孫思琪 金怡雯

（1. 上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306；2. 上海市閔行區(qū)人民法院，上海 201199）

中國海洋環(huán)境民事公益訴訟法律依據(jù)論辯
——以《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款的解釋論為中心

孫思琪1金怡雯2

（1. 上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306；2. 上海市閔行區(qū)人民法院，上海 201199）

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款本身并非關(guān)于訴訟的直接規(guī)定，該款規(guī)定的內(nèi)容也不符合民事公益訴訟的內(nèi)涵特征，將該款解釋為關(guān)于海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定不利于我國立法內(nèi)部的橫向協(xié)調(diào)。我國司法實(shí)踐總體上也不認(rèn)可《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款規(guī)定的內(nèi)容屬于海洋環(huán)境民事公益訴訟?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第89條第2款應(yīng)是關(guān)于損害賠償請(qǐng)求權(quán)的特別規(guī)定，不是我國海洋環(huán)境民事公益訴訟的法律依據(jù)，相應(yīng)的法律依據(jù)應(yīng)是《環(huán)境保護(hù)法》第58條、《民事訴訟法》第55條以及相關(guān)司法解釋。

海洋環(huán)境；民事公益訴訟；《海洋環(huán)境保護(hù)法》；公共利益；直接利害關(guān)系

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（下稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）第89條第2款規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。”關(guān)于該款規(guī)定的“提出損害賠償要求”是否屬于民事公益訴訟，學(xué)理上雖有爭議，但大多理據(jù)模糊，缺乏深入的辨析與闡述。對(duì)于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款的性質(zhì)認(rèn)定，直接關(guān)系到我國海洋環(huán)境民事公益訴訟的法律依據(jù)。本文基于我國海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)范現(xiàn)狀，以《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款的解釋論為中心，結(jié)合相關(guān)規(guī)范的司法實(shí)踐，探討我國海洋環(huán)境民事公益訴訟的法律依據(jù)。

一、中國海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)范現(xiàn)狀

通常認(rèn)為，民事公益訴訟有狹義與廣義之分，區(qū)別主要在于是否包括與被訴侵權(quán)行為存在直接利害關(guān)系者為保護(hù)社會(huì)公共利益而提起的民事訴訟。[1]261本文所論限于狹義的民事公益訴訟。具體而言，民事公益訴訟是指非以維護(hù)自身民事權(quán)益為目的，由特定的機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體提起旨在維護(hù)社會(huì)公共利益的民事訴訟。[2]338環(huán)境民事公益訴訟作為民事公益訴訟之一種，通常是指針對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)等行為提起的民事公益訴訟，海洋環(huán)境民事公益訴訟則是其中的重要類型之一。因此，除特別法另有特別規(guī)定外，民事訴訟法、環(huán)境保護(hù)法關(guān)于民事公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟的一般規(guī)定應(yīng)當(dāng)均可適用于海洋環(huán)境民事公益訴訟。

權(quán)且不論《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款，2012年《中華人民共和國民事訴訟法》（下稱《民事訴訟法》）修改首先增加關(guān)于民事公益訴訟的規(guī)定，該法第55條第1款規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l將我國民事公益訴訟的起訴主體限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，要求提起民事公益訴訟必須具有明確的法律依據(jù)，以此確保公益訴訟制度能夠在我國有序進(jìn)行，減少濫訴風(fēng)險(xiǎn)；[3]113民事公益訴訟的適用范圍則主要針對(duì)環(huán)境污染以及侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，海洋環(huán)境污染當(dāng)然包括在內(nèi)。針對(duì)《民事訴訟法》的修改，最高人民法院于2015年1月30日公布《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（下稱《〈民事訴訟法〉解釋》），其中第13部分“公益訴訟”共8條。

由于《民事訴訟法》的修改，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（下稱《環(huán)境保護(hù)法》）、《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（下稱《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》）分別于2013年、2014年進(jìn)行修改，增加關(guān)于民事公益訴訟的規(guī)定?！董h(huán)境保護(hù)法》第58條第1款規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄?！背龑ⅰ睹袷略V訟法》第55條第1款規(guī)定的“污染環(huán)境”具體細(xì)化為污染環(huán)境、破壞生態(tài)兩種行為外，該條明確規(guī)定了有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)符合的條件。因此，雖然《民事訴訟法》第55條第1款允許“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”針對(duì)污染環(huán)境損害社會(huì)公共利益的行為提起民事公益訴訟，但《環(huán)境保護(hù)法》并未作出相應(yīng)的具體規(guī)定，①即未賦予行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格。[4]201海洋環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)亦不例外。

