陳友華 ，艾 波 ，苗 國

(1. 南京大學社會學院，江蘇南京 210093; 2. 江蘇享佳健康科技股份有限公司，江蘇南京 210000；3. 江蘇省社會科學院，江蘇南京 210013)

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養(yǎng)老機構發(fā)展：問題與反思

陳友華1，艾 波2，苗 國3

(1. 南京大學社會學院，江蘇南京 210093; 2. 江蘇享佳健康科技股份有限公司，江蘇南京 210000；3. 江蘇省社會科學院，江蘇南京 210013)

中國養(yǎng)老機構存在諸多問題，如養(yǎng)老資源分配不公導致的養(yǎng)老機構奢華與簡陋并存、一床難求與床位大量閑置、假借發(fā)展老齡事業(yè)名義的房地產開發(fā)、專業(yè)人才儲備不足等，其根源在于未能厘清政府、社會、市場三者間關系與責任邊界，公辦和民辦養(yǎng)老機構角色定位不準。系統(tǒng)反思養(yǎng)老機構的發(fā)展并在此基礎上提出價值理念重塑、政府職責定位、人才吸引等建議。

養(yǎng)老機構；收住條件；費用主體；政府責任

一、引 言

在中國經常能看到這樣一些畫面，領導人視察養(yǎng)老機構，住院老年人多身體健康，滿臉笑容地向視察者述說著養(yǎng)老院里的幸福生活。這與在西方國家養(yǎng)老機構中所見情形形成巨大反差。筆者注意到，媒體、政府文件或學術論文都在宣揚老年服務需求龐大，甚至舉例某養(yǎng)老機構“一床難求”，以此佐證加速發(fā)展老齡事業(yè)與老齡產業(yè)的必要性與緊迫性，但深入實際仔細探究后便不難發(fā)現(xiàn)情況并非如媒體、政府文件與某些期刊文章所宣揚的那樣，“一床難求”更多地發(fā)生在公辦養(yǎng)老機構，與此形成鮮明對照的是多數(shù)民辦養(yǎng)老機構養(yǎng)老床位大量閑置，甚至門可羅雀，只能依靠政府補貼勉強維持運營。更令人唏噓的是，大量失能半失能老人因各種原因不能入住公辦養(yǎng)老機構，與此同時，許多身體健康、生活自理能力較強的老人卻占據了大量的公辦養(yǎng)老機構床位。這里引伸出一系列問題：國家花費大量的資源支持養(yǎng)老機構發(fā)展，甚至直接投資興辦與運營養(yǎng)老機構的初衷究竟是什么？養(yǎng)老機構特別是公辦或公助養(yǎng)老機構究竟應該收住哪些老年人？公辦或公助養(yǎng)老機構應承擔哪些本應由政府承擔的責任？等等。這就涉及政府公共養(yǎng)老資源配置與公辦或公助養(yǎng)老機構的責任定位問題，本文試圖回答其中的部分問題，以便厘清養(yǎng)老機構發(fā)展中的某些基礎性問題。

二、公辦養(yǎng)老機構建設與運營中存在的主要問題

1. 奢華與簡陋并存

養(yǎng)老機構內部奢華與簡陋并存的現(xiàn)象較為普遍。如某些“窗口”型公辦養(yǎng)老機構設施奢華，醫(yī)療設施齊全，環(huán)境優(yōu)美。與此同時，另一些“非窗口型”公辦養(yǎng)老機構(特別是農村敬老院)多設施簡陋，位置偏僻，醫(yī)療資源匱乏。對一些老年人來說養(yǎng)老機構是安享晚年的幸福窩，但對另一些老年人來說卻是度日如年的難民營。

如今政府爭相出資興辦了許多“示范性”公辦養(yǎng)老機構。既然是“示范性”養(yǎng)老機構，就應具有普遍性，是一座“普通”的、提供“基本”“規(guī)范”服務的養(yǎng)老機構，配置的設備僅應滿足入住普通老年人的基本需求，而絕不應該是“設施先進”，甚至是“奢華”的代名詞。但令人遺憾的是，這些示范性公辦養(yǎng)老機構越建越大，越建越豪華，政府財政投入也越來越多。一些地方政府以“養(yǎng)老服務”名義興建的“示范性”養(yǎng)老機構事實上已演變成為設施奢華、專為極少數(shù)老年權貴服務的“高級會所”或“高級休閑度假村”。

