聚焦國家監(jiān)察體制改革試點

話題嘉賓

王叢虎：中國人民大學國家戰(zhàn)略與發(fā)展研究院專職研究員，公共管理學院教授、博士生導師

翟繼光：中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領域為經(jīng)濟法、財政法、稅法等

章榮君：南京理工大學公共事務學院副教授，主要研究方向為基層治理，當代中國政府與政治

胡春艷：中南大學行政管理系副教授，院長助理，兼中南大學地方治理研究院副院長等，主要研究興趣為問責制、公務員制度、政府管理改革

毛敏：中共武漢市委黨校經(jīng)濟學教授，湖北省經(jīng)濟學年會理事，長期從事經(jīng)濟學教學和研究工作

楊蕾：湘潭大學公共管理學院講師，武漢大學政治學博士，研究領域為現(xiàn)當代中國政治制度，官僚制與反腐倡廉建設

主持人

阮靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

王光?。骸敦斦O(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

近日，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（下稱《方案》），部署在3省市設立各級監(jiān)察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗。

《方案》強調(diào)，國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設計。深化國家監(jiān)察體制改革的目標，是建立黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構。實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責，深入推進黨風廉潔建設和反腐敗斗爭，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

《方案》指出，黨中央決定，在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作。由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸a(chǎn)生省（市）監(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關。黨的紀律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會組織架構，明確監(jiān)察委員會職能職責，建立監(jiān)察委員會與司法機關的協(xié)調(diào)銜接機制，強化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約。

《方案》要求，要加強對試點工作的統(tǒng)一領導。中央成立深化監(jiān)察體制改革試點工作領導小組，對試點工作進行指導、協(xié)調(diào)和服務。試點地區(qū)黨組織要擔負起主體責任，對試點工作負總責，成立深化監(jiān)察體制改革試點工作小組，由?。ㄊ校┪瘯洆谓M長。要把思想和行動統(tǒng)一到中央精神上來，牢固樹立“四個意識”，強化擔當精神，密切聯(lián)系實際，創(chuàng)造性開展工作，堅決把黨中央決策部署落到實處。試點地區(qū)紀委要細致謀劃、扎實推進，做好試點方案的組織實施和具體落實。試點地區(qū)要加強調(diào)查研究，審慎穩(wěn)妥推進改革，整合資源、調(diào)整結構，實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展，使改革取得人民群眾滿意的實效。

黨的十八大以來，反腐就被視為國內(nèi)改革重點，也成為過去幾年國內(nèi)政治生活的重要議題。此次國家監(jiān)察體制改革方案一出，被輿論認為將影響中國國內(nèi)政治文明建設的走向，也被認為是反腐走向縱深的重要標志、是“治本之策”的制度基礎所在。從《方案》內(nèi)容來看，表述極其簡練，但信息量很大。如何理解這一國家監(jiān)察體系的頂層設計？對于國家治理能力現(xiàn)代化有怎樣的意義？推進此項改革落實還要從哪些方面加力？本期監(jiān)督沙龍聚焦國家監(jiān)察體制改革試點，就相關問題進行探討。

事關全局的重大政治改革

主持人：如背景材料所示，這一改革試點方案被稱為“事關全局的重大政治改革”。對于此次國家監(jiān)察體制改革及試點方案，您作何評價？國家監(jiān)察體制改革在國家治理體系中處在怎樣的位置？對于推進國家治理能力現(xiàn)代化意義何在？

王叢虎：監(jiān)察體制是我國監(jiān)督體系的重要組成部分，也是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。國家監(jiān)察體制改革不僅僅是一項行政體制的改革，更是一個國家體制的改革；不僅涉及到監(jiān)督監(jiān)察運行方式的改革，更是關乎國家社會經(jīng)濟發(fā)展的大事，乃至關乎能否實現(xiàn)兩個百年奮斗目標和國強民富的大業(yè)。

翟繼光：此次國家監(jiān)察體制改革的確具有事關全局的意義，首先，其改變了現(xiàn)行國家機關的架構，從人大之下的“一府兩院”改為“一府一委兩院”，其次，這一改革整合了整個國家的監(jiān)察力量，將分散在黨委、政府、法院、檢察院以及人大中的監(jiān)察力量整合在一起，再次，其提升了監(jiān)察機關的憲法地位，使其在某種意義上成為高于“一府兩院”的綜合監(jiān)察力量。監(jiān)察體制在一個國家的治理體系中處于基礎性的地位，監(jiān)察體制就像人的眼睛，可以看清國家治理體系中的每一個環(huán)節(jié)，一旦失去了監(jiān)察體制或者監(jiān)察體制失靈，國家治理體系將很快陷入癱瘓。完善的監(jiān)察體制是國家治理能力現(xiàn)代化的保證，也是國家治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)。

章榮君：國家監(jiān)察體制改革及其方案的試點推行，既是推進全面深化改革的重要內(nèi)容，更是實現(xiàn)全面從嚴治黨的重要舉措，是反腐敗工作走向制度化并向縱深發(fā)展的重要標志，也是反腐敗從治標走向治本的重要標志。

國家監(jiān)察體制改革在國家治理體系處于舉足輕重的地位。從現(xiàn)有的國家治理體系的構成來看，除了代表人民意志的立法機關外，就是行政機關和司法機關，也就是我們常說的“一府兩院”（即政府、法院、檢察院），這樣就在整個國家治理體系中，難以凸顯出國家監(jiān)察的重要性，而現(xiàn)有的改革將設立監(jiān)察委員會并由人民代表大會選舉產(chǎn)生，這樣就提升了監(jiān)察地位和功能，使監(jiān)察構成了國家治理體系不可或缺的重要組成部分。另外，這也反映了高層對于如何全面從嚴治黨及其制度化的一個深入而全面的謀劃。不僅在很大程度上克服現(xiàn)有監(jiān)察體制在國家治理體制中能力不足的缺陷，而且能夠使其在不久的將來能夠有效發(fā)揮作用，從而保證國家公職人員隊伍的純潔性。