此外，最高人民法院于2015年1月6日公布《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》），其中對(duì)于有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織，并行不悖地貫徹鼓勵(lì)訴訟與防止濫訴的原則，最大限度保持原告主體資格的開放性，鼓勵(lì)具備能力的社會(huì)組織積極參與和推動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟，[5]2其中第2條至第6條分別針對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第58條第1款中“社會(huì)組織”、“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門”、“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”以及“無違法記錄”的含義作出具體解釋?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)同樣適用于海洋環(huán)境民事公益訴訟。

二、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款性質(zhì)諸說

關(guān)于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款的性質(zhì)，尤其該款規(guī)定的“提出損害賠償要求”是否屬于民事公益訴訟，學(xué)理上多有爭議。

肯定《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款規(guī)定的內(nèi)容屬于民事公益訴訟的觀點(diǎn)，理據(jù)闡述較少，大多徑直將該款列為我國現(xiàn)行法律中關(guān)于公益訴訟的規(guī)定之一。具體而言，持此種觀點(diǎn)的學(xué)者大多認(rèn)為，海洋環(huán)境具有公共利益性質(zhì)，因而與海域相關(guān)的環(huán)境利益遭受損害所引起的訴訟應(yīng)當(dāng)屬于公益訴訟。[6]環(huán)境行政機(jī)關(guān)負(fù)有保護(hù)國家和公共利益的法定職責(zé)和義務(wù)，當(dāng)然應(yīng)該成為環(huán)境民事公益訴訟的原告，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款是現(xiàn)行法律中對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟原告資格的最直接、最具體的規(guī)定。[7]而且，此種觀點(diǎn)在立法機(jī)關(guān)的相關(guān)文件中亦有一定依據(jù)。2012年4月24日《全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）〉修改情況的匯報(bào)》對(duì)于公益訴訟匯報(bào)如下：“目前，有的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律已規(guī)定了提出這類訴訟的機(jī)關(guān)。比如，海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門代表國家對(duì)破壞海洋環(huán)境給國家造成重大損失的責(zé)任者提出損害賠償要求?！盵3]731

否定《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款規(guī)定的內(nèi)容屬于民事公益訴訟的觀點(diǎn)認(rèn)為，此種訴訟作為國家所有權(quán)行使的一種特殊方式，本質(zhì)上依然屬于私益訴訟。[8]267國家僅具有抽象人格，海洋污染損害索賠必須由具體的組織代表國家向侵權(quán)人提出，[9]因而此種訴訟至多屬于廣義公益訴訟的范疇，即具有公益性的私益訴訟。具體而言，負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的部門是國家利益的代表者，據(jù)此向污染者提出賠償損失的訴訟請(qǐng)求符合《民事訴訟法》關(guān)于原告資格的直接利害關(guān)系原則，因而此種訴訟屬于普通民事訴訟而非民事公益訴訟。[5]27因此，有觀點(diǎn)將此種訴訟稱為“國家代表人訴訟”[8]267或者“代為索賠”[10]。值得注意的是，《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》引言部分列明的法律依據(jù)包括《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》，但并不包括《海洋環(huán)境保護(hù)法》。

三、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款的解釋論展開

（一）《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款并非關(guān)于訴訟的直接規(guī)定

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款采用的表述是“提出損害賠償要求”，而《民事訴訟法》第55條第1款、《環(huán)境保護(hù)法》第58條第1款以及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條均一致采用了“向人民法院提起訴訟”的表述。提出損害賠償要求的方式雖然包括提起訴訟，但并不限于提起訴訟。而且，我國其他立法中亦有類似《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款的規(guī)定。例如，《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第38條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，給自然保護(hù)區(qū)造成損失的，由縣級(jí)以上人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門責(zé)令賠償損失?！蓖瑯右赃`反相應(yīng)法律、行政法規(guī)的規(guī)定并造成環(huán)境資源損失為條件，也均由相應(yīng)行政機(jī)關(guān)提出賠償要求，但該條顯然不是關(guān)于公益訴訟的規(guī)定。