2. 選擇性收住

長久以來，以農耕文明為基礎的傳統(tǒng)社會，土地、家庭、養(yǎng)老連成一體，家庭是養(yǎng)老最主要的場所和最根本的途徑。新中國成立之初，家庭養(yǎng)老也未發(fā)生改變，對老年人的照料護理等養(yǎng)老服務仍然主要由家庭提供，鄰里互助等作為家庭照護的重要補充也廣泛存在[1]。經濟增長、社會變遷與計劃生育使得中國的家庭結構發(fā)生了根本性的變化，家庭養(yǎng)老功能急劇弱化。在此背景下，中國逐步探索養(yǎng)老服務的新形式，并基本形成了“以家庭照料為主，社區(qū)照料為輔，機構照料為兜底”的養(yǎng)老服務體系。由此可見，有別于傳統(tǒng)意義上的家庭照料，作為社會化養(yǎng)老服務形式之一的機構照料，是在家庭照料能力不足的情況下應運而生的[2]。因此，入住養(yǎng)老機構的主要應該是家庭無力承擔照料責任的失能半失能老年人，其中公辦或公助養(yǎng)老機構更應如此定位。

但現(xiàn)實情況是由于缺少法規(guī)的強制性約束和評估標準的規(guī)范操作程序，加之政府資源配置不足，在利益驅使下，某些公辦或公助養(yǎng)老機構對入住老年人進行篩選，專門收住那些經濟條件與身體健康狀況均較好的老年人，而將那些貧困、身體健康狀況差的老年人拒之門外。大量需要機構住養(yǎng)服務的貧困失能半失能老年人因支付能力不足或其他原因不能入住公辦或公助養(yǎng)老機構，與此同時，大量身體健康的老年人(多為老年權貴或權貴者父母)占據了大量公辦或公助養(yǎng)老機構床位。機構養(yǎng)老服務領域嫌貧愛富現(xiàn)象較為突出，使得養(yǎng)老資源沒有讓最需要的人群享用，背離了公辦或公助養(yǎng)老機構創(chuàng)辦時的初衷，加劇了社會的不公。

3. 以養(yǎng)老名義變相圈地

近年來，因應人口老齡化發(fā)展對老年服務需求增加的需要，政府逐漸加大了對老年服務業(yè)的支持力度。一些企業(yè)或私人投資者之所以瞄準養(yǎng)老服務業(yè)，既非出于社會責任承擔，也非依靠收住老人來獲取收益，而是出于對政府養(yǎng)老優(yōu)惠政策的“圍獵”，甚至假借發(fā)展老年服務業(yè)的名義變相圈地搞房地產開發(fā)，從而實現(xiàn)“政策套利”的目的。例如：東部某省會城市的一所高職院校假借養(yǎng)老服務教學實習基地的名義將數(shù)百畝教育用地用于建設山地別墅，并向社會招租。這一項目不僅得到政府某些領導的支持，而且還被選作政府對外宣傳的窗口，后因種種原因未能得逞。這種資源錯配本質上屬于變相的權力尋租，只是在合法、合規(guī)的外衣下進行了相應的包裝。這種以扭曲的市場化發(fā)展來補充公辦養(yǎng)老機構的欠缺，無法惠及普通民眾。長期來看，這種“偽市場化”的變相圈地對養(yǎng)老產業(yè)的健康發(fā)展絕非福音，而是某種倒退，甚至存在不少消極腐敗因素在其中。

