李志林，包存寬*

(1.德國(guó)萊比錫大學(xué)地理研究所，萊比錫 04103；2.復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200433)

德國(guó)空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的法律界定以及對(duì)我國(guó)的啟示

李志林1，包存寬2*

(1.德國(guó)萊比錫大學(xué)地理研究所，萊比錫 04103；2.復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200433)

空間規(guī)劃是國(guó)際上戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)用較為活躍的領(lǐng)域之一，但在我國(guó)，無(wú)論是空間規(guī)劃還是空間規(guī)劃環(huán)評(píng)，均處于探索和研究階段。本文從德國(guó)空間規(guī)劃法入手，著重分析空間規(guī)劃法對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的具體要求，旨在為我國(guó)今后空間規(guī)劃開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)提供制度上的參考。文章重點(diǎn)研究了screening、scoping、 層級(jí)評(píng)價(jià)、環(huán)境報(bào)告、部門(mén)咨詢(xún)、公眾參與、決策考慮和跟蹤評(píng)價(jià)等8項(xiàng)有利于提高戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)有效性的主要議題。研究認(rèn)為，德國(guó)的空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)通過(guò)制度保障實(shí)施，采用規(guī)劃部門(mén)主導(dǎo)、其他相關(guān)部門(mén)輔助的模式，使得規(guī)劃制定與戰(zhàn)略環(huán)評(píng)實(shí)施可以有效結(jié)合，提倡經(jīng)濟(jì)型、節(jié)約型和務(wù)實(shí)性的環(huán)境評(píng)價(jià)，重視戰(zhàn)略環(huán)評(píng)結(jié)果，倡導(dǎo)透明決策。

德國(guó)；空間規(guī)劃；戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)；法律要求；有效性

引言

戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（strategic environmental assessment，SEA）通過(guò)對(duì)擬議政策、計(jì)劃和規(guī)劃及替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，旨在確保環(huán)境與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素在早期決策中一并被考慮[1-3]。當(dāng)前，SEA已經(jīng)受到各國(guó)政府和國(guó)際組織的關(guān)注，2001年歐盟《關(guān)于特定規(guī)劃和計(jì)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令》 （Directive 2001/42/EC on the Assessment of the Effects of Certain Plans and Programmes on the Environment,以下簡(jiǎn)稱(chēng)SEA指令） 的出臺(tái)更是推動(dòng)了SEA在全球各領(lǐng)域的開(kāi)展。

按照歐盟SEA指令，2004年7月21日各成員國(guó)須完成在各自?xún)?nèi)部的轉(zhuǎn)化和實(shí)施。德國(guó)主要通過(guò)建筑行業(yè)應(yīng)對(duì)歐洲法律的適應(yīng)法 （European Law Adaptation Act for the Construction Sector，簡(jiǎn)稱(chēng)適應(yīng)法）分別對(duì)建筑法令（Federal Building Act）中的城市土地利用規(guī)劃和聯(lián)邦空間規(guī)劃法（Federal Spatial Planning Act）中的空間規(guī)劃的相關(guān)條款進(jìn)行修訂，以及對(duì)原環(huán)評(píng)法（EIA Act）的修改，在聯(lián)邦層面上完成了對(duì)歐盟SEA指令的轉(zhuǎn)化。經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，德國(guó)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的應(yīng)用已處于較高的水平[4], 在改善規(guī)劃和計(jì)劃的制定過(guò)程中已取得一定的經(jīng)驗(yàn)。

德國(guó)與空間有關(guān)的規(guī)劃可分為綜合性/總體規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。綜合性/總體規(guī)劃又分為跨區(qū)域/空間規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)空間規(guī)劃）和地區(qū)規(guī)劃?？臻g規(guī)劃中包含了聯(lián)邦、州以及區(qū)域空間規(guī)劃，主要關(guān)注大范圍的、跨區(qū)域的、超越行政區(qū)的空間問(wèn)題。地區(qū)規(guī)劃由城市土地利用規(guī)劃和建筑規(guī)劃組成，注重地方層面的具體土地的使用問(wèn)題。對(duì)于空間規(guī)劃、地區(qū)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃以及相應(yīng)的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)，其相應(yīng)的法律文件和法律要求各不相同。圖1簡(jiǎn)述了德國(guó)空間規(guī)劃體系和SEA的法律基礎(chǔ)。

