趙 鯤，劉 磊

黨的十八屆五中全會提出，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設中的引領作用。這是針對中國農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小、市場競爭力弱所做出的重大決策，是做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重要指導。土地是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，必須順應工業(yè)化與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移的新形勢，不斷創(chuàng)新和完善農(nóng)地經(jīng)營體制機制，促進土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)和集中，為提升土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率、資源利用率提供基礎和保障。

1 中國農(nóng)村承包耕地經(jīng)營現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)部全國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2015年6月底，全國共有承包農(nóng)戶2.3億戶，承包集體耕地合同面積13.3億畝（據(jù)第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)，實際面積約為18億畝）。近年來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)加快，多種形式的規(guī)模經(jīng)營方式不斷涌現(xiàn)，農(nóng)村承包耕地經(jīng)營呈現(xiàn)以下特點：

（1）農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)加快，但大部分承包耕地仍由承包農(nóng)戶管理經(jīng)營。據(jù)統(tǒng)計，2009－2015年，全國承包耕地流轉(zhuǎn)總面積從1.5億畝增加到4.4億畝，增長了1.9倍，年均增長速度超過19.5%，但承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營主體地位沒有根本改變。第一，承包農(nóng)戶仍然經(jīng)營著絕大部分承包耕地。目前，全國仍有2/3的耕地由原承包農(nóng)戶自己經(jīng)營，在已經(jīng)流轉(zhuǎn)的1/3的承包耕地中，流入承包農(nóng)戶的比例約為58%。兩者合計，由承包農(nóng)戶經(jīng)營的承包耕地比例仍超過87%。在第二第三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達的地區(qū)，例如山西、新疆、海南等?。▍^(qū)），這一比例甚至超過95%。第二，通過土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)形成的規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展較快，但其形成的土地集中型規(guī)模經(jīng)營面積占比依然較低。全國經(jīng)營承包耕地面積在50畝以上的農(nóng)戶由274萬戶增加到341萬戶，經(jīng)營耕地面積約3.5億畝，占全部耕地總面積的26.4%。在第二第三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達的上海，這一比例較高，為31%。

（2）在傳統(tǒng)承包農(nóng)戶管理經(jīng)營的耕地中，大部分已經(jīng)通過購買服務、緊密合作等方式實現(xiàn)了不同程度的規(guī)模經(jīng)營。從農(nóng)業(yè)部組織的大量實地調(diào)查結(jié)果來看，雖然大部分承包耕地仍由承包農(nóng)戶自己管理，但依靠自家人力畜力耕種的傳統(tǒng)模式已基本改變，通過緊密的組織帶動或松散的服務帶動等多種方式，農(nóng)戶實現(xiàn)了機械化作業(yè)與規(guī)模經(jīng)營。一種方式是在合作組織帶動下形成的較為緊密的規(guī)模經(jīng)營形式。在這種方式中，承包農(nóng)戶通過加入專業(yè)合作社等形式，以“生產(chǎn)在家、服務在社”的方式，實現(xiàn)統(tǒng)一購買農(nóng)資、統(tǒng)一機械化作業(yè)、統(tǒng)一對外銷售等，把承包農(nóng)戶的分散生產(chǎn)經(jīng)營活動轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢詰矛F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備的機械化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營。截至2015年12月底，全國工商部門注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社有153.1萬家，帶動農(nóng)戶超過1億戶，占承包農(nóng)戶總數(shù)的42%。另一種方式是社會化服務組織帶動下形成的較為松散的規(guī)模經(jīng)營形式。在這種方式中，承包農(nóng)戶通過與農(nóng)機作業(yè)、植物保護、農(nóng)資供應、產(chǎn)品營銷等社會化服務組織簽訂購買、銷售、托管、代耕等協(xié)議的形式，利用新型經(jīng)營主體擁有的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備，完成承包耕地的部分田間作業(yè)和產(chǎn)前產(chǎn)后經(jīng)營活動。據(jù)統(tǒng)計2015年全國共有35萬多個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織，帶動了47%的承包農(nóng)戶；同時，還有17.5萬個農(nóng)機作業(yè)服務組織，農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平達61.6%；此外，還有3.8萬個專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治組織，擁有專業(yè)服務人員59.2萬人。在這種情況下，名義上是農(nóng)戶自己管理耕地，但多數(shù)作業(yè)環(huán)節(jié)已經(jīng)交由新型主體完成。例如，2015年3月，筆者走訪了河北省石家莊市鹿泉區(qū)南龍貴村。該村3000多畝耕地中有2000多畝仍由承包農(nóng)戶管理。但是，據(jù)參加座談的村民介紹，自己實際上至多承擔打藥、澆水、施肥三個環(huán)節(jié)的作業(yè)，其他諸如耕地、播種、收割等環(huán)節(jié)的作業(yè)，都是外包給村里的兩個農(nóng)機服務隊來完成的。