根據(jù)立法機(jī)關(guān)對(duì)于《海洋環(huán)境保護(hù)法》的釋義，該法1999年修改時(shí)規(guī)定現(xiàn)第89條第2款的理由在于：“（污染海洋環(huán)境）給法人和公民造成損害的，受到損害的法人或公民可以依法要求責(zé)任者排除危害、賠償損失。但如果是給國家造成了損害，原海洋環(huán)境保護(hù)法對(duì)此并未作出明確規(guī)定?！盵4]136由于我國海域?qū)儆趪宜校艿絿易鳛槌橄髾?quán)利主體的制約，因而需要對(duì)相應(yīng)的損害賠償請(qǐng)求權(quán)進(jìn)行特別規(guī)定。損害賠償請(qǐng)求權(quán)的產(chǎn)生是由于侵權(quán)人造成了被侵權(quán)人的損失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任，被侵權(quán)人據(jù)此享有損害賠償請(qǐng)求權(quán)。[11]因此，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款應(yīng)是關(guān)于損害賠償請(qǐng)求權(quán)的規(guī)定，或者至少不是關(guān)于訴訟的直接規(guī)定，因而也無所謂是否屬于民事公益訴訟。

（二）《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款不符合民事公益訴訟的內(nèi)涵特征

“公益訴訟”是與“私益訴訟”相對(duì)的概念，二者在法律規(guī)范及法學(xué)理論上均屬專有名詞，有其相對(duì)穩(wěn)定的特定含義，不能將“公益訴訟”簡單、片面地等同于“為了公共利益的訴訟”。狹義的民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備兩項(xiàng)特征：第一，原告起訴的目的在于維護(hù)社會(huì)公共利益；第二，原告與案件不存在直接利害關(guān)系。[1]261以上兩項(xiàng)特征缺一不可，因而僅通過分析海洋環(huán)境利益屬于公共利益，[6]并不能完成《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款的性質(zhì)論證。海洋環(huán)境管理部門依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款代表國家提起訴訟，是否符合民事公益訴訟“原告與案件不存在直接利害關(guān)系”的特征，應(yīng)是認(rèn)定該款性質(zhì)的關(guān)鍵所在。

所謂原告與案件不存在直接利害關(guān)系，也有觀點(diǎn)稱之為案件受害主體的不特定性，即存在特定利益主體的爭議便不是我國民事訴訟法規(guī)定的公益訴訟的客體。[2]340《民事訴訟法》第55條第1款采取的是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”的任意性措辭。但是，認(rèn)為我國民事公益訴訟的原告應(yīng)當(dāng)與案件不存在直接利害關(guān)系，理據(jù)并不在于法律的直接規(guī)定，而是通過法條的體系解釋、目的解釋得出的結(jié)論。民事公益訴訟是與普通民事訴訟相對(duì)的概念，二者之間是一般與特殊、原則與例外的關(guān)系。關(guān)于普通民事訴訟的起訴條件，《民事訴訟法》第119條明確要求“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。直接利害關(guān)系規(guī)則在理論上的假設(shè)基礎(chǔ)在于，任何民事權(quán)益均有積極的主張者，一旦權(quán)益受損，權(quán)利人必將通過一定途徑尋求救濟(jì)。但是，由于公益訴訟案件中受害主體的不特定性，嚴(yán)格遵循直接利害關(guān)系規(guī)則可能產(chǎn)生無人起訴的局面，不利于公共利益的保護(hù)。[12]因此，民事訴訟法在普通民事訴訟之外設(shè)立民事公益訴訟制度的本旨之一，便在于突破關(guān)于適格原告的直接利害關(guān)系規(guī)則，以期公共利益能夠得到較為積極的保護(hù)。②《〈民事訴訟法〉解釋》第284條規(guī)定的民事公益訴訟起訴條件也不再要求原告與案件存在直接利害關(guān)系。如果提起民事訴訟的原告與案件存在直接利害關(guān)系，此類訴訟即應(yīng)歸為普通民事訴訟，不必交由作為例外制度的民事公益訴訟處理。③

