汪磊

（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽550025）

精準(zhǔn)扶貧視域下我國集中連片特困地區(qū)致貧成因與扶貧對策

汪磊

（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽550025）

集中連片特困地區(qū)集民族地區(qū)、革命老區(qū)、貧困山區(qū)、邊境地區(qū)于一體，是新時(shí)期我國扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場，具有典型的特殊性和復(fù)雜性。連片特困地區(qū)的扶貧成效直接影響著我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)程。文章分析了集中連片特困地區(qū)概念，從空間分布、行政區(qū)劃、片區(qū)類型、貧困程度等維度闡述了集中連片特困地區(qū)的基本情況，并基于地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)輻射、政策扶持、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等視角揭示了集中連片特困地區(qū)致貧成因，最后提出了相關(guān)的對策建議。

精準(zhǔn)扶貧；集中連片特困地區(qū)；致貧成因；扶貧對策

經(jīng)過三十多年的扶貧開發(fā)，我國農(nóng)村地區(qū)反貧困斗爭取得了可喜成績。2015年農(nóng)村貧困人口由上年的7017萬減少到5575萬，貧困發(fā)生率下降到5.7%。盡管扶貧成效顯著，但形勢依然嚴(yán)峻，深度貧困問題比較突出，返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，尤其是集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)工作任務(wù)重，脫貧難度大，返貧比例高[1]。2012年國家調(diào)整了既有的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，按照“集中連片、突出重點(diǎn)、全國統(tǒng)籌、區(qū)劃完整”的原則，將自然地理相連、氣候環(huán)境相似、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相同、文化習(xí)俗相通、致貧因素相近、貧困程度相仿的679個(gè)縣域劃分為14個(gè)集中連片特困區(qū)[2]。這些連片特困地區(qū)大多地理區(qū)位偏遠(yuǎn)、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻繁、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、物流交通不暢，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)帶動乏力，常規(guī)扶貧難以奏效，已成為“十三五”時(shí)期脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場，嚴(yán)重制約著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的背景下，政府部門強(qiáng)調(diào)更多的是因戶施策、因貧施策，多數(shù)學(xué)者也是著眼于行政村、貧困戶等微觀層面提煉致貧成因[3]，容易忽略具有共同性、整體性以及特殊性的片區(qū)致貧原因。實(shí)際上，由于空間尺度的不同必然導(dǎo)致致貧成因的差異性。因此，研究精準(zhǔn)扶貧視域下我國集中連片特困地區(qū)的致貧成因，并提出相應(yīng)的對策建議，對完善我國精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，鞏固脫貧攻堅(jiān)成效有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、集中連片特困地區(qū)的概念及內(nèi)涵分析

集中連片特困地區(qū)的劃分反映的是片區(qū)扶貧的思想。片區(qū)扶貧可追溯至上世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)將全國農(nóng)村貧困地區(qū)劃分為18個(gè)片區(qū)，但苦于貧困人口眾多，且國家財(cái)政能力有效，片區(qū)扶貧的思想僅停留在理論層面，后來扶貧對象逐步調(diào)整為扶貧工作重點(diǎn)縣。關(guān)于“集中連片特困地區(qū)”的概念最早可追溯至任保平（2005）給出的概念。他認(rèn)為集中連片特殊困難地區(qū)是指因自然、民族、歷史、政治等原因?qū)е乱话憬?jīng)濟(jì)增長不能帶動、常規(guī)扶貧手段難以奏效的集中連片貧困地區(qū)[4]。該概念強(qiáng)調(diào)了連片特困區(qū)的“特殊性”，但在區(qū)域的劃分標(biāo)準(zhǔn)上并沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，完全由政府決定，主觀性較強(qiáng)。2010年7月溫家寶總理在全國

“西部大開發(fā)工作會議”上正式從官方語境中提出“集中連片特殊困難地區(qū)”的概念。隨后國務(wù)院扶貧辦于2012年6月公布了14個(gè)集中連片特困地區(qū)分縣名單。王思鐵（2014）從狹義與廣義的角度進(jìn)行界定，狹義連片特困地區(qū)是指由相連接的兩個(gè)或兩個(gè)以上行政村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)構(gòu)成；而廣義的連片特殊困難地區(qū)可由兩個(gè)或兩個(gè)以上縣或市或省構(gòu)成，該概念強(qiáng)調(diào)了連片特困地區(qū)的“連接性”[5]。實(shí)際上，分析“集中連片特困地區(qū)”的具體內(nèi)涵，應(yīng)該緊扣“集中連片”與“特殊困難”兩個(gè)子概念。其中，“集中連片”是對區(qū)域范圍的界定，屬于地理空間范疇，意味著扶貧開發(fā)手段是采取連片開發(fā)扶貧模式，而“特殊困難”是對貧困深度的界定，屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，是對諸如革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)以及貧困山區(qū)等各類不同困難類型地區(qū)的包容性概括。