本文主要從德國(guó)空間規(guī)劃法入手，著重探討空間規(guī)劃法包含的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的法律要求和應(yīng)用經(jīng)驗(yàn),旨在為我國(guó)今后空間規(guī)劃開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)提供制度上的參考。建筑法令包含的地區(qū)規(guī)劃（城市土地利用規(guī)劃和建筑規(guī)劃）以及環(huán)評(píng)法令包含的其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境評(píng)價(jià)，不在本文研究的范圍。

1 德國(guó)空間規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)實(shí)施進(jìn)展及實(shí)施程序概述

1.1 戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)在空間規(guī)劃的實(shí)施

空間規(guī)劃是國(guó)際上戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)用較為活躍的領(lǐng)域之一[5,6]。在德國(guó)，區(qū)域空間規(guī)劃與城市土地利用規(guī)劃和景觀規(guī)劃一起，已成為德國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的重點(diǎn)實(shí)施區(qū)域[7]。根據(jù) Gei?le和Rehhausen[8]的研究報(bào)告，截至2014年，共有440個(gè)規(guī)劃執(zhí)行了戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)，其中空間規(guī)劃中的區(qū)域空間規(guī)劃占到了209個(gè)。本文主要以區(qū)域空間規(guī)劃為例具體闡述戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的法律規(guī)定。

1.2 空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的制定程序

德國(guó)空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的制定程序主要包括:規(guī)劃/計(jì)劃篩選；調(diào)查范圍界定；環(huán)境報(bào)告書(shū)內(nèi)容起草；公眾與部門(mén)參與；環(huán)境報(bào)告書(shū)的審查；決定公開(kāi)（環(huán)境報(bào)告書(shū)內(nèi)容、咨詢(xún)意見(jiàn)以及跨界咨詢(xún)意見(jiàn)均納入決策考慮）；監(jiān)督檢查等步驟（圖2）。

2 德國(guó)空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)中的關(guān)鍵議題

2.1 空間規(guī)劃SEA的實(shí)施、編寫(xiě)和審核

圖1 德國(guó)空間規(guī)劃體系及SEA法律基礎(chǔ)一覽圖

與歐盟戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指令相符，德國(guó)空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)是由規(guī)劃的擬議部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施。在區(qū)域空間規(guī)劃中，主要由區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)①也稱(chēng)區(qū)域協(xié)會(huì)/區(qū)域規(guī)劃社區(qū)/地區(qū)議會(huì)/區(qū)域集合體，具體名稱(chēng)隨聯(lián)邦州而有所不同。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)是依照公共法律成立的法人機(jī)構(gòu)，是由市和縣公共機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員組織而成的聯(lián)合規(guī)劃協(xié)會(huì)，在法律框架內(nèi)以自己的方式管理相關(guān)事務(wù)。負(fù)責(zé)組織規(guī)劃的編制和SEA的實(shí)施。SEA環(huán)境報(bào)告的編制可以由規(guī)劃的擬議部門(mén)自行編寫(xiě)，也可委托第三方編制。多數(shù)情況下，由于規(guī)劃部門(mén)面臨時(shí)間匱乏和相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員不足的境況，因此環(huán)境報(bào)告通常委托有資質(zhì)的評(píng)估（咨詢(xún)）辦公室編制。類(lèi)似于我國(guó)的環(huán)境評(píng)估公司。盡管環(huán)境報(bào)告可以外包給第三方，但環(huán)境報(bào)告的質(zhì)量依然由規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)和審核。