對于國家治理能力現(xiàn)代化的一個重要標志在于國家治理體系上的各個職位都能夠有廉潔的公職人員來進行工作的推動，那么如何保證這些掌握公共權力的公職人員的廉潔問題，則是推進國家治理能力現(xiàn)代化的關鍵。試想一下，如果國家治理體系上，充滿著腐敗的公職人員，黨和政府的各項工作又如何有效推進呢？又如何保證國家的政策意圖得以貫徹執(zhí)行呢？因此國家監(jiān)察體制的改革對于推進國家治理能力現(xiàn)代化來說是最為關鍵的一環(huán)，它是黨和國家各項工作得以順利進行的有效保證。

胡春艷：黨的十八大中明確提出要推進國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化，現(xiàn)代國家治理意味著分權、民主、法治、憲政。這次國家監(jiān)察體制改革的重點就是一方面對“權力過于集中”進行頂層設計，把監(jiān)察權從行政權中分離出來，實現(xiàn)權力之間的有效相互制約；另一方面把紀委和監(jiān)察兩個之前分開的職能進行合并，有利于整合反腐資源、擴大監(jiān)察范圍，建立集中統(tǒng)一、高效權威的監(jiān)察體系，實現(xiàn)對公職人員行使公權力的全面監(jiān)督。可見，作為國家重要的監(jiān)督體系，國家監(jiān)察體制改革的核心就是要解決權力過于集中、監(jiān)督制約不足的問題，而改革的力度之大前所未有，可謂是中國政治體制改革的破冰之舉，這對于推動我國國家治理現(xiàn)代化具有極強的促進作用。

毛敏：中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在三個省市設立各級監(jiān)察委員會，由省（市）人民代表大會產(chǎn)生?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關。這一改革是以習近平同志為核心的黨中央確立的一項重大的政治體制改革,是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。國家監(jiān)察體制改革具有重大政治意義，有利于堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，整合反腐敗資源力量，力度不減、尺度不松、節(jié)奏不變，堅持不懈將黨風廉潔建設和反腐敗斗爭進行到底，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，從而更加深入地推進黨風廉潔建設和反腐敗斗爭。國家監(jiān)察體制是國家政治制度的重要組成部分，監(jiān)察體系在國家治理體系中占有重要地位。通過國家監(jiān)察體制改革，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系，有利于實現(xiàn)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，能夠更好地鞏固和完善國家根本政治制度。

楊蕾：這次的國家監(jiān)察體制改革及試點方案比起此前在這方面的改革來說，力度更大同時也更為觸及根本，它從頂層設計上使得監(jiān)督機構的獨立性問題得到比較徹底地解決，力圖改變權力結構，使監(jiān)督權脫離行政權成為另一個獨立的權力，并試圖整合現(xiàn)有的各方面分散的監(jiān)督資源，從而促進監(jiān)督效率的提高。在權力監(jiān)督和反腐敗方面意味著由治標為主到治本為主、由同體監(jiān)督到異體監(jiān)督、由權力反腐到制度反腐的轉(zhuǎn)向。

國家監(jiān)察體制改革是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。改革開放以來，我國經(jīng)濟和社會發(fā)展都取得了很大的成就，經(jīng)濟在快速發(fā)展、社會在深刻變革，但腐敗也變得多發(fā)易發(fā)。治理腐敗既是社會經(jīng)濟健康發(fā)展的內(nèi)在需求，也是黨從嚴治黨的必然要求。在當前的全面深化改革時期，中央適時推進國家監(jiān)察體制改革，探索更為完善的頂層設計，有利于鞏固改革成果，同時形成更為科學的權力結構，為改革護航。

主持人：《方案》提出改革的目標是實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系。對此，您作何解讀？

王叢虎：“監(jiān)察”一詞來源于中國歷史上的“監(jiān)察御史”。我國早在秦朝就有了比較完善的監(jiān)察體系，漢朝則正式設立了監(jiān)察機關——御史臺，明朝則撤銷了御史臺，將臺、殿、察三院合為一體，建立了都察院，清朝繼承了明代的都察院名字，并將六科中給事中并入都察院，形成了統(tǒng)一的政治都察體系。不難看出，我國歷史上一直高度重視對公職人員的監(jiān)督，而監(jiān)察機關的職權也在不斷擴大、監(jiān)察機關的地位也在不斷提高?！斗桨浮分刑岢龅慕⒓薪y(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系既是我國治理現(xiàn)代化建設的迫切要求，更是我國歷史發(fā)展的必然。

翟繼光：在我國，行使公權力的公職人員分散在不同的國家機關和非國家機關之中，目前的監(jiān)察體系也是分散在各個部門，分別對政府機關、黨委、法院、檢察院等進行監(jiān)察。這種監(jiān)察體系無法發(fā)揮整合力量，必然降低監(jiān)察的效率。根據(jù)《方案》建立的監(jiān)察體系將所有的監(jiān)察力量整合在一起，必將大大提高監(jiān)察的效率。

章榮君：在這個《方案》出臺之前，由于存在監(jiān)督的制度漏洞，對行使公共權力的公職人員的監(jiān)察確實難以做到全覆蓋，難免會產(chǎn)生漏網(wǎng)之魚。而《方案》的出臺，正是在實踐中發(fā)現(xiàn)有這一問題的存在，因此這一改革試圖通過頂層設計的方式來堵住漏洞，使得每個公職人員都在監(jiān)察的視野以內(nèi)，確保不留死角，不留盲區(qū)。只有這樣才能夠建立起集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系。