4. 資源短缺與閑置并存

近幾年在政府的強力推動下，機構養(yǎng)老服務設施建設取得了巨大進展?，F(xiàn)在籠統(tǒng)地說養(yǎng)老機構“一床難求”是很不準確的?！耙淮搽y求”主要出現(xiàn)在設施完好、服務規(guī)范、收費低廉的公辦養(yǎng)老機構，而民辦養(yǎng)老機構多出現(xiàn)較高的床位空置率。特別是大量養(yǎng)老機構盲目效仿歐美國家，不顧老年人的現(xiàn)實需求與消費偏好，不能基于當?shù)乩夏耆说男枨笳{查來布局養(yǎng)老服務設施，而是熱衷于在遠離老年人長期居住地的遠郊區(qū)甚至鄉(xiāng)村新建有數(shù)百甚至上千張床位的“老年人集中營”，背離了絕大多數(shù)老年人的消費偏好。結果導致：“北京的床位空置率為40%～50%；即使在老齡化程度最高的上海市，養(yǎng)老機構的總體入住率也不足70%，個別郊區(qū)養(yǎng)老機構實際入住率甚至不足20%；南京目前有一半在建或已建好的養(yǎng)老床位處于空置狀態(tài)，更有甚者，由于各種原因，該市每年都有10多家民辦養(yǎng)老機構關門停業(yè)。類似現(xiàn)象在其他地區(qū)同樣存在?！盵3]公辦養(yǎng)老機構“一床難求”與民辦養(yǎng)老機構床位大量閑置并存。居高不下的養(yǎng)老機構床位空置率意味著養(yǎng)老服務投資失誤，不僅造成土地與財政資源的浪費，也扭曲了養(yǎng)老服務業(yè)的正常發(fā)展。

5.專業(yè)人才不足

目前，我國養(yǎng)老行業(yè)還沒有形成較為成熟的養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)體系，養(yǎng)老服務專門人才缺乏。與此同時，由于養(yǎng)老服務工作需要面對不同的老年人，失能、半失能老年人更需要全天候的照料，使得養(yǎng)老服務勞動強度大，非醫(yī)護專業(yè)人員從事養(yǎng)老護理工作，缺乏專業(yè)性，加之養(yǎng)老護理職業(yè)社會聲譽不高、薪酬較低等原因，致使養(yǎng)老機構管理和服務人員隊伍不穩(wěn)，人才流動性大且流失率高。職業(yè)地位低、工作待遇差、家人不支持、社交圈子小等因素致使年輕人對在養(yǎng)老機構工作望而卻步。這一現(xiàn)象不僅出現(xiàn)在中國，在西方國家也具有普遍性。

三、公辦養(yǎng)老機構問題的成因

1. 公辦養(yǎng)老機構定位偏差

政府從一開始就把公辦養(yǎng)老機構定位為兩種對象服務：一是社會上層或老年權貴，如各類干休所、療養(yǎng)院與高干病房；二是社會底層，如城市三無與農村五保。由于政府給予公辦養(yǎng)老機構大量的建設與運營補貼，使得部分公辦養(yǎng)老機構不僅設施相對齊全，服務相對規(guī)范，而且多因“貼本經營”而“價廉物美”，因而受到追捧。而民辦養(yǎng)老機構多因政府支持少、出資人資金實力弱、融資能力差或趨利愿望強等，大多設施簡陋，受公辦養(yǎng)老機構收費標準低“打壓”而收費難以提高，致使民辦養(yǎng)老機構多處在微利、保本甚至虧損狀態(tài)，管理與服務人員薪酬自然也較低。公辦與民辦養(yǎng)老機構的不同境遇，使得兩者處在不平等競爭狀態(tài)，公辦養(yǎng)老機構因政府大量補貼而活得相對滋潤，進而失去了改善服務質量、提高服務效率的內在動力，甚至成為公辦養(yǎng)老機構改革的阻力。這不利于百姓“花錢買服務”理念的培育與老年服務市場的形成，更不利于民辦養(yǎng)老機構的健康發(fā)展。