2 不同規(guī)模經(jīng)營形式的區(qū)別與聯(lián)系

（1）從產(chǎn)權的角度看，不同規(guī)模經(jīng)營形式呈現(xiàn)出承包農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體之間不同的權利分享關系。從長遠看，中國農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的形成過程，也就是18億畝承包耕地的經(jīng)營權逐步從2億多傳統(tǒng)承包農(nóng)戶手中，轉(zhuǎn)移或聚集到規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶等新型經(jīng)營主體的過程。從實踐進程看，這種轉(zhuǎn)移不可能一蹴而就，只能是逐步發(fā)展、循序漸進，在發(fā)展的不同階段就表現(xiàn)為不同的規(guī)模經(jīng)營形式，如前述服務組織帶動下的松散服務型、合作組織帶動下的緊密合作型以及土地流轉(zhuǎn)后的集中經(jīng)營型。

如果將承包農(nóng)戶在承包地上的經(jīng)營權細分為種植決策權、田間管理權和產(chǎn)品處置權，那么，這三種規(guī)模經(jīng)營形式可以歸納為兩種權利分享方式：第一種是土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)形成的規(guī)模經(jīng)營，即土地集中型規(guī)模經(jīng)營。承包農(nóng)戶以獲得租金為代價，將上述三項權利全部讓渡給新型經(jīng)營主體。這是一種最為簡單的權利義務關系，在租賃合同期內(nèi)，只要新型經(jīng)營主體不違背合同約定，他與承包農(nóng)戶之間唯一打交道的機會就是按時交接租金。第二種是土地經(jīng)營權共享形成的規(guī)模經(jīng)營，包括緊密合作型、松散服務型規(guī)模經(jīng)營。加入專業(yè)合作社的農(nóng)戶仍然自己管理承包地，但必須按照合作社的規(guī)定，確定種什么、如何種、如何銷售，與合作社共享部分或全部種植決策權、田間管理權以及產(chǎn)品處置權。與服務組織協(xié)作的農(nóng)戶仍然享有種植決策權、產(chǎn)品處置權，但根據(jù)自己的需要，采取委托代耕、土地托管等多種形式與服務組織共享田間管理權。例如，許多托管服務組織提供的打藥、機耕、機收等專項服務，實際上是在承包土地上進行田間作業(yè)的權利。而承包地上種什么、收獲的作物如何處置等權利，依然歸承包農(nóng)戶掌握。

（2）從發(fā)展的角度看，不同經(jīng)營形式實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營的程度不同，正體現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的階段性和漸進性。新型經(jīng)營主體是發(fā)展規(guī)模化經(jīng)營的主導力量，但由于在上述三種經(jīng)營形式中獲得的土地經(jīng)營權利不同，其帶動形成的規(guī)?；?jīng)營程度也有明顯差異。從筆者調(diào)查的情況看，在土地集中型規(guī)模經(jīng)營中，流入方有的根據(jù)生產(chǎn)需要打機井、修水渠，有的實施測土配方施肥、改良土壤，有的平整土地以方便大型機械耕作，使土地、資金、技術、良種、農(nóng)機等生產(chǎn)要素最大限度地結(jié)合起來，有利于更全面、更徹底地實現(xiàn)土地的規(guī)?；C械化經(jīng)營。在“生產(chǎn)在家、服務在社”的緊密合作型規(guī)模經(jīng)營中，雖然合作社通過與社員的入社協(xié)議可以統(tǒng)一開展購買、耕作、收獲、銷售等部分或全部作業(yè)，但由于承包農(nóng)戶沒有真正把土地經(jīng)營權轉(zhuǎn)出，新型經(jīng)營主體難以利用現(xiàn)代物質(zhì)裝備統(tǒng)一平整土地、培肥地力、改善農(nóng)田設施，只能算是實現(xiàn)了作業(yè)環(huán)節(jié)或購銷環(huán)節(jié)的規(guī)?；?jīng)營。在委托代耕、土地托管等松散服務型規(guī)模經(jīng)營中，由于承包農(nóng)戶與服務組織之間缺乏有力的制度約束，其所實現(xiàn)的作業(yè)、購銷等環(huán)節(jié)的規(guī)模化經(jīng)營大多帶有偶然性、不穩(wěn)定性。由于接受服務的農(nóng)戶缺乏統(tǒng)一組織，其承包地塊不易連片成方，大型農(nóng)機具的使用效率也會受到影響，更難以開展大規(guī)模的農(nóng)田基本建設。