綜上所述，不同學(xué)者從不同維度詮釋了集中連片特困地區(qū)的概念，為我們提供了很好的參考借鑒。在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，所謂集中連片特困地區(qū)，是指因自然、歷史、民族、宗教、政治、社會等多種復(fù)雜因素的共同作用，一般經(jīng)濟(jì)增長已難以帶動其發(fā)展，常規(guī)扶貧手段難以奏效，扶貧開發(fā)難度逐漸加大的地理區(qū)位相鄰、貧困程度相近的連片貧困地區(qū)和特殊困難地區(qū)。

二、我國集中連片特困地區(qū)基本概況

2011年12月6日，國務(wù)院發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》明確指出“將14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場是新階段扶貧開發(fā)工作的重大戰(zhàn)略舉措”。14個(gè)集中連片特困地區(qū)中，除西藏、四省(青海、四川、云南、甘肅)藏區(qū)、新疆南疆三地州外，其余11個(gè)連片特困地區(qū)包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)(見圖1)。從空間分布看，14個(gè)片區(qū)中地處西部地區(qū)境內(nèi)的片區(qū)7個(gè)，中部地區(qū)，中部—西部地區(qū)各有片區(qū)2個(gè)，東部地區(qū)，東部—西部地區(qū)，東北地區(qū)境內(nèi)各有1個(gè)片區(qū)，整體上反映了我國絕對貧困人口在空間上大分散、小集中的分布格局（見圖1）；從行政區(qū)劃看，14個(gè)連片特困地區(qū)分散于19個(gè)?。▍^(qū)、市）的505個(gè)縣，其中包括414個(gè)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，180個(gè)革命老區(qū)縣，195個(gè)少數(shù)民族縣和28個(gè)邊境縣，區(qū)域面積141.3萬平方公里，占國土總面積的14.7%，區(qū)域人口2.28億，其中農(nóng)村人口1.96億；從片區(qū)類型看，14個(gè)連片特困區(qū)集民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊境地區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等多種類型于一體。其中，11個(gè)片區(qū)地處少數(shù)民族地區(qū)，8個(gè)片區(qū)地處革命老區(qū)，3個(gè)片區(qū)地處邊境地區(qū)，全部屬于生態(tài)功能區(qū)或者生態(tài)脆弱區(qū)[6]，如滇黔桂石漠化片區(qū)(含烏蒙山片區(qū)，武陵山片區(qū)部分地區(qū)）是我國目前貧困面最廣、貧困程度最深、貧困發(fā)生率最高的巖溶石漠化地區(qū)，呂梁山片區(qū)是山西省黃河流域水土流失最為嚴(yán)重的生態(tài)脆弱區(qū)，秦巴山片區(qū)境內(nèi)洪澇、泥石流等自然災(zāi)害頻繁，生態(tài)環(huán)境十分脆弱；從貧困程度來看，2014年14個(gè)集中連片特困地區(qū)農(nóng)村貧困人口3518萬人，貧困發(fā)生率為17.1%（高出全國平均水平9.9個(gè)百分點(diǎn)），農(nóng)民居民人均可支配收入6724元（僅為全國平均水平的67.97%）。其中，烏蒙山區(qū)，秦巴山區(qū)，武陵山區(qū)，滇黔桂石漠化區(qū)農(nóng)村貧困人口均超400萬人以上。滇黔桂石漠化區(qū)，烏蒙山區(qū)，六盤山區(qū)貧困發(fā)生率均超18%以上①國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室.中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2015。綜上所述，集中連片特困地區(qū)的貧困程度遠(yuǎn)比全國農(nóng)村貧困程度深，貧困范圍廣，脫貧難度大，已成為我國扶貧對象最多、跨域范圍最廣的連片區(qū)域，也是新時(shí)期我國扶貧攻堅(jiān)最難啃的“硬骨頭”。