2. 形勢判斷失誤、優(yōu)惠政策失當與資源錯配

在大量興建養(yǎng)老機構之前，本應進行市場調研，社會真正需要哪些種類的養(yǎng)老機構以及多少養(yǎng)老機構床位，以避免一哄而上、盲目興建造成日后的大量閑置。但令人遺憾的是在缺少嚴謹科學研究的基礎上，國家明確提出到2020年全國社會養(yǎng)老床位數(shù)要達到每千名老年人35～40張(《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》(國發(fā)〔2013〕35號)。實際上，目前及今后一段時間內中國社會對養(yǎng)老機構床位數(shù)的需求大約在每千名老年人20張左右的水平，這意味著國家要求大大超過社會實際需求，此外，全國各地老年人的內部結構存在很大差異，全國各地不能簡單套用同一標準。但令人遺憾的是，在對老年人機構養(yǎng)老需求形勢判斷一再錯誤的情況下，全國部分地區(qū)甚至還層層加碼，掀起了興建養(yǎng)老機構的高潮，結果是全國城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構床位出現(xiàn)大量的閑置。

與此同時，政府不僅掌握巨量投資資源，而且投資效率低下，結果導致公辦養(yǎng)老機構床位投資額是民辦養(yǎng)老機構的數(shù)倍，且公辦養(yǎng)老機構還享受稅收、床位補貼、民用水電等各項政策優(yōu)惠，使得公辦機構設施好，服務規(guī)范，收費低，理所當然地成為趨之若鶩的選擇對象[4]。公辦養(yǎng)老機構是政府全額財政撥款建設，而僅給予民辦養(yǎng)老機構建設補貼。這里需注意的是，養(yǎng)老機構應區(qū)分為面對市場與面對社會兩類。面對市場的養(yǎng)老機構，政府應給予較少甚至不給予財政補貼，而面對社會的養(yǎng)老機構，政府可酌情給予必要的財政補貼。獲得政府財政支持的養(yǎng)老機構應主動為政府承擔一定的養(yǎng)老責任，否則權責不對等所帶來的社會矛盾與問題會更為突出。

3. 配套政策“口惠而實不至”，財力薄弱地區(qū)落實困難

全國各級政府及其相關部門制定了許多鼓勵老齡事業(yè)與老齡產業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。這些政策種類繁多，其中不乏支持力度很大的政策。但令人遺憾的是，全國各地出臺的鼓勵老齡事業(yè)與老齡產業(yè)發(fā)展的政策措施多未得到嚴格執(zhí)行，不落實、不兌現(xiàn)的現(xiàn)象非常普遍。例如，土地劃撥、民辦公助、水電優(yōu)惠等在部分地區(qū)形同虛設，致使部分民辦養(yǎng)老機構入不敷出，經營困難。由于財力限制，工作人員勞動強度大、工作環(huán)境差、薪酬低，招工難與流失率大自然在所難免。當然，上述現(xiàn)象的出現(xiàn)，也不完全是地方政府不盡責，部分是由于地方政府無力盡責。自1994年國家財稅制度改革以來，財權上收與事權下放，結果出現(xiàn)事權與財權嚴重不匹配。全國基本養(yǎng)老服務的內容與標準各不相同。從公共服務均等化角度考察，養(yǎng)老事業(yè)朝著公平、均衡的方向發(fā)展才是符合廣大群眾的民心工程，才能得到全社會的認可與支持。

四、對養(yǎng)老機構發(fā)展的反思

1. 誰應入住養(yǎng)老機構？

是否應對入住公辦或公助養(yǎng)老機構的老年人設置準入門檻？養(yǎng)老機構究竟應該優(yōu)先接收哪些類型的老年人？這不僅涉及養(yǎng)老機構的定位，更關系到養(yǎng)老機構的健康發(fā)展。顯然，設置準入門檻，以確保公辦或公助養(yǎng)老機構設置時的初衷，并真正為那些需要提供機構照料的老年人提供服務。如圖1所示，養(yǎng)老機構應依據老年人自身和家庭情況進行評定是否應入住養(yǎng)老機構。生活自理能力較強的老年人多應居住在家里，主要由家庭或自身提供照料服務，當家庭或自身照料能力不足時，輔之以居家養(yǎng)老服務(社區(qū)照顧)，以彌補家庭養(yǎng)老服務之不足。而不能自理的老年人更適合在機構養(yǎng)老，原因在于家庭很難承擔起長期照護的責任。而生活不能完全自理的老年人，則視家庭照料資源情況，選擇居家養(yǎng)老或者機構養(yǎng)老。

