LIU Sihai

(Administration Bureau of Guihua Forest Farm of Hubei Province, Chongyang 437524, Hubei, China)

Starting from the new requirements to sustainable development of economy and society for forestry in China, the author presented that reform and development of local state-owned forest farms should take the way of government’s responsibility and public participation against the main problems, and expounded the roles and significance of developing forest resources assets evaluation institutions and strengthening construction of forest resources monitoring system, which were expected to help the reform and development of state-owned forest farms in China.

government’s responsibility； public participation；forest resource assets evaluation；state-owned forest farms

2016 — 12 — 22

劉四海(1964-)，男，湖北崇陽人，工程師，主要從事林業(yè)生產與森林經營工作。

F326.25

B

1003 — 6075(2017)01 — 0013 — 03

10.16166/j.cnki.cn43 — 1095.2017.01.004