胡春艷：1992年，我國紀律檢查和行政監(jiān)察開始實行合署辦公，履行紀檢監(jiān)察兩項職能，黨政監(jiān)督的整體合力進一步加以強化，取得了一定的成效，尤其是黨委機關中的紀委發(fā)揮了主力軍的作用。但是從現(xiàn)有的腐敗數(shù)據(jù)來看，并不是所有的腐敗都是共產(chǎn)黨員，非黨員腐敗的比例也非常高。這說明我們的監(jiān)察制度所覆蓋的范圍過于狹窄。當前行政監(jiān)察的監(jiān)察對象僅僅覆蓋的是國家行政機關及其公務員以及國家行政機關任命的其他人員。而并未明確覆蓋立法機關、司法機關、政協(xié)機關、人民團體和社會組織、國企業(yè)單位的公務人員。從公務員法的規(guī)定看，這部分人員在我國也可以算為廣義的公務員。顯然，以前的監(jiān)察體制對這一類的公務員存在監(jiān)督盲區(qū)。這次監(jiān)察體制改革試圖實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋具有非常深遠的意義。

毛敏：按照《方案》要求，“實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”，這意味著凡公職人員，不管是否“國家公務員”的身份或是獲得行政任命，只要行使公權力就要納入監(jiān)察對象范圍，這就突破了現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》將監(jiān)察對象規(guī)定為“國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員”的限制，將監(jiān)察提升為國家監(jiān)察，通過人大授權的方式，建立起集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系。這不僅有助于化解現(xiàn)有反腐機構在法理依據(jù)、適用范圍、職能銜接等方面的困境，而且能夠最大限度壓縮腐敗滋生的灰色土壤，實現(xiàn)360度無死角的全方位監(jiān)督。

反腐敗是一項既涉及黨風政風，也關聯(lián)社風民風的社會性系統(tǒng)工程。此次改革在制度層面明確了監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關，意味著其所面對的將不僅是黨政機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)等的腐敗現(xiàn)象，更有社會上的腐敗文化，以及滋生腐敗的土壤和溫床。比如商業(yè)賄賂、紅包文化、違規(guī)而不違法的某些商務運作等等，均可置于“全覆蓋”的框架之下。

楊蕾：在我國的反腐倡廉領域，許多機構一起形成了一個多元的架構，政黨系統(tǒng)的紀委，政府系統(tǒng)的監(jiān)察部、審計局和國家預防腐敗局以及司法系統(tǒng)的最高檢、最高法都在其中承擔著各自相應的職能。這種多元的反腐倡廉架構取得了一定的成就，但也面臨著一些問題，監(jiān)督無法實現(xiàn)全覆蓋是其中一個重要的問題。首先，多元架構之下監(jiān)督對象存在交叉地帶和空白地帶，導致不能對其實現(xiàn)很好的監(jiān)督；其次，在具體的效果上，由于紀檢監(jiān)察機關接受同級黨委的領導，導致其對同級黨委的監(jiān)督軟化；再次，紀檢監(jiān)察機關主要的監(jiān)察對象是“黨”“政”機關的工作人員，當由其去監(jiān)察立法、司法等機關的非黨員時會出現(xiàn)一些體制機制性的問題。

在此次改革中，“紀檢監(jiān)察”提升為“國家監(jiān)察”，字面的改變之下反映了此次改革是要將此前由不同機關掌握的監(jiān)察權集中至國家監(jiān)察機關，以更好地協(xié)調(diào)這些機構之間的關系，化解現(xiàn)有的反腐敗機構在法理依據(jù)、適用范圍、職能銜接等方面的困境，實現(xiàn)其“對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”。比起“紀檢監(jiān)察”，“國家監(jiān)察”的范圍將更廣，覆蓋所有行使國家公權力的組織和人員，所有由國家財政供養(yǎng)的組織和群體都將有必要納入國家監(jiān)察的范圍之中。人員全覆蓋之外，從職權方面來看，一方面未來的國家監(jiān)察機關其職權將是極為廣泛的，包括黨紀監(jiān)督、行政監(jiān)察、財務監(jiān)督、刑事偵查、腐敗預防等等，還有學者參照香港、澳門廉政公署的職責預判其可能還將擁有規(guī)范性文件的審查權（如可以責令人民政府對規(guī)范性文件予以完善甚至撤銷）；另一方面這些機構之間原來存在的職能上的重疊和交叉之處也能更好地避免，當然這就要求這些機構之間并不是簡單的物理聚合，而要實現(xiàn)更為本質(zhì)的化學反應。

主持人：更為人所關注的是，監(jiān)察委員會將由人民代表大會產(chǎn)生。目前，監(jiān)察部門只是政府序列的一個部門，而由人民代表大會產(chǎn)生的監(jiān)察委員會在憲制意義上將和“一府兩院”（政府、法院、檢察院）平行。此舉意義何在？反映了怎樣的改革意涵？

王叢虎：我們社會主義國家的本質(zhì)就是人民當家做主，政權組織形式是人民代表大會制度，權力機關是各級人民代表大會。其實質(zhì)內(nèi)容就是一切權力屬于人民，人民通過選舉自己的代表組成人民代表大會，人民代表大會統(tǒng)一行使各種權力，并產(chǎn)生“一府兩院”?，F(xiàn)在的行政監(jiān)察機關只是各級人民政府的一個部門，從屬于行政機關序列，而由人民代表大會產(chǎn)生監(jiān)察委員會，不僅意味著監(jiān)察機關的憲法地位和政治地位提高了，更意味著其行使的監(jiān)察權范圍擴大了、監(jiān)察權威和強度得到了進一步提升。

翟繼光：由人大產(chǎn)生的監(jiān)察委屬于國家機關的性質(zhì)，這種產(chǎn)生方式一方面提高了監(jiān)察委的地位，另一方面也解決了紀委監(jiān)察的合法性問題。監(jiān)察委由人大產(chǎn)生表明其獨立于“一府兩院”，甚至可以對“一府兩院”進行監(jiān)察。同時，由紀委行使的部分監(jiān)察職能也可以轉(zhuǎn)由監(jiān)察委行使，這樣就將原紀委的部分監(jiān)察權納入了法治的軌道。