圖1 居家養(yǎng)老與機構養(yǎng)老的門檻評定

注：從自理到半自理、或由半自理到不自理轉變的可能性大，用實線表示，而由不自理到半自理、或由半自理到自理轉變的可能性小，用虛線表示。

2. 入住費用應由誰支付？

公辦養(yǎng)老機構設施相對齊全、服務相對好與收費相對低并不意味著公辦養(yǎng)老機構的運營成本低與效率高，情況可能恰恰相反，只不過其部分費用由政府而不是由入住老年人及家庭承擔罷了。那么，入住公辦或公助養(yǎng)老機構的費用究竟應由誰支付？政府、社會、家庭與個人？從權責對等角度考察，公辦或公助養(yǎng)老院應承擔如下三大責任：一是為城市“三無”與農村“五保”老年人提供無償服務。公辦養(yǎng)老機構創(chuàng)建的初衷就是為解決城市三無與農村五保老人提供機構照護問題。當然，城市“三無”與農村“五保”老人的財產也應該收歸國有。二是為貧困家庭老年人提供低償服務。需要入住養(yǎng)老院的老年人多屬有特殊需求的老年人，如高齡、失能等，這些老年人的身體和經濟狀況決定了他們屬于需要社會救助的一類。三是為普通老年人提供非盈利服務。公辦或公助養(yǎng)老機構應根據本地經濟實力，適當滿足社會老年人入住養(yǎng)老機構的需求，為他們提供非盈利性服務。在前兩個責任還沒有完全履行的情況下，第三個責任只能暫時擱置。

高齡或失能半失能的城市“三無”老人與農村“五?！崩先?，應是政府基本的機構養(yǎng)老服務的保障對象，其費用由政府承擔。而其他老年人要想入住公辦或公助養(yǎng)老機構，必須按照略低于市場價格的公益價格支付機構照顧費用?；蛘邔⒗夏耆俗约旱耐诵萁鹋c財產交給政府，由政府負責老年人晚年的基本生活照料問題?，F(xiàn)在的問題是一部分老年人既拿著不菲的退休金，同時擁有數(shù)量不等的財產，在將財產留給子女繼承的同時，又享受著大量政府財政的為老服務補助；而另一部分老年人既沒有養(yǎng)老金，也沒有什么財產，更不能享受政府的養(yǎng)老補貼，目前的制度設計對這部分老年人及其家庭來說是極其不公的。

3. 養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)有何區(qū)別？

盡管養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)的界限模糊，但養(yǎng)老中各主體(政府、市場、社會、家庭與個人)的責任定位還是應該盡可能明晰，嚴格區(qū)分養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)?！梆B(yǎng)老事業(yè)”是指為老年人提供基本生活服務的部分，它是由政府主辦的、以老年人為對象的公共服務事業(yè)，是以法律形式保證其公平和公正性，是為老年人提供服務的非營利性事業(yè)?！梆B(yǎng)老產業(yè)”是以老年人為對象，以滿足高層次文化生活需求為目標，向老年人提供商品和服務的營利性活動的總稱，亦稱老齡產業(yè)、銀色產業(yè)等[5]。政府的財政責任主要在養(yǎng)老事業(yè)，養(yǎng)老產業(yè)主要應交給市場。政府提出“公辦民營”，政事分離，但我國政府長期以來的包辦包管體制和思維已成定勢，高投入低產出的弊病已成頑疾，靠政府資源支持的公辦養(yǎng)老機構與民辦養(yǎng)老機構無法在同一起跑線上公平競爭，民辦養(yǎng)老機構發(fā)展面臨更多困難，進一步增加了公辦養(yǎng)老機構的惰性，而民辦養(yǎng)老機構的生存空間被擠壓，不利于社會力量的介入，也不利于民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展壯大，最后進一步加重了對公辦養(yǎng)老機構的依賴，形成惡性循環(huán)。