（3）從實踐的角度看，不同規(guī)模經(jīng)營形式各有不同的適應環(huán)境，并無優(yōu)劣之分。中國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是一個漫長的歷史過程，在實踐中必然表現(xiàn)出漸進性、階段性，而承包農(nóng)戶在脫農(nóng)的不同階段，對轉(zhuǎn)移多少土地經(jīng)營權就會有不同的選擇。如果承包農(nóng)戶脫農(nóng)不充分、而新型經(jīng)營主體也不愿全面承擔經(jīng)營風險，雙方就傾向于選擇松散服務型或緊密合作型的規(guī)模經(jīng)營形式，通過共享土地經(jīng)營權、共擔經(jīng)營風險來實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。如果承包農(nóng)戶已基本脫農(nóng)，而新型經(jīng)營主體又已具備較強資金、技術實力及風險承擔能力，雙方就會傾向于將土地經(jīng)營權長期流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地集中型規(guī)模經(jīng)營。從長遠看，在農(nóng)村土地集體所有、不準買賣的制度框架下，通過土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)形成的土地連片方式的規(guī)模經(jīng)營是最徹底的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營方式，是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標和方向。隨著承包農(nóng)戶向第二第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移穩(wěn)定性的提升，產(chǎn)權關系簡單明確、交易成本較低的流轉(zhuǎn)方式將會被更多地采用。例如，筆者在河北省石家莊市鹿泉區(qū)調(diào)查的一家土地托管合作社，托管面積最多時曾達到12萬畝，但由于土地流轉(zhuǎn)面積的不斷擴大，近兩年托管面積降低到3萬畝左右。同時，必須注意的是，由于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的漸進性、長期性和反復性，通過共享土地經(jīng)營權，以組織或服務規(guī)模擴大方式形成的規(guī)模經(jīng)營，將在相當長的時期內(nèi)成為中國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的重要路徑。

3 促進規(guī)模經(jīng)營發(fā)展必須解決的問題

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，一方面吸引了大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向第二第三產(chǎn)業(yè)，為土地經(jīng)營權的集中騰出了空間；另一方面又提升了農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備水平，為土地規(guī)模經(jīng)營提供了必要的生產(chǎn)力基礎。引導土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，已經(jīng)成為必然趨勢。同時，受制于人多地少的國情農(nóng)情、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的長期性及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)育的漸進性，土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展還面臨一些需要認真研究和解決的問題。

（1）土地要素與其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置的錯位問題。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要土地、資金、技術、人力、農(nóng)機等生產(chǎn)要素統(tǒng)一優(yōu)化配置，以提升資源利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益。但是，從筆者調(diào)查的情況看，由于多數(shù)傳統(tǒng)承包農(nóng)戶依靠老人和婦女兼業(yè)種地，他們雖然頑強地保留著承包土地經(jīng)營權，但大多已經(jīng)不再擁有必要的農(nóng)機具，也不再掌握新的種植技能。而那些購買了現(xiàn)代農(nóng)機具、掌握先進種植技能、擁有土地規(guī)模經(jīng)營能力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，許多卻難以獲得適度的土地經(jīng)營權。例如，筆者走訪的南龍貴村，參加座談的6名中老年農(nóng)民，連打農(nóng)藥用的噴霧器都沒有購買，而是直接到農(nóng)資服務站租用。而同村的一位種糧大戶，雖然擁有拖拉機、收割機、播種機等20多臺（套）農(nóng)機具，但由于農(nóng)戶承包地小而分散、老年農(nóng)民戀土而不流轉(zhuǎn)等原因，很難找到連片成方的大地塊，經(jīng)營能力難以充分施展。這種資金、技術、勞動力等生產(chǎn)要素由新型經(jīng)營主體集中掌握，而土地經(jīng)營權要素由傳統(tǒng)承包農(nóng)戶分散掌握的局面，既造成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備和技術的浪費，也嚴重制約了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