反觀《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款之規(guī)定，該條規(guī)定的違法行為是“破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)”，損害事實(shí)是“給國家造成重大損失”，因而此類侵權(quán)行為的被侵權(quán)人應(yīng)是國家。根據(jù)法條之文義，對(duì)于此種侵權(quán)行為享有損害賠償請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利人也是國家，海洋環(huán)境管理部門只是“代表”國家提出損害賠償要求。因此，即使海洋環(huán)境管理部門選擇以提起訴訟的方式代表國家提出損害賠償要求，原告一方當(dāng)事人本質(zhì)上仍然與案件存在直接利害關(guān)系。海洋環(huán)境管理部門提起訴訟的性質(zhì)應(yīng)屬法定訴訟擔(dān)當(dāng)，即由于與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人因故不能參加訴訟，因而由與案件無直接利害關(guān)系的第三人以當(dāng)事人的資格，就該涉訟法律關(guān)系所產(chǎn)生的糾紛行使訴訟實(shí)施權(quán)，判決的效力及于原民事法律關(guān)系主體。[13]因此，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款規(guī)定的“提出損害賠償要求”，不符合民事公益訴訟的內(nèi)涵特征。

（三）解釋《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款應(yīng)當(dāng)考慮立法內(nèi)部的橫向協(xié)調(diào)

立法的協(xié)調(diào)性是立法的基本策略之一，其中立法內(nèi)部的橫向協(xié)調(diào)是指各種法律之間的橫向關(guān)系應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)一致，尤其是同類法律中的規(guī)范性內(nèi)容應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)一致。[14]《立法法》第4條亦有關(guān)于維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的規(guī)定。

依照法律的適用范圍不同進(jìn)行劃分，《環(huán)境保護(hù)法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》之間應(yīng)是一般法與特別法的關(guān)系。關(guān)于一般法與特別法之關(guān)系，我國學(xué)理上主要關(guān)注“特別法優(yōu)于一般法”，即同一位階的特別法和一般法產(chǎn)生沖突時(shí)優(yōu)先適用特別法。[15]似乎一旦特別法相對(duì)于一般法作出了特別規(guī)定，便能基于特別法優(yōu)于一般法規(guī)則獲得正當(dāng)性。但是，此種認(rèn)識(shí)實(shí)際是對(duì)特別法優(yōu)于一般法規(guī)則的曲解。特別法優(yōu)于一般法是法理學(xué)上認(rèn)定法律效力層次的特別規(guī)則，該規(guī)則得以適用的基本前提應(yīng)是法律業(yè)已存在，而與特別法的特別規(guī)則在立法上的正當(dāng)性無關(guān)。法律部門的劃分標(biāo)準(zhǔn)在于法律規(guī)范所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系及其調(diào)整方法，[16]因而特別法特別規(guī)定的正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)也來源于調(diào)整對(duì)象或調(diào)整方法的特殊性，即一般法的規(guī)定難以滿足此種特殊性，致使特別法必須作出特別規(guī)定。假使特別法對(duì)于不具備特殊性的事項(xiàng)作出特別規(guī)定，便有可能構(gòu)成特別法地位的濫用，[17]進(jìn)而影響我國立法內(nèi)部的橫向協(xié)調(diào)。

據(jù)此考察《環(huán)境保護(hù)法》第58條第1款與《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款，有觀點(diǎn)試圖將后者認(rèn)定為關(guān)于民事公益訴訟的規(guī)定，主要原因在于后者似乎賦予了行政機(jī)關(guān)前者所未賦予的海洋環(huán)境民事公益訴訟原告資格。然而，《環(huán)境保護(hù)法》第58條第1款在《民事訴訟法》第55條第1款的基礎(chǔ)上排除行政機(jī)關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟原告資格，理據(jù)不可謂不充分：第一，我國行政機(jī)關(guān)較多，為免引起混亂，《民事訴訟法》第55條第1款規(guī)定行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟必須具有明確的法律依據(jù)。[3]114但是，如果允許承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，此種訴訟權(quán)利與其自身享有的國家環(huán)境管理權(quán)以及應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)之間存在一定的內(nèi)在矛盾。[5]26第二，《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（下稱《行政強(qiáng)制法》）規(guī)定了代履行制度，即由行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)代替履行法律規(guī)范直接規(guī)定的或者行政行為所確立的相對(duì)人的作為義務(wù)，并向義務(wù)人征收必要費(fèi)用的強(qiáng)制執(zhí)行。[18]設(shè)立代履行制度的目的之一便在于應(yīng)對(duì)環(huán)境已經(jīng)或者將要受到污染的情形。當(dāng)環(huán)境污染者不履行或不能履行相關(guān)義務(wù)時(shí)，相應(yīng)行政機(jī)關(guān)可以代履行或委托他人代履行，代履行費(fèi)用由污染者承擔(dān)；如果污染者不支付代履行費(fèi)用，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。[4]200因此，承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不必通過環(huán)境民事公益訴訟要求污染者履行相關(guān)義務(wù)，或者要求污染者支付治理污染、恢復(fù)原狀的費(fèi)用。此外，2017年《民事訴訟法》修改時(shí)于第55條增加第2款，賦予了檢察機(jī)關(guān)海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格。