4. 社會救助標準多高合適？

國務院《農村五保供養(yǎng)工作條例》(2006年國務院令第456號)明確規(guī)定：“農村五保供養(yǎng)標準不得低于當?shù)卮迕竦钠骄钏剑⒏鶕數(shù)卮迕衿骄钏降奶岣哌m時調整”。上述規(guī)定乍看似乎很有道理，實則不然。一部分人的生活水準在社會平均水平之上，這也意味著另一部分人的生活水準一定要在社會平均水平之下。按照上述規(guī)定的邏輯，婦女、兒童、殘疾人、其他老人的生活水準也不應低于社會的平均水平，這就意味著男性就業(yè)者應該生活在社會平均水準之下。果若如此，還有男性勞動者愿意去工作與創(chuàng)造財富嗎？由此可見，國務院《農村五保供養(yǎng)工作條例》的部分條款存在嚴重的偏差。

既然《農村五保供養(yǎng)工作條例》確定的社會救助標準存在著嚴重的偏差，那么，社會救助對象的生活究竟應該達到怎樣的水準？或者社會救助標準多高才合適？這是實際救助工作中繞不過去的問題。上述分析表明，靠社會救助生活的人的生活水平應在社會平均水平之下。但究竟低到什么程度合適，則是仁者見仁智者見智的事情。筆者認為，參照相對貧困線標準制定時的邏輯制定社會救助標準是合適的，即靠社會救濟生活的人的生活水平應相當于全社會人均收入中位數(shù)的一半。由此可見，目前部分地方政府參照《農村五保供養(yǎng)工作條例》而制定的城市“三無”與農村“五保”供養(yǎng)標準多存在較突出的問題。

此外，中國在社會救助中還經常出現(xiàn)如下情況：一是政府救助對象的門檻設置相對較高，但一旦跨入政府救助的門檻，救助就集中于這部分人，而門檻之外的人很少顧及，這對救助門檻邊緣群體是很不公平的，也導致了部分人寧可呆在政府救助門檻之內也不愿意出來。因為一旦出來就很難重新進入政府社會救助體系，且意味著利益的損失[6]。

五、養(yǎng)老機構發(fā)展的建議

1. 樹立公平正義的價值理念

公平正義始終是養(yǎng)老服務中要遵循的首要原則。主要體現(xiàn)在兩個方面：①公辦養(yǎng)老機構要彰顯“福利養(yǎng)老”和“雪中送炭”的角色和作用。這一點在上文中已有諸多討論，不再贅述。政府要承擔起托底和普遍的基本保障責任，而不是“錦上添花”。②營造公辦與民辦養(yǎng)老機構公平競爭的環(huán)境。必須加快公辦養(yǎng)老機構的改革步伐，逐步加大各級財政對社會力量創(chuàng)辦的養(yǎng)老機構的基本建設性補貼力度，并對已建成的民辦養(yǎng)老機構視服務開展情況給予適當?shù)倪\行補貼，還要根據收住服務對象的經濟支付能力，制訂不同的補貼標準。

優(yōu)惠政策與財政補貼本身就是政府資源的讓渡，這些應計算在成本中。因此，在社會服務領域，應該將服務成本顯性化，而不是隱性化，政府補貼要補在明處，而不是補在暗處。只有這樣，才有利于養(yǎng)老服務事業(yè)與養(yǎng)老服務產業(yè)的健康發(fā)展，同時也有利于養(yǎng)老服務成本的核算與養(yǎng)老服務價格的形成，還有利于百姓花錢購買養(yǎng)老服務意識的培養(yǎng)，從而有利于養(yǎng)老服務市場的培育。同時，讓百姓清楚地知道政府在養(yǎng)老服務上所應該承擔的責任?，F(xiàn)在的暗補實際上達不到這樣的效果。

2. 變政府托底“公辦養(yǎng)老機構”為托底“老年人”

目前，公辦養(yǎng)老機構在政府財政包攬下的發(fā)展給養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展人為創(chuàng)造了一個不公平的競爭環(huán)境，不利于民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展，也不利于效率的提高與資源的節(jié)約，公辦養(yǎng)老機構如果辦不好，還會遭致社會的責難。政府應該從養(yǎng)老服務直接提供領域逐漸退出，改由政府通過服務的外包的形式向社會提供基本養(yǎng)老服務。通過更多的貨幣化補貼直接惠及普通老年人，給老年人創(chuàng)造更多自由選擇的機會，而不是一味投入到公辦機構中，通過優(yōu)勝劣汰機制優(yōu)化社會福利分配機制，通過老年人擇優(yōu)選擇倒逼養(yǎng)老機構提高服務水平、降低服務損耗，使得財政資源的投入發(fā)揮最佳效益。

