呂 梁(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院, 四川成都 610041)

成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)規(guī)劃建設(shè)的得與失

呂 梁
(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院, 四川成都 610041)

成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)的保護(hù)與規(guī)劃建設(shè)經(jīng)歷了十余年的實踐，在生態(tài)保護(hù)、規(guī)劃管理、建設(shè)控制等方面持續(xù)進(jìn)行著探索和嘗試，取得了許多成績，也遭遇過很多困難與困惑。文章從規(guī)劃管控、法律支撐、機(jī)制保障等方面剖析了成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)在不同階段的得失經(jīng)驗，以期為同類區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)提供參考。

環(huán)城生態(tài)區(qū)；規(guī)劃；建設(shè)；法律支撐；機(jī)制保障

為應(yīng)對目前城市規(guī)模的持續(xù)蔓延、郊野區(qū)域無序發(fā)展、土地使用粗放、生態(tài)破壞嚴(yán)重等問題，眾多城市規(guī)劃了環(huán)城綠帶、郊野森林公園等空間。而現(xiàn)實情況是，這些空間往往會首當(dāng)其沖地受到開發(fā)建設(shè)的強(qiáng)烈沖擊，因規(guī)劃管控與機(jī)制保障不到位，缺少切實的保護(hù)、控制抓手，最終被逐步蠶食。如何有效落實對該類區(qū)域的保護(hù)與控制已經(jīng)成為大城市普遍面臨的困擾。

成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)的保護(hù)與規(guī)劃建設(shè)歷時十余年，其經(jīng)驗教訓(xùn)從實際而來，又經(jīng)過了實踐檢驗，很大程度上反映了該類區(qū)域保護(hù)及建設(shè)中的共有矛盾，頗具借鑒意義。本文通過不同歷史階段管控方式的對比，歸納總結(jié)其得失利弊，提出邊界劃定、控規(guī)滿覆蓋、立法保障、多渠道資金保障、集體建設(shè)用地統(tǒng)籌管理、捆綁建設(shè)模式等針對環(huán)城生態(tài)區(qū)的有效管控手段，以期為同類區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)提供參考。

1 成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)概況

成都是典型環(huán)放式發(fā)展的城市，在快速建設(shè)時期向周邊呈環(huán)狀迅速蔓延。為遏制這種攤大餅式的擴(kuò)張，成都市于2003年提出將中心城區(qū)外圍198 km2的郊區(qū)控制為非城市建設(shè)用地，即“198地區(qū)”，也是環(huán)城生態(tài)區(qū)的前身。十余年來，“198地區(qū)”經(jīng)歷了從最初構(gòu)想，到城鄉(xiāng)一體規(guī)劃管控，再到法律保障規(guī)劃實施，逐步從城郊鄉(xiāng)村地區(qū)蛻變?yōu)槿缃竦摹碍h(huán)城生態(tài)區(qū)”，成為了兼具生態(tài)、景觀、現(xiàn)代服務(wù)等綜合功能的休閑旅游目的地。

2 各階段保護(hù)與建設(shè)的得失剖析

環(huán)城生態(tài)區(qū)的保護(hù)與發(fā)展主要經(jīng)歷了總規(guī)層面宏觀控制、控規(guī)層面建設(shè)用地管控、功能區(qū)層面非建設(shè)用地管理、全面立法保護(hù)4個階段，期間不斷總結(jié)前一階段的成敗，在指導(dǎo)思想、規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、配套政策、保障機(jī)制等各個方面進(jìn)行著持續(xù)的探索和改進(jìn)。

2.1 2003～2007年，概念構(gòu)想階段

21世紀(jì)初，成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)所在之處還屬于典型的農(nóng)村地區(qū)，由農(nóng)田與村鎮(zhèn)構(gòu)成。隨著城市的擴(kuò)張和成都繞城高速路(時稱“四環(huán)路”)的建設(shè)，市場、物流等功能開始進(jìn)入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和作坊快速涌現(xiàn)，外來人口大量遷入，鎮(zhèn)、村建設(shè)用地急劇擴(kuò)張，其中不乏違法違章建設(shè)。而規(guī)劃管理上除了零星的鎮(zhèn)、村規(guī)劃，管理基本缺失。

為應(yīng)對快速發(fā)展的壓力，控制城市無序蔓延，成都市在2003年《成都市城市總體規(guī)劃(2002-2020)》中環(huán)繞中心城區(qū)外圍劃定出198 km2的郊區(qū)農(nóng)村，作為非城市建設(shè)用地進(jìn)行控制，旨在限定城市開發(fā)邊界，時稱“198地區(qū)”。同年編制了《中心城非城市建設(shè)用地規(guī)劃》，對“198地區(qū)”首次進(jìn)行專題研究。這是環(huán)城生態(tài)區(qū)產(chǎn)生的最初階段，以概念構(gòu)想為主?？傮w規(guī)劃受深度限制，內(nèi)容偏于宏觀，主要是提出“198地區(qū)”的概念；非城市建設(shè)用地規(guī)劃內(nèi)容偏重理論和標(biāo)準(zhǔn)研究。