章榮君：對于這兩個問題在我看來，主要是這樣幾個方面：第一，人民代表大會是人民行使當家做主的權力機關，監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生，是民意和民主的具體表現(xiàn)，也是反映了人民對清正廉潔的公職人員的正義呼聲。同時也反映了高層在監(jiān)察體制改革決策時充分考慮了民意，反映了頂層設計中的人民性。第二，人民代表大會也是立法機關，監(jiān)察委員會由人民代表大會選舉產(chǎn)生，是一種依法治國的舉措。第三，監(jiān)察部作為政府序列的一個部門，改為由人民代表大會產(chǎn)生的監(jiān)察委員會在憲制意義上將和“一府兩院”（政府、法院、檢察院）平行，從微觀上來看，是對監(jiān)察重視，是對反腐的制度化。但是從宏觀上來看，這是國家治理體系的重大調(diào)整和結構優(yōu)化。人民代表大會不僅產(chǎn)生國家行政機關、檢察機關和審判機關，現(xiàn)在通過《方案》改革后還產(chǎn)生監(jiān)察機關，這樣就使得行政、司法和監(jiān)察處于同等重要的地位，不僅有利于監(jiān)察機關與其他機關之間的交往，而且大大提升了監(jiān)察機關的功能和地位，確保了其能夠履行高效監(jiān)察職能。

楊蕾：首先，此舉意味著對反腐敗機構法律地位的全面提升。規(guī)定監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生，使得監(jiān)察委員會從黨和政府的內(nèi)設機構變?yōu)椤懊褚鈭?zhí)行機關”，成為了與“一府兩院”平行的機構，有利于擺脫部門化弱監(jiān)督的模式，提高監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的對稱性，以更好地發(fā)揮其監(jiān)督作用。若今后更進一步，改革由試點全面鋪開，到中央一級設立一個“國家監(jiān)察委員會”，那么這一重大改革很可能會將我國沿襲已久的“一府兩院制”推向“一府三院制”。

其次，此前無論是黨的紀委的紀律檢查還是監(jiān)察機關的行政監(jiān)察實際上都是黨政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督，改革后的監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生對人大負責向人大匯報工作，這實際上是試圖破解“自我監(jiān)督”的難題，變內(nèi)部監(jiān)督為外部監(jiān)督，相比香港的廉政公署向特區(qū)行政長官負責，改革后的監(jiān)察委員會向人大匯報工作，更具進步意義。

再次，改革后的監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生這一規(guī)定實際上拓展了人大代表行使權力的領域和實施監(jiān)督的內(nèi)容，某種程度上也意味著對人民代表大會制度的改革，反映了在我國監(jiān)察體制改革的過程中擴大人民民主、落實人民監(jiān)督、促進黨內(nèi)監(jiān)督和人民監(jiān)督相結合的這一方向，這與我國政治體制改革的方向也是契合的。

胡春艷：之前，我國紀檢監(jiān)察主體在監(jiān)督中的作用非常有限，因為紀檢監(jiān)察機關在級別地位上低于同級黨委政府，比不上人大機關和政協(xié)機關，所以權威性不夠，作用發(fā)揮非常有限。這次新設立的監(jiān)察委員會，將由人民代表大會產(chǎn)生，其法律地位和行政地位均平行于行政、司法和檢察機關。從理論上說，此舉的意義在于提高監(jiān)察機關的獨立性，反映了國家高層試圖把之前隸屬于政府的監(jiān)察部門轉(zhuǎn)變成一個“一府兩院”之外的第四機關，這將有利于體外監(jiān)督、異體問責的實現(xiàn)。

毛敏：《方案》明確提出設監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會由省(市)人民代表大會產(chǎn)生，作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關。此舉無論從法律層面還是實踐層面都有著重大意義，是對現(xiàn)行監(jiān)察體系的重大改革和發(fā)展。從法律層面來看，雖然憲法對監(jiān)察工作作出了明文規(guī)定，但人們對其本質(zhì)缺乏正確的理解。現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》把監(jiān)察機關規(guī)定為一般的政府部門，拉平了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的位差，削弱了監(jiān)察權的行使效果。此次監(jiān)察體制改革提出監(jiān)察委員會需要由人大選出，是與政府平行的一個委員會，實現(xiàn)了監(jiān)察委員會從政府內(nèi)設機構到“民意執(zhí)行機關”的轉(zhuǎn)變，這表明監(jiān)察機構地位的提升，有利于擺脫部門化弱監(jiān)督模式，提高監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的對稱性。監(jiān)察委員會涉及人大，和紀委黨內(nèi)監(jiān)察不同，紀委帶有黨紀黨規(guī)性，而監(jiān)察委員會則帶有法律性。這樣就破解了“同體監(jiān)督”難題，成立監(jiān)察委員會無疑全面提升了反腐機構的法律地位，更大程度上解決了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的問題。今后各級人大、政協(xié)、法院、檢察院、國有企事業(yè)單位等無不納入到國家監(jiān)察的視野之中。法律沒有特區(qū)，反腐沒有例外。試點如果成功，在全國推廣，那么以后的體制可能就是“一府兩院一委”：一個政府，法院、檢察院和國家監(jiān)察委員會。

主持人：根據(jù)背景材料，《方案》明確提出，要“整合反腐敗資源力量，豐富監(jiān)察手段”，旨在整合現(xiàn)有監(jiān)督機構和監(jiān)督力量，提升反腐效力。對于這一部署，您作何解讀？改革后的監(jiān)察委員會其監(jiān)督職權將有哪些變化？