在具體執(zhí)行過程中，對新建的不同種類的養(yǎng)老機構采取差別化的床位建設費補貼制度。面對市場的養(yǎng)老機構新建床位補貼標準相對較低，而面對社會、承擔政府基本養(yǎng)老服務責任的養(yǎng)老機構新建床位補貼標準相對較高，努力改變目前對新建養(yǎng)老院按床位使用同一標準進行財政補貼的做法(補磚頭)。終止對養(yǎng)老機構日常營運補貼，而改由對入住養(yǎng)老機構的老年人進行補貼(即由補床頭改為補人頭)。

政府應該對城鎮(zhèn)“三無”老人與農村“五?！崩先诉M行兜底保障，但這一責任并不一定要由公辦養(yǎng)老機構承擔，也可以交給民辦養(yǎng)老機構，政府的基本公共服務的外包不一定非要外包給公辦養(yǎng)老機構，民辦養(yǎng)老機構也應該有公平參與競爭的權利與機會，甚至可以將市場組織引入對政府公共服務的外包中，增加競爭性，以提高效率。我們經常講“政府失靈”“市場失靈”，實際上在中國“社會失靈”的程度可能比前兩者有過之而無不及。鑒于公辦養(yǎng)老機構存在的諸多問題，不必再增設公辦養(yǎng)老機構，可改為公共服務外包的方式對民辦養(yǎng)老機構給予更多支持。這樣做的益處是政府可以退到監(jiān)督與管理的位置，一旦民辦養(yǎng)老機構與入住老年人發(fā)生矛盾沖突，政府可以充當調停者與仲裁者，這相當于在老年人與政府之間建立起一道防火墻，避免民眾與政府之間發(fā)生直接的沖突。如此，政府可以動用更多手段，履行管理職能，如責令不規(guī)范的民辦養(yǎng)老機構進行整改，或者終止合同，另選服務外包承接者。

3. 完善與落實現(xiàn)有養(yǎng)老政策

中國每年都制定大量的養(yǎng)老政策，但大多沒有得到嚴格的執(zhí)行。因而，對當下的中國而言，不是制定更多的養(yǎng)老政策，而是對現(xiàn)有養(yǎng)老政策進行必要的梳理，該完善的完善，該廢除的廢除，并努力促使養(yǎng)老政策的落實。堅決摒棄把人分成三六九等，改變不同的人所享有的權利與承擔的責任差異巨大的現(xiàn)狀。2000年經國務院批準，國務院辦公廳轉發(fā)了民政部等11部門《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，在建設規(guī)劃、土地使用、稅收減免、水電使用等方面給予優(yōu)惠。但由于政策條文過于原則，對具體的優(yōu)惠沒有明確規(guī)定，加上一些部門出于本部門的利益考慮，在落實優(yōu)惠政策上往往推諉扯皮，國家政策對民營養(yǎng)老機構重視和支持力度不夠，很多地方政府對其缺少實際支持舉措，使各項優(yōu)惠政策難以得到落實[7]。

此外，政策的碎片化傾向非常嚴重，中國各級政府在養(yǎng)老中的責任定位與責任邊界始終沒有厘清，養(yǎng)老似乎變成了地方政府的責任，那么，中央政府在養(yǎng)老服務中是否也應該承擔一定的責任,這一責任又如何體現(xiàn),等等，所有諸如此類的問題都值得進一步認真思考。