圖1 我國集中連片特困地區(qū)空間分布

三、我國集中連片特困地區(qū)致貧成因分析

由于西藏區(qū)、四省藏區(qū)、南疆三地州貧困人口偏少，分別為61萬，103萬，99萬①國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室.中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2015，且已被明確實(shí)施特殊政策。自2010年以來，中央已先后召開了多次西藏工作座談會、新疆工作座談會，繼續(xù)實(shí)施特殊的扶持政策，其脫貧力度遠(yuǎn)大于其他片區(qū)。限于篇幅，僅就其他11個(gè)片區(qū)進(jìn)行原因分析，具體內(nèi)容如下：

（一）省際邊界接壤，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)中心

除滇西邊境山區(qū)（處于云南省境內(nèi)）外，其余10個(gè)集中連片特困地區(qū)全都處于省際交界地帶，如武陵山區(qū)由湖北、湖南、貴州、重慶四省市邊界接壤而成，烏蒙山區(qū)由云南、貴州、四川三省邊界交界形成，滇黔桂石漠化片區(qū)由云南、貴州、廣西三省交界而成，羅霄山區(qū)由湖南、江西兩省邊界山地接壤而成，大別山區(qū)由安徽、湖北、河南三省邊界接壤而成，秦巴山區(qū)由于四川、重慶、陜西、甘肅、湖北、河南六省市接壤交界，六盤山區(qū)涵蓋甘肅、陜西、青海、寧夏四省區(qū)交界地帶，呂梁山區(qū)由山西、陜西兩省交界地帶構(gòu)成，燕山—太行山區(qū)由河北、山西、內(nèi)蒙古三省區(qū)接壤而成，大興安嶺南麓山區(qū)由內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江三省區(qū)交界地帶構(gòu)成。歷史上，受交通阻隔，信息封閉，人才匱乏，市場缺失等因素影響，省際邊界區(qū)域大多處于社會治理的末梢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，是政府投資的邊緣區(qū)、政策扶持的塌陷區(qū)、區(qū)域發(fā)展的摩擦區(qū)，空間協(xié)調(diào)難度大，統(tǒng)籌發(fā)展困難多，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重。加之這些片區(qū)遠(yuǎn)離周邊區(qū)域中心，受經(jīng)濟(jì)中心輻射帶動較弱，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長無法帶動片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，地理邊緣化、行政邊緣化、經(jīng)濟(jì)邊緣化疊加效應(yīng)明顯[7]。如武陵山片區(qū)內(nèi)的銅仁市距離省會貴陽市有350公里，恩施市距離省會武漢市520公里，吉首市距離省會長沙市480公里②根據(jù)百度地圖查詢得到的數(shù)據(jù)，難以接受經(jīng)濟(jì)中心的輻射帶動。此外，隨著連片特困區(qū)內(nèi)的邊遠(yuǎn)山區(qū)與中心城區(qū)，民族地區(qū)與新興城鎮(zhèn)，生態(tài)脆弱區(qū)與重點(diǎn)開發(fā)區(qū)之間的發(fā)展差距日益拉大，使得連片特困區(qū)有限的人才、資本、資源等生產(chǎn)要素不斷流向區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，“馬太效應(yīng)”持續(xù)發(fā)酵，自我發(fā)展能力持續(xù)弱化，加劇了集中連片特困地區(qū)的貧困程度。