圖2 戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)與規(guī)劃制定過(guò)程

2.2 篩選

篩選（screening）主要用來(lái)確定規(guī)劃是否需要實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)。根據(jù)歐盟SEA指令，空間規(guī)劃原則上屬于戰(zhàn)略環(huán)評(píng)強(qiáng)制實(shí)施范圍， 即只要起草空間規(guī)劃， 就需實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)?？臻g規(guī)劃法§9 （1）明確規(guī)定了這一點(diǎn)。但歐盟SEA指令和空間規(guī)劃法§9（1）也指出，如果空間規(guī)劃只是進(jìn)行小范圍的修改，規(guī)劃部門(mén)可以根據(jù)該法附錄中提出的指標(biāo)（表1）來(lái)粗略評(píng)估規(guī)劃的修改是否會(huì)導(dǎo)致潛在的巨大的環(huán)境影響的產(chǎn)生。如果評(píng)估確認(rèn)不會(huì)產(chǎn)生潛在的巨大環(huán)境影響， 則可以放棄進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)。需要注意的是，在該評(píng)估中，應(yīng)有受該規(guī)劃影響的、其工作范圍涉及環(huán)境和健康事宜的相關(guān)部門(mén)的參與。此外，放棄實(shí)施評(píng)價(jià)這一決定必須對(duì)公眾公開(kāi)并給出放棄評(píng)價(jià)的理由。

2.3 范圍界定

范圍界定（scoping）主要包含評(píng)價(jià)框架、評(píng)價(jià)范圍和評(píng)價(jià)重點(diǎn)、評(píng)價(jià)深度的界定以及評(píng)價(jià)方法的使用等相關(guān)內(nèi)容。按照空間規(guī)劃法§9（1）要求，通過(guò)范圍界定這一過(guò)程，評(píng)價(jià)的具體框架（評(píng)價(jià)對(duì)象的確認(rèn)；整個(gè)規(guī)劃內(nèi)容或規(guī)劃的某些具體決定；評(píng)價(jià)具體采用的方法；數(shù)據(jù)的使用；層級(jí)規(guī)劃和評(píng)價(jià)的重點(diǎn)；不同評(píng)價(jià)方法的結(jié)合使用和合理的費(fèi)用等重要事宜）以及環(huán)境報(bào)告所要求的必要范圍和詳細(xì)程度都必須確定。如果擬議規(guī)劃可能會(huì)涉及某些相關(guān)的公共機(jī)構(gòu)和部門(mén)所負(fù)責(zé)的環(huán)境和健康職責(zé)，則這些公共機(jī)構(gòu)和部門(mén)應(yīng)參與到范圍界定過(guò)程中來(lái)。對(duì)于這些機(jī)構(gòu)和部門(mén)的參與形式和參與時(shí)間，無(wú)論是SEA指令抑或適應(yīng)法和空間規(guī)劃法并未做出進(jìn)一步的規(guī)定和要求。

表1 實(shí)施篩選時(shí)須參考的指標(biāo)

此外，法律指出，評(píng)價(jià)應(yīng)盡可能地使用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)，其他的相關(guān)部門(mén)有義務(wù)提供評(píng)價(jià)需要的信息和數(shù)據(jù)。在環(huán)境報(bào)告中所包含的內(nèi)容應(yīng)與當(dāng)前領(lǐng)域的知識(shí)水平相當(dāng)。由于空間規(guī)劃法并沒(méi)有對(duì)評(píng)價(jià)使用的方法進(jìn)行界定，因此SEA實(shí)施者可以根據(jù)評(píng)價(jià)需要選擇諸如《聯(lián)邦排放控制管理辦法》等普遍得到認(rèn)可的評(píng)價(jià)方法?？臻g規(guī)劃法附件1（3）還指出，在合理的費(fèi)用和現(xiàn)有的該領(lǐng)域知識(shí)水平下獲得的環(huán)境信息應(yīng)在環(huán)境影響報(bào)告中給予說(shuō)明。編制過(guò)程中，對(duì)于那些和決策相關(guān)但限于當(dāng)前有限的知識(shí)水平和技術(shù)缺陷不能獲得的信息，可以允許作為知識(shí)差距存在，但需在環(huán)境報(bào)告中予以說(shuō)明。這一點(diǎn)與我國(guó)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》（第二十一條有下列情形之一的，審查小組應(yīng)當(dāng)提出不予通過(guò)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的意見(jiàn)：（一）依據(jù)現(xiàn)有知識(shí)水平和技術(shù)條件，對(duì)規(guī)劃實(shí)施可能產(chǎn)生的不良環(huán)境影響的程度或者范圍不能作出科學(xué)判斷的）的規(guī)定存在較大的差別。