王叢虎：行政監(jiān)察機關作為行政機關，依據(jù)《行政監(jiān)察法》進行監(jiān)察執(zhí)法，受制于行政監(jiān)察機關的地位、職權所限，其在打擊濫用公權等腐敗行為的手段上有諸多限制。根據(jù)《方案》的要求，在納入到人民代表大會選舉產(chǎn)生的序列之后，則可以通過人民代表大會制定的基本法律，重新賦予監(jiān)察委員會更大范圍的監(jiān)察權、更多樣化的監(jiān)察手段，甚至可以考慮整合檢察院的職能，這樣就提高了監(jiān)察委員會的權威、更能整合各種治理腐敗的力量，形成有效有力的監(jiān)督機構。

翟繼光：目前的反腐力量一方面比較分散，另一方面也缺乏權威。如監(jiān)察部要受國務院領導，實際上與國務院各部委以及各省政府地位平行，其監(jiān)察效力可想而知。中紀委雖然有著更強的反腐能力，但其畢竟只是黨的機構，并非國家機關，其行使監(jiān)察職能的合法性存在缺陷。檢察院中的反貪局僅僅是檢察院中的一個部門，其反腐能力也受到諸多限制。改革后的監(jiān)察委直接隸屬于各級人大，其獨立性和權威性都大大提高，其職權也會在現(xiàn)有監(jiān)察職權的基礎上有較大提高。監(jiān)察委在地位上與“一府兩院”是平等的，但由于其本質(zhì)工作就是監(jiān)察，因此，實際上將肩負起監(jiān)督“一府兩院”的職責。由于監(jiān)察委由人大產(chǎn)生，因此，理論上，一切行使國家權力的機構和人員都應接受監(jiān)察委的監(jiān)督。

章榮君：這一部署改變過去由于反腐資源不足造成反腐手段單一陳舊的問題，能夠大大提升反腐效能，能夠大大提高反腐的戰(zhàn)斗力。新設立的監(jiān)察委員會除了原有的職能以外，還有包括審計、反貪等多種職能，事實上是其監(jiān)督職權的放大，監(jiān)督職能的強化與優(yōu)化。從而能夠真正實現(xiàn)對行使公共權力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。

胡春艷：現(xiàn)有的反腐敗資源包括了黨內(nèi)紀委、政府行政機關的監(jiān)察與審計、檢察機關的反貪局、刑事偵查等，這些反腐職能在現(xiàn)實中重疊交叉、邊界不清，難以形成合力。新的改革中將整合反腐敗的各項資源力量，賦予監(jiān)察委員會較大的權力。改革中提到要建立監(jiān)察委員會與司法機關的協(xié)調(diào)銜接機制，這意味著未來司法機關中檢察院的反貪職能將會被進行整合。

毛敏：全面深化改革，全面從嚴治黨，打好反腐攻堅戰(zhàn)，需要整合現(xiàn)有監(jiān)督機構和監(jiān)督力量，豐富監(jiān)察手段，建立高效廉潔的權力運行體系。目前我國擔負反腐倡廉職能的機構有：黨的監(jiān)督機構紀委、政府系統(tǒng)的行政監(jiān)察機構、隸屬檢察院的反貪部門，相關部門還包括審計部門和2007年新設立的國家預防腐敗部門。這些部門形成了一個多元化的反腐倡廉專門架構，多渠道、多形式開展反腐敗工作，取得了巨大成就。但毋庸諱言，這種架構也存在較大弊端，主要表現(xiàn)在各反腐機構之間缺少核心樞紐地位的機構，存在力量分散、邊界不清，職能重疊、標準不一，缺乏規(guī)范高效的銜接配合等問題。因此，隨著反腐敗斗爭的深入，通過一定方式，協(xié)調(diào)好紀檢、監(jiān)察、反貪、審計等機構之間的關系，克服現(xiàn)有弊端，構建一個享有獨立和權威法律地位的廉政專門機構，已是時之所趨。改革后的監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，行使國家監(jiān)督的職權?！案骷夵h委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關依法進行審計監(jiān)督?！睂⒈O(jiān)察機關、黨內(nèi)監(jiān)督、人大、政府、司法機關并列，監(jiān)察機關權力和責任更重，國家監(jiān)察有望實現(xiàn)全覆蓋，它可以依法對一切與公權力運行相關的涉及貪污、賄賂的人員進行監(jiān)督，甚至也可依法對所有違反遵守廉潔法律義務的人員進行監(jiān)督。監(jiān)察權從行政權中剝離，有利于對政府權力的監(jiān)督，是優(yōu)化權力配置之舉。

楊蕾：正如前面提到過的，我國的反腐敗機構呈現(xiàn)多元化的局面，反腐敗職能分散于黨、政和司法機關之中，這種情況下就難以形成相對集中、統(tǒng)一、獨立的監(jiān)察力量，加之這些反腐敗機構在職能方面存在一些交叉重疊的地方，職能的分散降低了反腐敗的效率?；诖?，整合這些反腐敗的資源力量，能夠提高反腐敗的效率，降低行政成本。當然這里的整合不僅包括機構的調(diào)整與合并，更為重要的還是職能的轉(zhuǎn)化和優(yōu)化組合，而職能轉(zhuǎn)化和優(yōu)化組織的關鍵又在于機構內(nèi)部的權力配置，比如，紀委的地位和作用如何定位，行政監(jiān)察的功能如何發(fā)揮，如何與司法機關進行協(xié)調(diào)等等。

改革后的監(jiān)察委員會的職權將包括現(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》中所規(guī)定的相關的調(diào)查職權和手段，建議有關機關暫停有嚴重違反行政紀律嫌疑的人員執(zhí)行職務，給予行政處分，以及監(jiān)督政府作出的決定、命令、決議等。此外，類似檢察院的調(diào)查手段，比如用隱蔽設備拍攝等權力可能也會被采用進來。此外檢察機關對反腐敗案件的偵查權應該也將轉(zhuǎn)移到監(jiān)察委員會，這有利于解決當前紀檢監(jiān)察機關“雙規(guī)”不合憲的問題，同時使得監(jiān)察委員會的監(jiān)察手段更為豐富。