（二）地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，物流交通滯后

我國山區(qū)面積占全國國土總面積的69.1%，2013年全國山區(qū)貧困人口占全部農(nóng)村貧困人口的比重為52.7%，遠(yuǎn)高于山區(qū)人口在農(nóng)村人口中的比重③國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室.中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2014，表明我國農(nóng)村貧困人口有進(jìn)一步向山區(qū)集中的趨勢。由圖1可知，除滇黔桂石漠化片區(qū)屬于典型的生態(tài)脆弱區(qū)外，其余10個(gè)集中連片特困地區(qū)全部集中于大石山區(qū)，高寒山區(qū),邊境地區(qū)等偏遠(yuǎn)山區(qū)，直接冠以“山區(qū)”二字命名，包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、燕山太行山區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)等。我國連片特困地區(qū)地貌以山地為主，地形上以某一山脈或多個(gè)山脈為中心，呈走向不同，分布連片的空間格局[8]，涵蓋了許多地勢陡峭，溝壑縱橫，氣候類型復(fù)雜，自然災(zāi)害頻繁的大型山脈，這些區(qū)域大多社會、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展相對滯后，社會發(fā)育程度較低。另一方面，由于山區(qū)地勢險(xiǎn)峻陡峭，地質(zhì)條件復(fù)雜，橋隧比過高，建設(shè)成本偏高，交通基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，特別是支撐農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公路建設(shè)歷史欠賬較多，片區(qū)交通體系處于全國交通網(wǎng)絡(luò)的末梢，公路運(yùn)輸成為片區(qū)最主要的運(yùn)輸方式[9]。從公路里程指標(biāo)來看，11個(gè)集中連片特困地區(qū)公路網(wǎng)里程數(shù)924253公里，僅占全國公路網(wǎng)里程數(shù)的23.06%；國省道里程數(shù)為88135公里，僅占全國的20.31%；農(nóng)村公路公里數(shù)為836118公里，僅占全國農(nóng)村公路里程數(shù)的23.39%；建制村通暢率為57.5%④數(shù)據(jù)來源：集中連片特困地區(qū)交通建設(shè)扶貧規(guī)劃綱要（交通運(yùn)輸部編制），遠(yuǎn)低于全國81.7%的平均水平。以涵蓋武陵山片區(qū)、烏蒙山片區(qū)以及滇黔桂石漠化片區(qū)三大片區(qū)的貴州省為例，高速公路每公里造價(jià)高達(dá)1億元左右，成本遠(yuǎn)高出平原地區(qū)，導(dǎo)致商品物流成本也偏高，嚴(yán)重制約了片區(qū)資源的合理流動與有效配置。

（三）政策扶持盲區(qū)，內(nèi)生發(fā)展不足

扶持政策是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的外生變量，政策的導(dǎo)向作用、扶持力度以及資源配置直接影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度與質(zhì)量?，F(xiàn)實(shí)中，我國經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市等區(qū)域經(jīng)濟(jì)的崛起無不是得益于國家相關(guān)政策扶持。特別是在具有中國特色的社會主義國家，政策的力量作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推手，是集中力量辦大事的國家意志體現(xiàn)。集中連片特困區(qū)大多處于省際交界地帶，屬于基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展粗放、市場發(fā)育停滯的邊緣地帶。由于國家優(yōu)惠扶持政策一般傾向于以省區(qū)（直轄市、自治區(qū)）以及縣域（全國592個(gè)國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣）為單位進(jìn)行政策供給。加之片區(qū)內(nèi)農(nóng)民文化程度較低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，等靠要思想嚴(yán)重，生計(jì)難以持續(xù)，內(nèi)生發(fā)展明顯不足。連片特困地區(qū)由于行政壁壘高，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)性強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間小，區(qū)域協(xié)調(diào)難度大，難以成為各種扶持政策、特殊政策惠及的地方，國家針對省際邊界跨行政區(qū)劃的扶持政策供給更是鮮見。在集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)上升為國家戰(zhàn)略之前，連片特困地區(qū)享受的扶貧政策主要集中于覆蓋范圍廣同質(zhì)性較強(qiáng)的普惠政策，針對性強(qiáng)差異性強(qiáng)的特惠政策供給有限，單個(gè)連片特困地區(qū)往往處于國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策或戰(zhàn)略的盲區(qū)。以武陵山片區(qū)為例，該片區(qū)周邊分布的武漢城市圈“兩型”社會綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、長株潭城市群“兩型”社會綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、成渝城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以及貴陽市國家級循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)相繼上升為國家戰(zhàn)略層面，武陵山片區(qū)處于被國家級經(jīng)濟(jì)區(qū)塊包圍之中，政策塌陷效應(yīng)十分明顯[10]。