2.4 層級(jí)評(píng)價(jià)

根據(jù)Arts 等[9]，層級(jí)（tiering）評(píng)價(jià)是指在不同的決策層面實(shí)施評(píng)價(jià)并進(jìn)行銜接，對(duì)相關(guān)的不同的評(píng)價(jià)工具進(jìn)行協(xié)調(diào)，確保在不同的決策層面關(guān)注不同的評(píng)價(jià)范圍與評(píng)價(jià)重點(diǎn)，允許細(xì)節(jié)議題的延后評(píng)價(jià)。在德國(guó)的評(píng)價(jià)體系中包含了針對(duì)特定規(guī)劃計(jì)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)、針對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)（environmental impact assessment, EIA）、涉及或者影響歐盟棲息地的FFH（flora-faunahabitat）評(píng)價(jià)以及影響減緩規(guī)定評(píng)價(jià)。因此,無(wú)論是從橫向同一層面上的各類(lèi)綜合性空間規(guī)劃SEA、FFH評(píng)價(jià)、影響減緩評(píng)價(jià)以及專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和景觀規(guī)劃的SEA, 還是從縱向不同規(guī)劃層面上的SEA和EIA，都存在著評(píng)價(jià)內(nèi)容和評(píng)價(jià)空間方面的重疊，這也為實(shí)施層級(jí)評(píng)價(jià)提供了可能。德國(guó)空間法§9（3）強(qiáng)調(diào)實(shí)施空間規(guī)劃的SEA時(shí)，需核查在同一評(píng)價(jià)范圍內(nèi)是否已經(jīng)有實(shí)施了SEA和其他評(píng)價(jià)工具的相關(guān)的規(guī)劃/計(jì)劃。如果存在這樣的SEA評(píng)價(jià)和其他的評(píng)價(jià)，則該擬議規(guī)劃的SEA可以集中對(duì)本規(guī)劃產(chǎn)生的特有的和額外的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，避免多重評(píng)價(jià)。圖3簡(jiǎn)述了不同層次空間規(guī)劃、地區(qū)規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)以及相關(guān)的其他評(píng)價(jià)工具之間的協(xié)調(diào)和層級(jí)關(guān)系。

2.5 環(huán)境報(bào)告

圖3 空間規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)與層級(jí)關(guān)系

根據(jù)空間規(guī)劃法的規(guī)定，環(huán)境報(bào)告應(yīng)主要包含以下內(nèi)容：①前言：擬議空間規(guī)劃的內(nèi)容和重要目標(biāo)的陳述；相關(guān)法律和規(guī)劃規(guī)定的、對(duì)擬議規(guī)劃具有重要意義的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的闡述，以及在規(guī)劃起草時(shí)對(duì)這些環(huán)境目標(biāo)和環(huán)境問(wèn)題的考慮的說(shuō)明。②環(huán)境影響的陳述和評(píng)價(jià)：a.當(dāng)前的環(huán)境現(xiàn)狀，受影響區(qū)域的環(huán)境特征，具有顯著社區(qū)作用的區(qū)域和德國(guó)聯(lián)邦自然保護(hù)法規(guī)定的歐洲鳥(niǎo)類(lèi)保護(hù)區(qū)域的環(huán)境特征的陳述；b.實(shí)施與不實(shí)施擬議規(guī)劃條件下環(huán)境現(xiàn)狀發(fā)展的預(yù)測(cè)；c. 不利環(huán)境影響的預(yù)防減少和補(bǔ)償?shù)拇胧?；d.需要在后續(xù)的規(guī)劃中考慮的本擬議規(guī)劃的目標(biāo)和空間使用范圍。③其他內(nèi)容：評(píng)價(jià)中使用的技術(shù)方法；信息處理時(shí)的困難（如技術(shù)和知識(shí)缺陷）；跟蹤評(píng)價(jià)中擬采取的措施；非技術(shù)性總結(jié)。表2簡(jiǎn)要概括了戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告的主要特點(diǎn)和內(nèi)容。

表2 戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告的主要特點(diǎn)及內(nèi)容簡(jiǎn)述