基于是否賦予行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格的上述考量，海洋環(huán)境保護(hù)較之一般環(huán)境保護(hù)并不具備充分的特殊性，不足以為特別規(guī)定提供必要的正當(dāng)性。而且，《民事訴訟法》1991年通過、2007年修改之時(shí)均未規(guī)定民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)有其立法考量，而《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款在該法1999年修改時(shí)便已規(guī)定。反之，如果《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款確是關(guān)于海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，即意味著我國具備賦予行政機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟原告資格之條件，2013年《環(huán)境保護(hù)法》修改時(shí)應(yīng)作相同處理。因此，如果認(rèn)定《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款是關(guān)于海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，不僅使得立法的次序在邏輯上難以自洽，也會(huì)破壞我國立法內(nèi)部的橫向協(xié)調(diào)。

四、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款及相關(guān)規(guī)范的司法實(shí)踐

考察《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款的司法實(shí)踐，自修改后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》于2000年施行以來，我國民事裁判中實(shí)際援引該款的情形并不多見。即使是在2012年我國法律正式確立民事公益訴訟制度并不斷完善之后，此種狀況也并無明顯改變。援引《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款進(jìn)行裁判的案件中，該款也大多被用于認(rèn)定相關(guān)行政機(jī)關(guān)作為原告所享有的索賠權(quán)。④例如，在被譽(yù)為“我國首例海洋生態(tài)損害索賠案”的天津市漁政漁港監(jiān)督管理處訴英費(fèi)尼特航運(yùn)有限公司等船舶碰撞油污染損害賠償糾紛案[(2003)津海法事初字第184號(hào)；(2005)津高民四終字第45號(hào)]中，一審法院天津海事法院認(rèn)為：國家漁業(yè)行政主管部門及省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門有權(quán)對(duì)海洋漁業(yè)行使監(jiān)督管理權(quán)，負(fù)責(zé)保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作，屬于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款規(guī)定的行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。事故發(fā)生地為天津與河北交界海域，農(nóng)業(yè)部授權(quán)天津市漁政漁港監(jiān)督管理處代表國家就該污染事故所造成的漁業(yè)資源損失對(duì)兩被告行使索賠權(quán)，符合法律規(guī)定，因而原告具有索賠權(quán)。天津市高級(jí)人民法院在該案二審中持同樣觀點(diǎn)。再如，在上海市環(huán)境保護(hù)局等不服上海海事法院準(zhǔn)許Sekwang Shipping Co., Ltd.公司設(shè)立海事賠償責(zé)任限制基金的申請(qǐng)案[(2002)滬高民四(海)基字第1號(hào)]中，上海海事局在向上海市高級(jí)人民法院作出的書面陳述中明確表示，將根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款保留以民事主體身份就涉案事故造成的損害向Sekwang Shipping Co., Ltd.公司主張民事?lián)p害賠償?shù)臋?quán)利。因此，此類案件并未表現(xiàn)出明顯的民事公益訴訟特征。⑤而且，在我國近年來最為嚴(yán)重的油田溢油事故蓬萊19-3油田溢油事故中，國家海洋局依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款提出賠償要求的方式也并非訴訟，足以說明該款至少不是關(guān)于海洋環(huán)境民事公益訴訟的直接規(guī)定。