（四）山地農(nóng)業(yè)萎縮，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

我國集中連片特困地區(qū)大多位于老、少、邊、窮的農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，山地農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為連片特困地區(qū)基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，是形成片區(qū)自我發(fā)展能力的重要力量。長期以來，連片特困地區(qū)農(nóng)業(yè)一般以傳統(tǒng)種植業(yè)為主，養(yǎng)殖業(yè)為輔。受地形破碎，人多地少，生態(tài)脆弱，自然災(zāi)害等因素影響，山地農(nóng)業(yè)發(fā)展模式單一，生產(chǎn)方式落后，生產(chǎn)效率低下，科技含量不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、集約化水平較低，糧食作物播種面積縮減，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐漸萎縮。另一方面，產(chǎn)業(yè)扶貧已被諸多成功實(shí)踐證實(shí)為脫貧致富的有效模式。在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中帶動連片特困區(qū)貧困農(nóng)戶增收，主要依靠強(qiáng)有力的扶貧產(chǎn)業(yè)帶動。除區(qū)位、交通、政策等外在約束條件，我國集中連片特困地區(qū)貧困問題歸根到底緣于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)脆弱，加之遠(yuǎn)離區(qū)域中心，整個(gè)片區(qū)往往處于產(chǎn)業(yè)分工的鏈條之外。對內(nèi)而言，連片特困區(qū)中比較優(yōu)勢明顯，輻射功能較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)往往以特色產(chǎn)業(yè)為主，集中于綠色食品、特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民族醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)，但這些特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小，地域分散，組織化程度低，難以形成具有較強(qiáng)帶動能力的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，輻射帶動能力十分有限。尤其是連片特困區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)還處在初級階段，產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)鏈條短，對特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)品開發(fā)不足，加工轉(zhuǎn)化率低，“公司+基地+協(xié)會+農(nóng)戶”的運(yùn)作機(jī)制還不健全，輻射和帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的能力不強(qiáng)，國家和地方政府對特色產(chǎn)業(yè)的扶持力度明顯不夠。

四、對策建議

（一）統(tǒng)籌各級利好政策，科學(xué)編制扶貧規(guī)劃

隨著集中連片特困地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)上升為國家戰(zhàn)略，2011年發(fā)布實(shí)施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》明確14個(gè)集中連片特困地區(qū)成為新時(shí)期扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場。在此背景下，上至中央下至地方的各級部門紛紛出臺各種利好政策，如交通運(yùn)輸部出臺《集中連片特困地區(qū)交通建設(shè)扶貧規(guī)劃綱要》、國土資源部出臺《支持集中連片特殊困難地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)若干意見》等。這些利好政策是科學(xué)編制集中連片特困地區(qū)扶貧規(guī)劃的重要依據(jù)。當(dāng)前，政府部門應(yīng)在研究集中連片特困區(qū)脫貧問題各種利好政策的基礎(chǔ)上，有效銜接不同政策的連貫性，逐步消除政策碎片化，在摸清如何利用好這些政策的同時(shí)，結(jié)合連片特困區(qū)的差異性、特殊性以及現(xiàn)實(shí)性，科學(xué)編制精準(zhǔn)扶貧背景下集中連片特困區(qū)扶貧規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)各級利好政策之間的有效聯(lián)動，深度挖掘并充分利用各類利好政策。具體而言，在編制過程中，要從戰(zhàn)略高度認(rèn)識到編制扶貧規(guī)劃的重要性、前瞻性以及導(dǎo)向性，要認(rèn)真借鑒國內(nèi)其他貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)突出減貧效應(yīng)的針對性，避免片區(qū)扶貧規(guī)劃淪為一般的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，從而編制出科學(xué)高效的符合片區(qū)實(shí)際的連片特困地區(qū)扶貧規(guī)劃[11]。

（二）完善交通基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)中心輻射能力

連片特困地區(qū)地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，地理環(huán)境多樣，地貌以山地為主，山地、丘陵、高原、臺地交錯(cuò)分布。其中，海拔在1000m以上的高原占到連片特困地區(qū)53.53%。受地形地貌以及區(qū)位條件影響，片區(qū)內(nèi)交通設(shè)施嚴(yán)重滯后，城市分布數(shù)量偏少，道路交通等級較低，縣鄉(xiāng)公路連通性差，物流成本較高。交通運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)性、先導(dǎo)性、服務(wù)性作用，決定了精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中必須交通先行。交通網(wǎng)絡(luò)是構(gòu)建連片特困地區(qū)與外界信息溝通，物質(zhì)交換，人員流動的重要通道，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心帶動產(chǎn)業(yè)輻射的主要軸線，交通路網(wǎng)的缺失或不完善嚴(yán)重制約著片區(qū)內(nèi)部以及片區(qū)與外圍之間的資源配置，影響了連片特困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。長期以來，“要致富，先修路”已經(jīng)成為我國農(nóng)村貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)。由于交通基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋的范圍廣，成本高，周期長，風(fēng)險(xiǎn)大，單憑縣級甚至省級財(cái)政都難以籌集到相應(yīng)的資金。因此，必須整合中央財(cái)政以及地方財(cái)政的力量，通過頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一規(guī)劃，構(gòu)建連通村級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—縣域—省區(qū)涵蓋鐵路、公路、航空、水路等為主體的現(xiàn)代交通綜合網(wǎng)絡(luò)體系，尤其利用高速鐵路、高速公路等快速通道積極培育片區(qū)內(nèi)中小型城鎮(zhèn)的形成，增強(qiáng)這些新興城鎮(zhèn)對周邊群眾就業(yè)以及產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作的輻射帶動作用。在有能力的連片特困區(qū)內(nèi)，結(jié)合當(dāng)前的生態(tài)移民搬遷、城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及旅游資源開發(fā)新建支線機(jī)場，不斷優(yōu)化片區(qū)對外交通的立體式格局，尤其是要站在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，構(gòu)建連片特困地區(qū)與周邊相鄰區(qū)域中心的快捷通道，積極融入到周邊國家級區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作中。