2.6 部門(mén)咨詢(xún)、公眾參與和跨國(guó)界咨詢(xún)

在德國(guó)，不同層面的空間規(guī)劃組織和參與者各不相同。州層面的空間規(guī)劃主要由州規(guī)劃局組織，公共行政管理機(jī)構(gòu)、區(qū)域協(xié)會(huì)、地區(qū)規(guī)劃的承擔(dān)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門(mén)以及按照法律成立的與環(huán)境有關(guān)的各類(lèi)協(xié)會(huì)等參與規(guī)劃制定。在戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)方面，空間規(guī)劃法明確規(guī)定了以下條件須有公共機(jī)構(gòu)的參與：①根據(jù)§9（2）在判定空間規(guī)劃（小范圍修改）是否實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)時(shí)；②根據(jù)§9（1）在范圍界定階段中對(duì)于評(píng)價(jià)范圍和評(píng)價(jià)深度的確定以及所需要的相關(guān)信息時(shí)；③空間規(guī)劃的草案和戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的意見(jiàn)征求時(shí)；④規(guī)劃草案修改時(shí)。傳統(tǒng)的空間規(guī)劃制定過(guò)程并不包含一般公眾的參與。修訂后的空間規(guī)劃法§10（1）規(guī)定： 規(guī)劃制定部門(mén)在起草規(guī)劃之前應(yīng)告知公眾，空間規(guī)劃的草案、戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告以及規(guī)劃部門(mén)提供的相關(guān)文件須納入公開(kāi)范圍，公開(kāi)時(shí)間應(yīng)不少于一個(gè)月。公開(kāi)的具體內(nèi)容和時(shí)間應(yīng)在一周前告知公眾。如果規(guī)劃草案需要修改但修改的內(nèi)容與規(guī)劃的原則并未抵觸，則修改后的公眾參與可只限于直接受修改草案影響的公眾。

跨國(guó)界咨詢(xún)是歐盟SEA指令的一項(xiàng)重要內(nèi)容。德國(guó)空間規(guī)劃法§10（2）指出，如果規(guī)劃的實(shí)施可能對(duì)周邊國(guó)家產(chǎn)生較大的環(huán)境影響，跨界咨詢(xún)須本著互惠和平等的原則。具體的跨國(guó)界咨詢(xún)的實(shí)施可參照聯(lián)邦環(huán)評(píng)法令進(jìn)行。

2.7 SEA在決策中的作用

空間規(guī)劃法§7（2）明確指出，規(guī)劃部門(mén)在確定規(guī)劃時(shí)，應(yīng)將SEA的結(jié)論以及部門(mén)和公眾意見(jiàn)一并納入決策中進(jìn)行權(quán)衡。同時(shí)，§11（2）指出在公開(kāi)空間規(guī)劃的最終決定時(shí)，應(yīng)闡述在決策時(shí)如何對(duì)環(huán)境影響進(jìn)行權(quán)衡，如何考慮部門(mén)咨詢(xún)和公眾參與意見(jiàn)，如何遴選規(guī)劃替代方案以及如何確定跟蹤評(píng)價(jià)措施。從這些規(guī)定可以看出，戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)對(duì)于規(guī)劃決定并不具有實(shí)質(zhì)上的法律制約效力，但它確實(shí)為決策的可持續(xù)性提供了環(huán)境導(dǎo)向作用。盡管環(huán)境因素并不會(huì)因?qū)嵤?zhàn)略環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)而具有優(yōu)先權(quán)，但環(huán)境因素納入決策一方面提高了決策的通明度，另一方面為決策者進(jìn)行環(huán)境與其他利益的權(quán)衡提供了有效的信息支持，從而極大地優(yōu)化了決策過(guò)程。

2.8 跟蹤評(píng)價(jià)