建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系

主持人：也有不少人對監(jiān)察體制改革在北京市、山西省、浙江省先行試點探索實踐進行相關解讀，對于此次政改先試點后推廣，您怎么看？此前政改是否也有先試點再推廣的例子？對于此次改革的試點樣本選擇，您又持何種看法？

王叢虎：“實驗式改革、漸進性推進”一直是我國成功進行各領域改革的經(jīng)驗，這也不斷為我國各項改革所證明，也得到了國內(nèi)國際社會廣泛的認同和借鑒。本次行政監(jiān)察體制改革同樣采取這種先試點，待積累了一定經(jīng)驗后再逐步推廣的方式。這既體現(xiàn)了我國各項改革強調(diào)穩(wěn)抓穩(wěn)打、講究實效的一種漸進改革精神，也體現(xiàn)了我們的改革遵循社會規(guī)律、科學民主決策的原則。

翟繼光：此次政改由于涉及憲政體制的改革，還涉及一系列法律的修改，因此，必須慎重。先試點再推廣可以避免出現(xiàn)違法、違憲的問題，也可以總結經(jīng)驗，避免失誤。同時，這次政改也沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可供借鑒，必須靠摸索。因此，先試點后推廣的做法還是值得肯定的。其實，先試點后推廣是馬克思主義原理在我國實踐中的具體應用，它不僅是我國改革開放以來重大經(jīng)濟體制改革的成功經(jīng)驗，也是很多政改的成功經(jīng)驗，如行政審批制度的改革就是采取先試點后推廣的做法，目前已經(jīng)取得令人矚目的成績。北京作為我國的首都，其監(jiān)察體制的改革具有影響全國的效應。山西作為中部大省，其改革經(jīng)驗對中西部地區(qū)將有重要影響。浙江作為經(jīng)濟發(fā)達的沿海大省，其改革經(jīng)驗對東部沿海各省均有借鑒意義。中央選取這三個試點地區(qū)具有很強的代表性。

章榮君：中國的改革基本上都是實行的漸進式改革，這種改革的特點就是先試點再推廣，通過試點總結經(jīng)驗教訓，當比較成熟的時候，形成一定的模式或樣板時，可以向全國推廣。這種改革不僅降低了改革可能帶來的風險，保持了政治秩序的穩(wěn)態(tài)化，而且能夠有效降低改革的成本，是一種常用的改革手段。這種政府主導的強制性制度變遷其本質(zhì)上是一個政治實驗的創(chuàng)新擴散過程，將一種改革的過程、步驟、方式、方法等等，逐漸由點到面擴散開來。這種類似的政治實驗在歷史上并不少見，如村民自治制度的實行、協(xié)商民主的推進等等也都是如此。至于改革試點樣本的選擇，我想主要是改革者考慮到中國區(qū)域廣大、差異化明顯，所以即選擇了直轄市北京、也選擇了兩個省山西和浙江，而對于兩個省一個東部沿海發(fā)達的省、一個中部相對欠發(fā)達的省來進行政治實驗，這事實上是一種戰(zhàn)略上的考慮，因為一項制度的實驗成功，將向全國推行，所以選擇的實驗場地也必然不同。正是基于此，改革者充分考慮了中國區(qū)域的差異化和未來推行的可行性，因此這正是改革者的戰(zhàn)略眼光。

楊蕾：作為一項如此重要的改革，先試點、總結經(jīng)驗，再有序推廣，無疑是一種比較穩(wěn)妥的路徑選擇。采取先試點再推廣的方式可以將政策的實行控制在一個相對小一些的范圍里面，使其更容易控制，如果出現(xiàn)問題也可以及時調(diào)整，通過這種方式降低風險，避免政策在其剛開始推開的過程中所出現(xiàn)的問題造成大范圍的影響。此外，試點的方式實際上也是在中央劃定目標和底線之后，賦予試點的地區(qū)相對的自主性去創(chuàng)新探索實踐，等試點地區(qū)積累了經(jīng)驗，時機成熟之后再在全國范圍內(nèi)推廣開來。我國的國情決定了我國的政治體制改革不能一蹴而就，試點先行再來推廣這種改革策略是符合我國國情的。如之前的經(jīng)濟體制改革，最開始也是在深圳特區(qū)試點先行的，而在政治體制改革方面，縣權公開、公推直選等其實也都是試點先行的例子。

這三個試點樣本的選擇也是考慮了多種因素，首先是北京，作為首都是我國的政治中心，有利于中央直接指揮和掌握情況；此外以北京作為重大改革試點的情況很少，這實際上也體現(xiàn)了中央推進國家監(jiān)察體制改革的決心。其次是山西，居于中部，是我國腐敗的重災區(qū)，因此山西相當于我國國家監(jiān)察體制改革需要攻克的一個碉堡，如果情況復雜的山西都能拿下，那其他地方自然也可以。最后是浙江，作為經(jīng)濟大省，也是沿海地區(qū)的樣本，其經(jīng)驗有利于沿海地區(qū)、東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)予以借鑒。此外，除了福建之外浙江是習近平總書記工作時間最長的地方，便于中央掌握改革的情況。