（三）瞄準(zhǔn)農(nóng)戶家庭類型，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展能力

自上世紀(jì)八十年代中期我國實(shí)施大規(guī)模扶貧以來，國家扶貧瞄準(zhǔn)對象經(jīng)歷了連片區(qū)、貧困縣、重點(diǎn)縣及重點(diǎn)村、連片特困區(qū)的演化。隨著精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)日趨復(fù)雜，扶貧重心逐步由關(guān)注“面上貧困”向“點(diǎn)式貧困”轉(zhuǎn)移，扶貧開發(fā)工作要求越來越精細(xì)、越精確、越精準(zhǔn)。這就要求不斷優(yōu)化現(xiàn)有的扶貧開發(fā)政策，更加著眼于瞄準(zhǔn)微觀層面的農(nóng)戶家庭，多角度全方位摸清農(nóng)戶家庭的扶貧需求，以家庭資本的分布情況，借助精準(zhǔn)扶貧增強(qiáng)貧困戶自身發(fā)展的內(nèi)生動力。以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為例，首先要以農(nóng)戶家庭為細(xì)分單位進(jìn)行扶貧項(xiàng)目匹配，相鄰農(nóng)戶之間實(shí)現(xiàn)錯(cuò)開種養(yǎng)，如選擇養(yǎng)雞與養(yǎng)羊錯(cuò)開進(jìn)行，避免因草料資源緊張而形成的惡性競爭。又如有些養(yǎng)殖業(yè)的周期長，成本高，收益慢，要充分考慮農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)能力，若資金投入有限，需要選擇成本投入相對較低的其他項(xiàng)目。此外，具體到每個(gè)家庭的扶貧項(xiàng)目規(guī)模還須考慮家庭的成員結(jié)構(gòu)、教育水平、資金能力等諸多因素，借助“雨露”計(jì)劃和農(nóng)村遠(yuǎn)程教育平臺，大力加強(qiáng)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)村電商培訓(xùn)、市場營銷培訓(xùn)，幫助農(nóng)戶家庭有效規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)。因此，農(nóng)戶家庭瞄準(zhǔn)意味著對每個(gè)家庭的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)必須真實(shí)記錄，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶家庭與扶貧部門之間的信息對稱，并在此基礎(chǔ)上逐戶摸底，建檔立卡，做到村有卡、鄉(xiāng)有冊、縣有簿，實(shí)施全過程動態(tài)管理，從而制定具有實(shí)施差異化扶貧新戰(zhàn)略，切實(shí)提高貧困戶自身的發(fā)展能力。