相比之下，在依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第58條進(jìn)行裁判的案件中，法院大多會(huì)在裁判文書中明確說明案件的公益訴訟性質(zhì)。例如，在中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)與卜憲果、卜憲全等環(huán)境污染責(zé)任糾紛案[(2015)徐環(huán)公民初字第4號(hào)]，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與德州晶華集團(tuán)振華有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案[(2015)德中環(huán)公民初字第1號(hào)]，以及北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心與謝知錦、倪明香等侵權(quán)責(zé)任糾紛案[(2015)南民初字第38號(hào)]中，法院在民事判決書中均以不同形式表明了案件屬于公益訴訟。同樣地，法院在依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條進(jìn)行裁判時(shí)，也大多會(huì)在裁判文書中表明案件的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟性質(zhì)，如上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)訴天津三星通信技術(shù)有限公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案[(2015)滬一中民一(民)初字第10號(hào)]、上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)訴廣東歐珀移動(dòng)通信有限公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案[(2015)滬一中民一(民)初字第9號(hào)]。兩相比較，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為對(duì)于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款，我國司法實(shí)踐總體上并不認(rèn)可其中規(guī)定的“提出損害賠償要求”屬于海洋環(huán)境民事公益訴訟。

五、結(jié)論

根據(jù)前文分析，可以得出以下結(jié)論：

第一，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款本身并非關(guān)于訴訟的直接規(guī)定，該款規(guī)定的內(nèi)容也不符合民事公益訴訟的內(nèi)涵特征，將該款解釋為關(guān)于海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定不利于我國立法內(nèi)部的橫向協(xié)調(diào)。

第二，我國司法實(shí)踐總體上并不認(rèn)可《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款規(guī)定的內(nèi)容屬于海洋環(huán)境民事公益訴訟。

第三，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款應(yīng)是關(guān)于損害賠償請(qǐng)求權(quán)的特別規(guī)定，不是我國海洋環(huán)境民事公益訴訟的法律依據(jù)，相應(yīng)的法律依據(jù)應(yīng)是《環(huán)境保護(hù)法》第58條、《民事訴訟法》第55條以及相關(guān)司法解釋。

注釋：

①有觀點(diǎn)認(rèn)為：“在現(xiàn)行法律并無明確規(guī)定哪些行政機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境民事公益訴訟的情況下，‘法律規(guī)定的機(jī)關(guān)’應(yīng)當(dāng)是法律規(guī)定的具有環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督管理職能的行政機(jī)關(guān)?！保▍⒁婈愋∑健⑴松票?、潘志成等：《環(huán)境民事公益訴訟的理論與實(shí)踐探索》，法律出版社2016年版，第78頁。）此種觀點(diǎn)看似符合法條的文義表述，實(shí)質(zhì)卻是對(duì)法條的錯(cuò)誤解釋。法條的文義解釋應(yīng)當(dāng)依據(jù)文法及語境合理地進(jìn)行解釋，《民事訴訟法》第55條第1款中“法律規(guī)定的”一語同時(shí)用于限定“機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”，因而應(yīng)作同一的解釋，即“法律規(guī)定可以提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。不能對(duì)于有關(guān)組織理解為“法律規(guī)定可以提起民事公益訴訟”，而對(duì)機(jī)關(guān)卻理解為“法律規(guī)定具有特定職能”。

②倘以比較法視角觀之，我國臺(tái)灣地區(qū)“民事訴訟法”2009年修訂時(shí)新增第44條之3“提起不作為訴訟之權(quán)”，該條第2款規(guī)定：“以公益為目的之社團(tuán)法人或財(cái)團(tuán)法人，經(jīng)其目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可，于章程所定目的范圍內(nèi)，得對(duì)侵害多數(shù)人利益之行為人，提起不作為之訴。”該條立法理由指出：“因公害、商品瑕疵或其他事故所生之危害，有時(shí)具繼續(xù)性、隱微性或擴(kuò)散性，其受害人常不知或無力獨(dú)自訴請(qǐng)排除侵害，致使社會(huì)大眾權(quán)益持續(xù)受損而無從制止，實(shí)有必要擴(kuò)大公益法人之功能，使其得以自己名義對(duì)侵害多數(shù)人利益之行為人提起不作為之訴。”同樣表明賦予公益法人此種訴訟權(quán)利的原因在于，此類特殊侵權(quán)行為的被侵權(quán)人往往難以提起訴訟，因而需要在普通民事訴訟的正當(dāng)當(dāng)事人之外進(jìn)行特別規(guī)定。對(duì)此亦有學(xué)者稱之為“公益法人排除侵害之訴”。參見楊建華：《民事訴訟法要論》，鄭杰夫增訂，北京大學(xué)出版社2013年版，第61頁。