德國(guó)的空間規(guī)劃法§9（4）指出，規(guī)劃擬議部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)實(shí)施跟蹤評(píng)價(jià)，對(duì)空間規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中不可預(yù)見(jiàn)的環(huán)境影響盡早查明，并及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。跟蹤評(píng)價(jià)應(yīng)盡可能地采用現(xiàn)有的監(jiān)控手段（如動(dòng)態(tài)空間監(jiān)控圖）和其他的如環(huán)境保護(hù)等專(zhuān)業(yè)部門(mén)的信息和數(shù)據(jù)，在滿(mǎn)足跟蹤評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上盡可能地減少相關(guān)費(fèi)用?？臻g規(guī)劃法還進(jìn)一步指出，與擬議規(guī)劃有關(guān)的其他相關(guān)部門(mén)如判斷該規(guī)劃會(huì)產(chǎn)生不可預(yù)見(jiàn)的巨大的環(huán)境影響，其有義務(wù)告知規(guī)劃部門(mén)。

3 德國(guó)空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的優(yōu)勢(shì)和存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐應(yīng)用，德國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)在空間規(guī)劃領(lǐng)域方面已經(jīng)取得了一定的成效，主要表現(xiàn)為：

3.1 用制度保障戰(zhàn)略環(huán)評(píng)實(shí)施

空間規(guī)劃的復(fù)雜性、重要性和不確定性揭示了空間規(guī)劃實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的必要性和強(qiáng)制性。德國(guó)通過(guò)建筑行業(yè)應(yīng)對(duì)歐洲法律的適應(yīng)法將歐盟SEA指令轉(zhuǎn)化為國(guó)家空間規(guī)劃法的法令要求，體現(xiàn)了空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的強(qiáng)制性和約束性，客觀上確保了空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的實(shí)施，一定程度上避免了過(guò)度依靠政治意愿實(shí)施SEA的現(xiàn)象。

3.2 采用規(guī)劃部門(mén)主導(dǎo)、其他相關(guān)部門(mén)輔助的模式

除規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告可以委托第三方編寫(xiě)外，整個(gè)規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)的組織實(shí)施以及質(zhì)量審核均由規(guī)劃部門(mén)來(lái)完成。但規(guī)劃部門(mén)須在重要程序（如篩選、評(píng)價(jià)框架確定和跟蹤評(píng)價(jià)等）方面征求涉及的相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。同時(shí)法律指出，其他部門(mén)有為規(guī)劃部門(mén)提供與評(píng)價(jià)相關(guān)信息的義務(wù)和責(zé)任。

3.3 規(guī)劃制定與戰(zhàn)略環(huán)評(píng)實(shí)施的高度結(jié)合

盡早介入和有效結(jié)合是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)有效實(shí)施的重要指標(biāo)。通過(guò)早期介入，用可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的環(huán)境目標(biāo)來(lái)指導(dǎo)規(guī)劃的制定，可以有效確保環(huán)境議題盡早納入規(guī)劃范圍。而高效結(jié)合有利于信息和數(shù)據(jù)的及時(shí)交流和共享。德國(guó)空間規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)采用內(nèi)部評(píng)價(jià)模式，由規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)組織和實(shí)施，確保了在規(guī)劃擬定初期開(kāi)展SEA。同時(shí)SEA作為規(guī)劃制定的一部分，實(shí)現(xiàn)了與規(guī)劃的有效結(jié)合，有利于提高規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效性。

3.4 重視戰(zhàn)略環(huán)評(píng)結(jié)果，倡導(dǎo)透明決策

戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的重要意義在于通過(guò)提供技術(shù)與信息支持，構(gòu)建交流平等、優(yōu)化決策程序、最終獲得具有可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的規(guī)劃。通過(guò)對(duì)決策信息的公開(kāi)（如擬采納的規(guī)劃草案，包含如何將環(huán)境因素納入規(guī)劃或計(jì)劃考慮、環(huán)境影響報(bào)告是否按照指令要求進(jìn)行編制、公眾和有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)的考慮情況、采納規(guī)劃或計(jì)劃或其他替代方案的原因等內(nèi)容的聲明以及針對(duì)跟蹤評(píng)價(jià)所采取的措施）和對(duì)環(huán)境與其他利益的權(quán)衡，空間規(guī)劃的制定過(guò)程得到了優(yōu)化，決策的透明度也有明顯提高。

3.5 提倡經(jīng)濟(jì)型、節(jié)約型和務(wù)實(shí)性環(huán)境評(píng)價(jià)