（四）構(gòu)建跨省聯(lián)席機(jī)制，完善區(qū)域合作機(jī)制

新時(shí)期我國集中連片特困地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)不同于以往以縣、鄉(xiāng)或村為對象的“點(diǎn)式扶貧”的單打獨(dú)斗，包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給以及土地資源要素等在內(nèi)跨省域致貧因素的共同特性決定了必須從國家層面集中力量對連片特困地區(qū)進(jìn)行扶貧攻堅(jiān)。而連片特困地區(qū)的跨省域特征意味著片區(qū)扶貧開發(fā)必然面臨著行政壁壘、利益博弈、產(chǎn)業(yè)雷同、特色相似、項(xiàng)目重復(fù)等問題。特別是集中連片特困地區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局相對分散、產(chǎn)業(yè)規(guī)模相對較小、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)性較強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)競爭力弱以及盈利能力不強(qiáng)等諸多問題，客觀上要求連片特困地區(qū)必須以提升產(chǎn)業(yè)盈利能力和培育競爭力為導(dǎo)向，走產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、集群化以及集約化的發(fā)展模式。因此，集中連片特困地區(qū)的扶貧開發(fā)必須著眼于跨省域的區(qū)域協(xié)作，不斷突破行政壁壘，以“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”為原則，在國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)幫助下，建立跨省聯(lián)席會議制度，尤其是針對長期制約片區(qū)發(fā)展的交通瓶頸、市場培育、政策銜接、資源整合等共性問題，通過不斷加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作，淡化行政區(qū)劃，加快構(gòu)建產(chǎn)業(yè)合作聯(lián)盟，完善區(qū)域發(fā)展協(xié)作機(jī)制，通過完善多層次多方位合作交流機(jī)制，定期研究解決扶貧開發(fā)進(jìn)程中的相關(guān)問題，為常態(tài)性跨域扶貧協(xié)作搭建良好的制度平臺[12]。

[1]陳燦平.集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制研究——以四川少數(shù)民族特困地區(qū)為例[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2016(4）.

[2]黃承偉，向家宇.科學(xué)發(fā)展觀視野下的連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略研究[J].社會主義研究，2013（1）.

[3]李亞婕，畢玉輝.貧困農(nóng)村致貧原因及脫貧對策研究—以河北省貧困農(nóng)村為例[J].湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013（10）.

[4]任保平.西部貧困地區(qū)的生態(tài)性貧困及其治理[J].商洛師范?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2005（1）.

[5]王思鐵.烏蒙山區(qū)與全省同步建小康[J].四川黨的建設(shè)（城市版），2014（7）.

[6]王軍.我國集中連片特困地區(qū)城鎮(zhèn)化道路的選擇[J].中國黨政干部論壇，2013（8）.

[7]宋愛蘇.老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作路徑選擇及機(jī)制建設(shè)的思考—以武陵山民族地區(qū)為例[J].探索，2009（6）.

[8]鄧正琦.山地區(qū)域基本特征及其發(fā)展思路—以我國14個(gè)集中連片特困地區(qū)為例[J].重慶師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015（3）.

[9]童中賢，曾群華，馬駿.我國連片特困地區(qū)增長極培育的戰(zhàn)略分析—以武陵山地區(qū)為例[J].中國軟科學(xué)，2012（4）.

[10]唐瓊.推進(jìn)武陵山片區(qū)融合發(fā)展的政策建議[J].湖湘論壇，2014（1）.

[11]劉筱紅，張琳.連片特困地區(qū)扶貧中的跨域治理路徑研究[J].中州學(xué)刊，2013（4）.

[12]蔣輝.武陵山集中連片貧困區(qū)跨域公共事務(wù)治理的模式與機(jī)制研究[J].湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2012（4）.

Analysis on Cause of Poverty and Countermeasure of Poverty Alleviation in Contiguous Poverty Stricken Areas in China from the prospective of Targeted Poverty Alleviation

Wang Lei
(Guizhou University School of Public Administration,Guiyang Guizhou,550025)

Contiguous poverty stricken areas,which gather ethnic areas,former revolutionary area old liberated areas,poor mountainous areas and border area in integral whole,is the main battlefield of tacking the hard-core poor,and it has the typical particularity and complexity.This article analysis the concept of contiguous poverty stricken areas,summarizes the basic situation of contiguous poverty stricken areas by the angle of spatial distribution ,administrative division,contiguous areas type,poverty degree.and explain the reason on being trapped in poverty on contiguous poverty stricken areas based on geographical location,economic radiation,policy support and industry foundation.Finally,some countermeasures are proposed.

Precise Poverty Alleviation;Contiguous Poverty Stricken Areas;Poverty Resulting;Countermeasures on Poverty Alleviation

F304.8

A

1008-780X（2016）04-0029-05

2016-06-23

2015年國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“西南地區(qū)農(nóng)業(yè)旱災(zāi)成災(zāi)機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)管理研究”(編號:15BGL186)階段性研究成果；貴州省教育廳高等學(xué)校人文社科研究基地項(xiàng)目“貴州山區(qū)現(xiàn)代化高效農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展能力的評價(jià)研究”（編號:JD2014016)研究成果。

汪磊(1974-)，男，漢族，博士，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要從事公共經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共政策分析。