4. 適度增加從業(yè)人員薪酬

養(yǎng)老機構服務質量差與從業(yè)人員素質低有關。而后者又與其薪酬低緊密相關，不是沒有人愿意提供養(yǎng)老服務，而是薪酬低，把很多人逼走了。面對薪酬的骨感，理想主義與奉獻精神是難以長久的。薪酬高低是衡量一個人社會與個人價值的核心標志，也是吸引高素質人才加盟養(yǎng)老服務事業(yè)與產業(yè)的唯一指標。在抱怨為什么沒有高素質的人愿意加盟養(yǎng)老服務領域的同時，更要反思能給工作人員提供怎樣的薪酬。按勞取酬與按質取酬是市場永恒的邏輯，職業(yè)與公益不能混為一談，職業(yè)應該按勞取酬與按質取酬，至于公益則是個人的自由選擇，是互助精神和社會責任的體現(xiàn)。低薪酬與少受尊重，高薪酬與受尊重緊密相連。中國社會一定要正視職業(yè)與奉獻的關系，摒棄薪酬不夠理想來湊的狀況。

沒有合理的薪資激勵，既不能給熱心養(yǎng)老事業(yè)的人帶來快樂與希望，也不利于養(yǎng)老機構的長遠發(fā)展。如某些城市的社會組織過多地依靠志愿者開展服務，主要目的之一就是把志愿者視作免費或廉價的勞動力，從而實現(xiàn)社會組織及其負責人的個人目標(目前部分社會組織假借志愿服務之名，行節(jié)約社會組織運行成本，獲取組織甚至個人利益之實)，缺乏專業(yè)性、持續(xù)性、規(guī)范性，不利于組織的成長與壯大。政府在購買服務時，不僅要核算機構運營成本，也應充分考慮養(yǎng)老機構工作人員的薪資補貼。

我國養(yǎng)老機構發(fā)展存在的諸多問題，其本質在于沒有厘清政府、社會、市場三者的關系，以及公辦和民辦養(yǎng)老機構的角色定位。這與我國政府長期包辦的福利實踐有關。盡管社會資源逐漸加入到社會福利事業(yè)當中，但政府的位置依然沒有擺正，越位、缺位、錯位的現(xiàn)象依然存在，這就造成政府責任重、效率低等問題。政府、市場、社會應是相互獨立的領域，雖有交叉重疊的部分，但各自的職責應該盡可能明確，政府主要在以下方面履行職責：保障老年人的基本生活需求；立法和制定政策以鼓勵和規(guī)范各類民間養(yǎng)老機構的發(fā)展；引導社會和市場力量支持養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展；提供財政支持，通過購買服務的方式滿足老年人的基本服務需求。社會組織也要努力提升服務水平，爭取政府資源，募集社會資本，增強運營能力，證明自己有能力承接政府公共養(yǎng)老服務。此外，新成立養(yǎng)老機構不能憑借一腔熱血，機構的運營需要大量的資金支持，籌款能力是機構得以生存和發(fā)展的重要基石。對于能力不足、運營不利的養(yǎng)老機構要實行兼并重組，針對當?shù)乩夏耆说膶嶋H需求整合養(yǎng)老機構，唯此才能保證養(yǎng)老機構真正發(fā)揮應有的作用。

[1] 董紅亞.中國政府養(yǎng)老服務發(fā)展歷程及經驗啟示[J].人口與發(fā)展，2010(5)：83-87.

[2] 姜向群，張鈺斐.社會化養(yǎng)老：問題與挑戰(zhàn)[J].北京觀察，2006(10)：22-24.

[3] 謝瓊. 養(yǎng)老機構：一床難求還是床位空置率高[N].光明日報，2015-06-15(11).

[4] 穆光宗. 防止“市場失靈”和“政府失靈”兩個傾向：公辦養(yǎng)老機構“亂象”治理[J].人民論壇，2012(21):54-55.

[5] 田香蘭.養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)的比較研究：以日本養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)為例[J].天津大學學報(社會科學版)，2010(1): 29-35.

[6] 陳友華, 苗國. 老年貧困與社會救助[J].山東社會科學,2015(7):104-113.

[7] 劉紅，張妍蕊.對我國民營養(yǎng)老機構存在的問題及發(fā)展前景的探討[J].技術經濟與管理研究，2008(2): 91-93.

(責任編輯：吳 玲)

10.3876/j.issn.1671-4970.2016.06.013

2016-11-17

陳友華(1962—)，男，江蘇如東人，教授，從事社會學研究。

C913.6

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1671-4970(2016)06-0075-05