③立法機(jī)關(guān)對(duì)于《民事訴訟法》第55條第1款的釋義也明確指出：“利用現(xiàn)有訴訟程序可以達(dá)到保護(hù)公共利益目的的，要盡可能利用現(xiàn)有程序開展，如一些行為同時(shí)損害了公共利益和個(gè)人利益的，個(gè)人提起訴訟，該訴訟結(jié)果通過既判力的擴(kuò)張同樣可以達(dá)到保護(hù)公共利益目的的，可用現(xiàn)有程序解決，沒有必要再用‘非直接利害關(guān)系規(guī)則’解決。”參見全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編：《中華人民共和國民事訴訟法釋義》，王勝明主編，法律出版社2012年版，第115頁。

④ 段厚省《海洋環(huán)境公益訴訟四題初探——從浦東環(huán)保局訴密斯姆公司等船舶污染損害賠償案談起》一文主要基于上海市浦東新區(qū)環(huán)境保護(hù)和市容衛(wèi)生管理局訴密斯姆航運(yùn)公司、上海競帆海運(yùn)有限公司船舶污染損害賠償案[(2013)滬海法海初字第23號(hào)]，認(rèn)為“此案是值得關(guān)注的樣本之一”，并且不容辯駁地強(qiáng)調(diào)：“《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條所規(guī)定的訴訟形態(tài)，是以環(huán)境公益作為其保護(hù)客體，在性質(zhì)上應(yīng)屬環(huán)境民事公益訴訟，此點(diǎn)不應(yīng)再有爭論。若在此問題上繼續(xù)猶疑不定乃至困惑不清，將會(huì)給海洋環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展乃至海洋環(huán)境保護(hù)帶來不利影響。”（參見段厚?。骸逗Ｑ蟓h(huán)境公益訴訟四題初探——從浦東環(huán)保局訴密斯姆公司等船舶污染損害賠償案談起》，《東方法學(xué)》,2016年第5期，第37頁以下。）但是，由于該案似乎尚未審結(jié)，或者至少相關(guān)裁判文書尚未公開，因而能否得出上述結(jié)論，仍待觀察。

⑤也有部分法院在相關(guān)裁判中認(rèn)為《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款是關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定。例如，在鎮(zhèn)江市漁政監(jiān)督支隊(duì)與韓國開發(fā)銀行投資公司通海水域環(huán)境民事公益訴訟民事裁定書[(2015)武海法立字第00001號(hào)]中，武漢海事法院認(rèn)為我國法律對(duì)提起環(huán)境民事公益訴訟的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織在《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)法》中均有明文規(guī)定。

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On the Legal Basis of Civil Public Interest Litigation for Marine Environment——Focusing on the Interpretative Theory of Article 89(2) of

Chinese Marine Environment Protection LawSUN Siqi1JIN Yiwen2
(1. School of Law, Shanghai Maritime University, Shanghai 201306, China;2. Shanghai Minhang District People’s Court, Shanghai 201199, China)

Based on the principle of internal horizontal coordination of legislation science, Article 89(2)itselfof Chinese Marine Environment Protection Law is not the direct provision of litigation. It doesn’t conform with the connotative characteristics of civilpublic interest litigation. China’s judicial practice does not recognize Article 89(2) ofChinese Marine Environment Protection Lawas the provision of civilpublic interest litigation for marine environment, either. Article 89(2) ofChinese Marine Environment Protection Lawis not thelegal basis of civilpublic interest litigation for marine environment,but it is the special provision of the rightto claim for damage compensation.The legal basis of civilpublicinterest litigation for marine environment in China should be Article 58 and Article 55 ofChinese Environment Protection Lawas well as the related judicial interpretations.

marine environment; civil public interest litigation;Chinese Marine Environment Protection Law; public interest; direct interest

D915.2

A

1008-8318（2017）04-0001-07

2017-06-30

國家社科基金后期資助項(xiàng)目“《海商法》修改基本理論與主要制度研究”（編號(hào)：16FFX010）；交通運(yùn)輸部重大軟科學(xué)研究項(xiàng)目“我國《海商法》修改之研究”（編號(hào)：2013-322-810-040）。

孫思琪（1992-），男，上海人，博士研究生。