（2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由新型經(jīng)營主體承擔這一現(xiàn)實與現(xiàn)行扶持政策以傳統(tǒng)承包農(nóng)戶為主要瞄準對象之間的錯位問題。大量的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使在沒有流轉(zhuǎn)的承包土地上，耕種、植保、收獲等主要作業(yè)環(huán)節(jié)也已經(jīng)由農(nóng)機大戶、植保大戶、合作社、社會化服務組織等新型經(jīng)營主體承擔，從促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的角度講，應該圍繞他們的需求制定針對性的扶持政策。但是，由于傳統(tǒng)承包農(nóng)戶仍然擁有承包土地的經(jīng)營權，現(xiàn)行種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)業(yè)保險保費補貼等扶持政策多以承包土地數(shù)量為基礎，以小規(guī)模分散經(jīng)營農(nóng)戶為對象設計并實施。許多新型經(jīng)營主體反映，他們是真正的種糧者，卻拿不到糧食生產(chǎn)補貼，而有的農(nóng)戶已經(jīng)在城鎮(zhèn)工作生活，卻還領取糧食生產(chǎn)補貼；為減少自然風險損失，他們愿意多交納保險費以獲得更高額度的補償，卻找不到相應的保險產(chǎn)品；他們的大型農(nóng)機具只能露天放置，收獲的糧食無處存儲，想興建倉儲設施卻發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的設施農(nóng)用地政策遲遲得不到落實。

（3）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格上漲過快導致的兩難問題。近年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格不斷攀升，已經(jīng)成為影響規(guī)模經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)、特別是糧食生產(chǎn)的重要因素。目前，一些平原地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)價格已經(jīng)達到每畝700～800元，有的甚至超過每畝1 000元。如果種植糧食作物，在正常年景下，每畝還有200～300元的純收入；如果遭遇較大的自然災害，就很難有盈利。因此，基層干部對此十分為難：一方面，土地流轉(zhuǎn)價格是市場形成的，政府不能干預，即使干預，農(nóng)戶也不會接受；同時，傳統(tǒng)承包農(nóng)戶又把承包地流轉(zhuǎn)看作重要的財產(chǎn)性收入來源?？墒橇硪环矫?，如果任其上漲，肯定會影響糧食生產(chǎn)，規(guī)模經(jīng)營發(fā)展不起來，中國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力更難以提升。

（4）城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下的“人地分離”問題。改革開放以來，中國開展了兩輪農(nóng)村土地承包，各村組按人口平均分配承包地，并收回因遷出、死亡而失去村組集體成員資格人員的承包地，轉(zhuǎn)而分配給新增集體成員，這也是解決“人地分離”問題的重要途徑。但是，從筆者調(diào)查的情況看，一些地方在二輪承包時沒有按人口變化調(diào)整土地分配，導致“人地分離”問題日趨嚴重。有的農(nóng)民據(jù)此反映，“現(xiàn)在活人沒地種，死人有地種”；“農(nóng)村中又有了新的地主，把地租給別人收租金，還拿著種地補貼”。當前，隨著以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的深入推進，大量農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)，他們在農(nóng)村的承包地如果不能有序退出，而是永久地擁有一小塊承包地，就成為事實上的“小地主”，自己不耕種卻定期收租金，勢必提高務農(nóng)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，也阻礙耕地的成片整治，成為制約農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的重要因素。

4 政策建議

發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，既是提升中國農(nóng)業(yè)競爭力、建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是一項涉及土地制度改革、新型主體培育、扶持政策完善等諸多內(nèi)容的系統(tǒng)工程，亟須從以下幾個方面完善相關政策。