規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)費(fèi)用的高低也是衡量評(píng)價(jià)有效性的重要指標(biāo)。為此，德國(guó)空間法規(guī)定，規(guī)劃部門(mén)應(yīng)在合理的費(fèi)用范圍內(nèi)實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。如評(píng)價(jià)應(yīng)與現(xiàn)有的知識(shí)水平相當(dāng)，承認(rèn)并允許知識(shí)差距的存在，滿(mǎn)足條件的前提下盡可能地使用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)，重視層次評(píng)價(jià)和鼓勵(lì)多個(gè)評(píng)價(jià)的結(jié)合或者綁定（如空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)與FFH評(píng)價(jià)的結(jié)合，同一區(qū)域的區(qū)域空間規(guī)劃與防洪規(guī)劃的結(jié)合等）。

此外，德國(guó)的空間規(guī)劃戰(zhàn)略評(píng)價(jià)在實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，影響其有效性的提高，主要有以下幾個(gè)方面：

（1）層級(jí)評(píng)價(jià)實(shí)施效果有限。Gei?ler[11]和Phylip-Jones與Fischer[12]的研究都指出，項(xiàng)目環(huán)評(píng)與規(guī)劃環(huán)評(píng)形成的信息和數(shù)據(jù)未能達(dá)到有效傳遞和共享，因此二者之間的聯(lián)動(dòng)和溝通并不確實(shí)有效，各自為政、互不參考的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（2）公眾參與效果受限。Weiland[7]認(rèn)為德國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的公眾參與通常被納入整個(gè)規(guī)劃的公眾參與，而整個(gè)規(guī)劃的公眾參與效果則主要由規(guī)劃部門(mén)的政治意愿決定。此外，空間規(guī)劃以及其環(huán)境評(píng)價(jià)內(nèi)容的抽象性也從客觀上降低了公眾參與的效果[13]。

（3）跟蹤評(píng)價(jià)缺乏保障措施。SEA指令以及德國(guó)空間規(guī)劃法對(duì)跟蹤評(píng)價(jià)的具體程序、技術(shù)方法以及實(shí)施跟蹤評(píng)價(jià)所需資源沒(méi)有進(jìn)行具體的規(guī)定。

（4）缺乏管理手段來(lái)確保環(huán)境報(bào)告書(shū)質(zhì)量。德國(guó)的空間規(guī)劃法詳細(xì)規(guī)定了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)應(yīng)包含的內(nèi)容，但對(duì)于報(bào)告書(shū)的質(zhì)量并沒(méi)有提出相應(yīng)的保證措施和管理程序，報(bào)告書(shū)的水平和質(zhì)量主要取決于編制部門(mén)的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和能力。

4 對(duì)我國(guó)空間規(guī)劃戰(zhàn)略評(píng)價(jià)的啟示

我國(guó)的空間規(guī)劃體系正處于融合、健全和完善的過(guò)程。這一過(guò)程既為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的融入提供了一扇“機(jī)會(huì)窗”[14]，同時(shí)也對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)提出了更高的要求。反觀我國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，主要存在制度保障不夠、公眾參與不足、層級(jí)評(píng)價(jià)潛力發(fā)揮不足以及部門(mén)壁壘和部門(mén)權(quán)力分配等問(wèn)題。參考德國(guó)空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)制度的優(yōu)勢(shì)及其應(yīng)用教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，可從以下幾個(gè)方面提高我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)實(shí)施的有效性：

（1）用制度約束空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的實(shí)施。我國(guó)雖然出臺(tái)了環(huán)評(píng)法和規(guī)劃環(huán)評(píng)條例，對(duì)實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)提出了程序和要求，但是在各類(lèi)與空間規(guī)劃相關(guān)的法律里鮮有體現(xiàn)，導(dǎo)致一些關(guān)鍵性規(guī)劃的SEA缺失。在空間規(guī)劃體系的構(gòu)建過(guò)程中，將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的要求納入空間規(guī)劃法的法律體系中，客觀上可以避免單純依靠政治意愿實(shí)施SEA，為SEA最終成為規(guī)劃部門(mén)的日常行為提供制度上的約束。