受郊區(qū)生態(tài)項目建設(shè)浪潮的影響，這段時期“198地區(qū)”生態(tài)型產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，成績顯著。以三圣花鄉(xiāng)為代表的農(nóng)業(yè)觀光與旅游項目成為建設(shè)熱點，同時還在規(guī)劃引導(dǎo)下開展了以非遺公園為代表的十大郊野公園建設(shè)，這為日后的生態(tài)區(qū)的保護(hù)與綜合利用墊定了初步基礎(chǔ)。

但由于上述兩項規(guī)劃均缺乏抓手，無法落地，加之市、區(qū)兩級規(guī)劃脫節(jié)，缺乏實質(zhì)性管理措施，這一階段對于該區(qū)域的保護(hù)與控制成效甚微，區(qū)內(nèi)建設(shè)用地和居住、就業(yè)人口持續(xù)增加。規(guī)劃初期“198地區(qū)”共有農(nóng)村人口約22萬，建設(shè)用地約為74 km2，到2007年時戶籍人口約23萬，實際總?cè)丝诔^50萬。

2.2 2007～2009年，規(guī)劃控制階段

2007年，成都獲批統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗區(qū)，逐步將中心城區(qū)的規(guī)劃管理延伸到“198地區(qū)”，其規(guī)劃也全面納入城市規(guī)劃體系。成都在前期規(guī)劃研究的基礎(chǔ)上，由市規(guī)劃局組織開展了分片區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作。這一階段的規(guī)劃工作重點在對建設(shè)用地的管控，旨在解決前期缺乏管控抓手的問題?；诔青l(xiāng)統(tǒng)籌政策，規(guī)劃工作與國土管理同步推進(jìn)，按照“國有建設(shè)用地拆一建一，集體建設(shè)用地拆二建一，違法建設(shè)全部拆除”的原則，通過增減掛鉤的測算，確定了區(qū)內(nèi)45 km2建設(shè)用地(不含繞城高速路)的上限，各區(qū)按面積比例分配建設(shè)用地指標(biāo)，并落實到控規(guī)之中，國土等市級相關(guān)部門和區(qū)縣政府全程參與規(guī)劃編制，制定了集體建設(shè)用地管理辦法：“市上管規(guī)劃，區(qū)縣管項目”，初步形成建設(shè)用地與生態(tài)用地“先拆后建、多拆少建、捆綁建設(shè)、同步實施”的共識。

這一時期主要形成了包括青羊綠洲、保利198在內(nèi)的一批大型綜合項目，均采用綠地與建設(shè)用地捆綁開發(fā)的模式。青羊綠洲項目包括綠洲總部經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園和綠洲公園，是集商務(wù)辦公、創(chuàng)新研發(fā)、服務(wù)配套、文化旅游、生態(tài)休閑等復(fù)合功能的片區(qū)。保利198項目由政府引入保利集團(tuán)共同打造，包含約49 ha的建設(shè)用地與約160 ha的生態(tài)用地。政府對保利集團(tuán)實行分批供地，并對捆綁實施的生態(tài)用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、完成時間做出具體要求，規(guī)定先行建設(shè)酒店等公共設(shè)施。生態(tài)用地暫由保利集團(tuán)負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)，通過打造主題公園、婚紗攝影基地、舉辦“熱波音樂節(jié)”等獲取收益，收益歸保利集團(tuán)所有，待項目完全建成后移交給政府。

這一階段開始從法定規(guī)劃——控規(guī)著手進(jìn)行規(guī)劃管理，并結(jié)合總量控制、目標(biāo)分配、捆綁開發(fā)的手段，在建設(shè)與管理中取得了一定成效。但由于規(guī)劃重在管理建設(shè)用地，缺乏對生態(tài)用地的剛性控制與監(jiān)管，區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地不減反增，到2009年建設(shè)用地達(dá)到86 km2。

2.3 2009～2012年，戰(zhàn)略功能區(qū)規(guī)劃階段

這一時期，在全市以戰(zhàn)略功能區(qū)為抓手推進(jìn)城建工作的背景下，“198地區(qū)”被劃定為成都的13個市級戰(zhàn)略功能區(qū)之一——“198”生態(tài)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)綜合功能區(qū)，規(guī)劃建設(shè)中強(qiáng)調(diào)其生態(tài)功能及現(xiàn)代服務(wù)等產(chǎn)業(yè)功能。在工作推動方式上明確了以區(qū)(縣)為主體的思路，將“198地區(qū)”按行政區(qū)界劃分成片，區(qū)(縣)政府分別負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的違法建設(shè)拆除、土地整理、拆遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，組建了“198”功能區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門及各區(qū)縣工作。

功能導(dǎo)向帶來了一批以服務(wù)為主的項目：有利用非建設(shè)用地打造主題公園的項目，如高威體育公園；也有利用建設(shè)用地發(fā)展服務(wù)產(chǎn)業(yè)的項目，如汽車小鎮(zhèn)。這些項目豐富了“198地區(qū)”的服務(wù)功能，提高了它的知名度。以區(qū)(縣)為主體的單元式管控制度在很大程度上遏制了用地擴(kuò)張，違法建設(shè)得到有效清理。到2012年區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總規(guī)模約為83 km2。