胡春艷：由于這次的政治體制改革力度大、難度大、影響大，其改革的成敗決定了反腐的成敗。因此改革采取先試點后推廣有利于減少行政成本、促進政治穩(wěn)定。我國歷來在政治改革中都是采取先試點后推廣的道路，比如“大部制改革”、“官員財產(chǎn)申報”等制度。此次選擇北京、山西和浙江三地有很深遠的考慮，這三個地方具有很強的地域代表性，從腐敗的指數(shù)來看，浙江位于首位，山西次之，北京第三。北京雖然腐敗程度不嚴重，但是它作為全國的政治、經(jīng)濟中心，以前很少在改革中會被納入試點地區(qū)，這次被納入首位可以看出中央大刀闊斧改革的決心和信心。山西位于中西部地區(qū)，前兩年查處了一系列大案要案，其中一個顯著的特征就是紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部出了問題。此次選擇山西作為試點可以較好地改革和完善之前的反腐制度，也體現(xiàn)了中央對新的領導班子的信任。浙江位于東部沿海地區(qū)，雖然其經(jīng)濟發(fā)展程度高，但是腐敗的程度也比較嚴重，選擇它作為試點對于我國其他發(fā)達地區(qū)的改革可以有良好的示范作用。

毛敏：“先試點后推廣”是我國推進改革的一個成功做法，一項改革特別是重大改革，先在局部試點探索，取得經(jīng)驗、達成共識后，再把試點的經(jīng)驗和做法推廣開來，這樣的做法無疑是穩(wěn)妥的路徑選擇。國家監(jiān)察體制改革，監(jiān)察體系的建立，是“牽一發(fā)而動全身”的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設計，肯定要有一個試點探索，積累經(jīng)驗，成熟之后再向全國推開的過程。試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。試點能否邁開步子、趟出路子，直接關系改革成效。在全面從嚴治黨的新的形勢和任務之下，此時部署在三個各具特色與代表性的省市展開試點，彰顯了推進改革動真碰硬而又蹄疾步穩(wěn)的考量。在地域上，北京則是大都市，又是首都，浙江是東南沿海發(fā)達地區(qū)的代表，山西是中部地區(qū)的樣本，又是曾經(jīng)發(fā)生過“塌方式腐敗”，而在十八大以后的反腐倡廉、落實八項規(guī)定方面，做得比較好的地方。這三地的選擇體現(xiàn)了高度的政治智慧，試點的成功對監(jiān)察體制改革在全國的鋪開具有精準的指導意義。

主持人：在三地試點的改革方案推出后，將來改革上推到中央一級的“國家監(jiān)察委”也呼之欲出。除了以上對《方案》具體部署的探討，構建新的國家監(jiān)察體制，還要具備哪些基礎？在您看來，改革的難點將在哪里、又須如何克服推進？談談您的想法建議。

王叢虎：三地的改革試點只是一個良好的開始。按照我國所遵循的“實驗式改革、漸進性推進”的經(jīng)驗，下一步應該是在三地取得成功經(jīng)驗的基礎上，逐步推廣，或者各地自覺自愿模仿學習和借鑒。當各地都開始實施了各種改革之后，中央就會總結提升，將行政監(jiān)察的改革上升到國家層面，并開始修改或制定法律來固化改革成果。應該說，構建新的國家監(jiān)察體制是一件大事，要涉及不同部門、不同權力配置。因此，全國上下達成共識是基礎，尤其是涉及到的監(jiān)察、審計、檢察以及各個職能部門內(nèi)部的行業(yè)檢查監(jiān)督部門能形成共識則更為重要。

不言而喻，難點是思想觀念的轉(zhuǎn)變、對反腐敗在我國治理現(xiàn)代化建設重要作用和地位的共同認知，“人心齊，泰山移”，這是關鍵，也是推進改革的基礎。為此，強化宣傳教育，扭轉(zhuǎn)相關部門的一些模糊認識是我們當下要完成的重要任務。

翟繼光：構建新的國家監(jiān)察體制實際上是一次憲政的改革，因此，必須具有憲法和相關基本法律的基礎與保障。在總結試點經(jīng)驗的基礎上，應當適時修改憲法以及相關基本法律，為新的國家監(jiān)察體制奠定堅實的憲政與法治基礎。這一改革的難點是如何協(xié)調(diào)監(jiān)察委與現(xiàn)有監(jiān)察機構之間的關系。是由監(jiān)察委領導現(xiàn)有監(jiān)察機構還是將現(xiàn)有監(jiān)察機構全部撤銷并重新設立監(jiān)察委的各個分支機構與派駐機構是推進改革的重點與難點。至于哪種方式更加科學恐怕還要看具體試點的效果，估計三個試點地區(qū)的方案會各不相同，最終會形成三個可供參考的樣本。從理想的角度來看，推倒重來的難度雖然比較大，但可能是重塑我國監(jiān)察體制最好的方式。監(jiān)察委如果只是一個協(xié)調(diào)領導機構而非實體國家機關，這次改革的意義就很有限了。但如果此次設置的監(jiān)察委是一個實體國家機關，且從上至下設置各級監(jiān)察委并向“一府兩院”的各個部門派駐機構，全面掌控國家的監(jiān)察力量，這將會在中國憲政發(fā)展史上留下重重的一筆。

章榮君：構建新的國家監(jiān)察體制，我想主要是在三地實驗的基礎上總結經(jīng)驗，然后由改革者就這一問題通過一定的政治程序，政治機制和政治路徑，在適當?shù)拇翱谄诩纯赏菩小?/p>

就改革難點問題而言，其實我覺得和其他的改革也非常類似，所有的改革都是對現(xiàn)有利益關系的調(diào)整和權力的重新配置，因此必然會觸及到既得利益者，這是改革的難點。對于這一問題同樣也需要改革的推進者具有“四個意識”，打破利益格局，在符合民意的基礎上，順天應民，實現(xiàn)強制性的制度變遷。

楊蕾：構建新的國家監(jiān)察體制需要具備相應的法律基礎，這意味著新的國家監(jiān)察委員會要履行其職能更好地實現(xiàn)其目標，要涉及到一系列法律的修改，包括《憲法》、《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》、《公務員法》、《人民檢察院組織法》、《審計法》等。當然，三個地區(qū)試點工作的經(jīng)驗可以為修法提供實踐支撐。