（1）堅持農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基本制度，為發(fā)展規(guī)模經(jīng)營奠定堅實的產(chǎn)權基礎。中國現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基本制度，是在反復實踐的基礎上確立的，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，能夠容納不同生產(chǎn)力發(fā)展水平的需要。堅持這一制度，一方面可以利用集體經(jīng)濟組織的框架，防止土地兼并和兩極分化；另一方面又可以發(fā)揮家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的天然優(yōu)勢，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。當前，阻礙中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的，不是土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基本制度，而是超小規(guī)模的分散經(jīng)營方式。在完善法律或制定政策時，都必須明確堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的原則，既給承包農(nóng)戶長久的“定心丸”，又給新型主體穩(wěn)定的經(jīng)營預期，在確保農(nóng)民平等享有承包權的基礎上，引導和促進土地經(jīng)營權的有序集中。

（2）以實現(xiàn)“耕者有其田”為方向，按照“三權分置”的原則推動土地承包經(jīng)營制度的完善和創(chuàng)新。國內(nèi)外實踐證明，由直接耕種土地的勞動者享有田地耕作權，最有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。因此，無論是土地公有制還是土地私有制，都必須把實現(xiàn)“耕者有其田”作為努力方向，采取有效措施防止“不在地主”的產(chǎn)生和發(fā)展。1947年在西柏坡召開的全國土地會議上，中國共產(chǎn)黨制定的《中國土地法大綱》就確定了“耕者有其田”的政策取向；而新中國建國以來正反兩方面的實踐也說明，只有堅持這一方向，才能促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)健康發(fā)展。在1978年改革開放后的30多年間，中國通過逐步賦予承包農(nóng)戶相對獨立的土地承包經(jīng)營權，探索出了集體土地所有制下實現(xiàn)“耕者有其田”的具體形式，實踐證明是成功的。在當前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，為防止大量承包農(nóng)戶進城后“人地分離”形成新的“不在地主”，必須相應地完善土地承包經(jīng)營制度，探索“耕者有其田”在新時期的有效實現(xiàn)形式。要按照所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”的原則，以實現(xiàn)“耕者有其田”為目標，在穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關系的基礎上，鼓勵地方探索建立進城農(nóng)戶承包地有償退出機制，引導土地經(jīng)營權向真正種地者集中。對于經(jīng)濟發(fā)達、農(nóng)民向第二第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移充分、集體經(jīng)濟實力強的地區(qū)，可以發(fā)揮土地集體所有的制度優(yōu)勢，允許探索集中統(tǒng)一整理、成員平均承包競爭經(jīng)營、股份合作等方式，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營加快形成。

（3）以促進土地規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為導向，確定同等保護集體土地所有權、農(nóng)戶土地承包權和規(guī)模經(jīng)營主體土地經(jīng)營權的基本原則。當前，中國廣大農(nóng)民群眾已經(jīng)基本解決了溫飽問題，農(nóng)村社會保障制度也逐步健全，農(nóng)村承包土地的社會保障功能相應弱化?，F(xiàn)階段完善土地承包經(jīng)營制度，應更多地著眼于促進土地規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。應當按照同等保護集體土地所有權、農(nóng)戶土地承包權和規(guī)模經(jīng)營主體土地經(jīng)營權的原則，盡快完善相關政策法律。對于土地所有權，要充分體現(xiàn)農(nóng)民集體在承包地處分中的決定權，包括有償收回權、使用監(jiān)督權、流轉(zhuǎn)知情權與同意權等，確保為集體成員提供最基本的生活保障，防止出現(xiàn)“不在地主”，防止土地為少數(shù)人兼并。對于土地承包權，主要是確保農(nóng)戶特別是進城落戶的農(nóng)戶能夠獲得對外出租和征地補償收益，能夠在經(jīng)濟不景氣時保留一條回鄉(xiāng)種地的退路。對于土地經(jīng)營權，要重點體現(xiàn)對規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的支持，包括鼓勵中長期流轉(zhuǎn)土地、保護流轉(zhuǎn)到期后經(jīng)營方的優(yōu)先續(xù)約權、允許土地經(jīng)營權用于抵押擔保，以調(diào)動他們加強農(nóng)田建設、培肥地力、增加投入、發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)的積極性。