（2）將空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的公眾參與納入規(guī)劃的公眾參與過(guò)程中。獨(dú)立實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的公眾參與會(huì)給規(guī)劃部門(mén)帶來(lái)額外的經(jīng)濟(jì)壓力以及人力資源的壓力，將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的公眾參與納入規(guī)劃的公眾參與可以提高規(guī)劃部門(mén)實(shí)施公眾參與的動(dòng)力。但需防止規(guī)劃部門(mén)根據(jù)政治意愿弱化或者避免公眾參與。必要的外部監(jiān)督可能有利于督促規(guī)劃部門(mén)的行為。

（3）拓寬層級(jí)評(píng)價(jià)的應(yīng)用領(lǐng)域，充分發(fā)揮層級(jí)評(píng)價(jià)的潛力。我國(guó)空間規(guī)劃體系龐雜，這與規(guī)劃內(nèi)容重復(fù)有關(guān)。因此應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的規(guī)劃進(jìn)行整合，明確真正需要實(shí)施SEA的規(guī)劃范圍，合理使用層次評(píng)價(jià)，以便提高戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的整體有效性。此外，在層級(jí)評(píng)價(jià)中應(yīng)考慮構(gòu)建環(huán)境信息平臺(tái)，重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的收集與分享以及在不同評(píng)價(jià)層面中的使用。

（4）倡導(dǎo)規(guī)劃部門(mén)主導(dǎo)、環(huán)保部門(mén)監(jiān)督、其他相關(guān)部門(mén)合作的模式。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)重視盡早介入和有效結(jié)合，采用規(guī)劃部門(mén)主導(dǎo)的自我評(píng)價(jià)方式有利于實(shí)現(xiàn)這兩大原則。但從實(shí)踐應(yīng)用來(lái)說(shuō)，自我評(píng)價(jià)易導(dǎo)致環(huán)評(píng)過(guò)程和結(jié)果缺乏有力的外部監(jiān)督。因此在我國(guó)環(huán)境考量依然處于弱勢(shì)的實(shí)踐中，環(huán)保部門(mén)的監(jiān)督作用不可或缺。此外空間規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)具有多領(lǐng)域、跨學(xué)科的特點(diǎn)，相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)管理和互相合作可以促進(jìn)信息和數(shù)據(jù)的及時(shí)交流和共享，有利于環(huán)評(píng)有效性的提高。

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Legal Requirements of Strategic Environmental Assessment in German Spatial Planning and Its Inspirations

LI Zhilin1, BAO Cunkuan2*
(1.Institute of Geography of University of Leipzig in Germany, Leipzig 04103;
2.Department of Environmental Sciences and Engineering in Fudan University, Shanghai 200433)

Strategic Environmental Assessment (SEA) has already intensively been applied in international spatial planning systems, however, this research in China is still in process and it is urgent and necessary to learn from countries with comprehensive experiences in this field. Focusing on the German spatial planning law, this article aims to analyse the legal requirements on SEA in Germany. Main issues include screening, scoping, tiering, environmental report, authority consultation, public participation, decision making and monitoring, which have been considered important to enhance the effectiveness of SEA. The results shows that by integrating the legal requirements on SEA into the national spatial planning law, the German SEA employs the self - assessment mode, where the planning authorities play the dominant role with supporting by other relative departments. This mode can be beneficial to achieve the effective integration of plan formulation with SEA, and fulfill an economic, cost-saving and practical assessment.

Germany; spatial planning; strategic environmental assessment; legal requirements; effectiveness

X820.2

1674-6252（2016）06-0055-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.055

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41271508）：協(xié)作型戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)理論與模式——基于利益相關(guān)者分析和協(xié)作機(jī)制的研究；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（13&ZD176）：我國(guó)市級(jí)發(fā)展規(guī)劃編制中的公眾參與機(jī)制研究。

李志林（1972—），女，德國(guó)萊比錫大學(xué)地理研究所博士生，研究方向?yàn)閼?zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)與環(huán)境規(guī)劃， E-mail：tylzl1972@hotmail.com。

*責(zé)任作者： 包存寬（1971—），男，博士，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼?zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)與環(huán)境規(guī)劃，E-mail：baock@fudan.edu.cn。