改革的難點在我看來主要在四個方面：其一，從整合監(jiān)察資源和力量方面來看，分散到各個部門的反腐敗職能將會被納入到新的監(jiān)察委員會中來，典型的如檢察院的反貪污賄賂和反瀆職偵查職能，這也意味著機構和人員的變動。機構整合、人員調(diào)整、資源劃轉(zhuǎn)的過程，涉及到各方面的利益關系，需要妥善處理好。其二，在對機構統(tǒng)合的過程中，如何實現(xiàn)職能的有機融合。不能僅僅是將幾個機構簡單地物理聚合在一起，而要重新實現(xiàn)各自職能和權力的優(yōu)化配置。其三，如何在國家監(jiān)察體系的設計上有效體現(xiàn)黨的領導。當前，我國的反腐敗領域呈現(xiàn)以黨的紀委為核心的多元反腐敗格局，紀委政治位階較高在領導反腐敗方面有其優(yōu)勢，但也帶來了一些爭議。在國家監(jiān)察體制改革的過程中，在確保反腐敗機構獨立性、統(tǒng)一性和權威性的同時，如何保障黨的反腐敗方針、政策落實到腐敗治理的各個環(huán)節(jié)是需要審慎設計的。其四，如何對監(jiān)察委員會本身進行監(jiān)督。改革后的監(jiān)察委員會將整合各方面的力量和資源，其權力是很大的，強化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督對于防止“燈下黑”是很重要的?？梢詮膬?nèi)外兩個方面加強對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督方面，可以在監(jiān)察委員會內(nèi)部實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開；外部監(jiān)督方面，監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，那么就對其負責受其監(jiān)督，但是人大作為權力機關，目前對政府、法院以及檢察院的監(jiān)督都是一種宏觀性的工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，而不是常規(guī)性的專門監(jiān)督，從現(xiàn)實情況來看目前人大也缺乏進行常規(guī)性監(jiān)督的權力、人力、物力和財力保障，因此具體的監(jiān)督機制如何設計還需考慮。此外，也還應接受來自社會公眾的監(jiān)督。

胡春艷：從現(xiàn)有的方案部署來看，要構建一個全新有效的國家監(jiān)察體制還需要解決以下幾個關鍵的問題：

一是監(jiān)察委員會的“法律保障”問題。由于這次改革將監(jiān)察委員會的機構設立、職能權限以及權力歸屬都進行了新的改變，意味著之前的《憲法》、《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》等相關的法律都需要進行修改。

二是監(jiān)察委員會的“獨立性”問題。雖然改革中提到監(jiān)察委員會將由人大產(chǎn)生，但是由于人大代表制度自身也存在一些缺陷，比如人大代表的權限小，人大代表的結構存在問題等。因此，如何完善人大制度的獨立性地位顯然成為監(jiān)察委員會改革成敗的關鍵。

三是監(jiān)察委員會的“制度建設”問題。首先是職能整合。職能的整合是機構合并的核心內(nèi)容。方案中提及監(jiān)察委員會要與司法機關的職能協(xié)調(diào)，但是其他反腐敗機構的職能如何協(xié)調(diào)并未提及。比如紀委的定位、監(jiān)察機關中的預防腐敗和反貪污賄賂、審計機關的審計。這些職能若能有效整合才能形成監(jiān)督合力。其次是人員的安排。把從事監(jiān)察、反貪、反受賄、偵查、調(diào)查等這些專業(yè)技術人員整合在一個新的監(jiān)察委員會中，其人事安排是按照行政序列還是專業(yè)技術人員對待呢？若按照行政序列對待，那么會不會陷入外行領導內(nèi)行呢？若按照專業(yè)技術人員對待，最新出臺的專業(yè)技術類公務員最高職務是一級總監(jiān)，最高級別是8級，可能難以滿足監(jiān)察體系中高素質(zhì)人才的需要。

四是監(jiān)察委員會的“自我監(jiān)督”難題?！斗桨浮分刑峒耙獜娀O(jiān)察委員會的自我監(jiān)督，但是對于如何完成并沒有設計有效的制度。只有建立起相互制約、相互監(jiān)督的機制，讓監(jiān)察委員會也能置于監(jiān)督之下，才能防止出現(xiàn)新的腐敗。在我國現(xiàn)有制度安排下，可以賦予人大較大、較獨立的監(jiān)督權，充分發(fā)揮其監(jiān)督主體的作用，并結合政協(xié)以及社會監(jiān)督的力量，才能全方位地建立完整的監(jiān)督體制。

毛敏：如果在三地試點結束后設立國家監(jiān)察委員會，當務之急是在三個省市進行試點的同時，同步推進修法，對涉及廉政建設的法律法規(guī)做一個系統(tǒng)性的集中規(guī)劃，區(qū)分輕重緩急組織實施。目前當務之急是盡快制定一部廉政專門法律——以修改《行政監(jiān)察法》為基礎制定國家廉政基本法——《國家監(jiān)察法》，以之作為統(tǒng)率全國廉政工作的法律，對我國廉政建設的概念范圍、基本原則、目標、廉政建設的內(nèi)容，廉政機構及其職權，違反廉政法律的責任等問題，做出明確規(guī)定。沒有新法催生新的機構，監(jiān)察體制改革難免陷入“物理反應”的半拉子工程之中。此外，還應制定一系列相關法律：規(guī)范黨政機關及其工作人員公務行為的法律法規(guī)，即基本適用各黨政機關的統(tǒng)一的行政程序法；制訂《公務人員財產(chǎn)申報法》，保證財產(chǎn)申報制度的實施；制訂《公民舉報保護法》，對公民行使舉報權利的范圍、方式、程序等做出明確規(guī)定。近幾年黨內(nèi)有關廉政法規(guī)建設較好地體現(xiàn)了精細化、嚴密化、科學化的要求，可以成為統(tǒng)一的廉政立法體系重要組成部分。■

（本欄目責任編輯：阮靜）