2.4 2012年至今，法、規(guī)一體化階段

從2012年開始，“198地區(qū)”迎來了跨越式的提升變化。同年，“198地區(qū)”正式更名為“環(huán)城生態(tài)區(qū)”，編制了《環(huán)城生態(tài)區(qū)總體規(guī)劃》、《環(huán)城生態(tài)區(qū)總體形態(tài)研究》，出臺了《成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)保護(hù)條例》，并逐步實現(xiàn)控制性詳細(xì)規(guī)劃的區(qū)域滿覆蓋與實施規(guī)劃的項目區(qū)滿覆蓋。生態(tài)區(qū)域的保護(hù)與建設(shè)成為這一時期的工作重點：環(huán)城生態(tài)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)指向了“生態(tài)保護(hù)、水資源調(diào)蓄、休閑運動、文化景觀、城市應(yīng)急避難”5大功能；通過總體規(guī)劃與條例立法確定了133.11 km2的生態(tài)用地底限，并分配到各個區(qū)(縣)；在生態(tài)用地內(nèi)規(guī)劃了以“6湖8濕地” 為核心的生態(tài)湖泊水系，并依托水面規(guī)劃了一系列的濕地公園等休閑項目區(qū)；在法定控規(guī)中以控制建設(shè)用地的方式對綠地、水域進(jìn)行落實坐標(biāo)的精細(xì)化管控；更在生態(tài)用地邊界立樁定界，發(fā)動公眾監(jiān)督生態(tài)區(qū)域的保護(hù)。同時，市政府也配套出臺了一系列推動規(guī)劃建設(shè)落地的支撐政策：將區(qū)所有建筑、市政類建設(shè)項目的規(guī)劃許可管理收歸市規(guī)劃局統(tǒng)一負(fù)責(zé)；為均衡生態(tài)建設(shè)的投入與收益，在中心城區(qū)內(nèi)為環(huán)城生態(tài)區(qū)配置經(jīng)營性用地，減免生態(tài)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項資金，并要求部分湖泊項目區(qū)周邊500 m內(nèi)經(jīng)營性用地增加每畝80萬元的湖泊建設(shè)專項資金；《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》增加了對環(huán)城生態(tài)區(qū)相鄰區(qū)域的建設(shè)規(guī)定，降低容積率上限。

這一階段建設(shè)重點和大家的關(guān)注焦點首次從建設(shè)用地轉(zhuǎn)向了生態(tài)用地。目前被廣為稱道的錦城湖、白鷺灣濕地等一批具有生態(tài)示范效應(yīng)項目都可以歸功于此。法律保障也使建設(shè)用地擴(kuò)張得了更有效的遏制，截止至2014年底，環(huán)城生態(tài)區(qū)累計完成拆遷2 248×104m2，占總拆遷量的55 %，其中繞城高速兩側(cè)200 m生態(tài)帶完成拆遷781×104m2，占該范圍拆遷量的97 %。生態(tài)建設(shè)極大的改善了區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，大量野生動物，特別是野生鳥類進(jìn)入環(huán)城生態(tài)區(qū)，全世界僅500只的青頭潛鴨出現(xiàn)在環(huán)城生態(tài)區(qū)內(nèi)的青龍湖區(qū)域。當(dāng)然，建設(shè)中也還存在一些尚待解決的問題：譬如由于湖泊、濕地的用地性質(zhì)與指標(biāo)解決等方面還存在爭論，濕地系統(tǒng)的建設(shè)推動還比較緩慢；由于缺少環(huán)境景觀用水，生態(tài)水系的水量也較難保障。

3 經(jīng)驗總結(jié)

從4個階段的規(guī)劃建設(shè)中可以看到成都在努力保護(hù)環(huán)城生態(tài)區(qū)上的不懈努力，也可以看出不同方式方法帶來的效果也大不相同?？傮w而言，立法保障、邊界管控、控規(guī)滿覆蓋、明確責(zé)任主體、保障建設(shè)動力5種方式在同類區(qū)域管控中更有效。

3.1 法、規(guī)一體化的管控能有效保障生態(tài)用地空間

環(huán)城生態(tài)區(qū)的總體規(guī)劃與保護(hù)條例同步編制、同期審批、同時實施，相互協(xié)調(diào)銜接(圖1)。

圖1 規(guī)劃與規(guī)劃的制定流程對比

條例中納入了規(guī)劃的核心內(nèi)容，明確生態(tài)用地總量底限并分配到各轄區(qū)，規(guī)定生態(tài)用地內(nèi)的建設(shè)控制要求，明確相關(guān)部門的工作職責(zé)、工作機(jī)制，基本解決了保護(hù)力度不夠、相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)不夠、規(guī)劃剛性和權(quán)威性不足等問題。

以規(guī)劃夯實立法基礎(chǔ)，以立法保障規(guī)劃實施，將常態(tài)化的規(guī)劃工作和常態(tài)化的立法工作有機(jī)結(jié)合，能產(chǎn)生積極良性的化學(xué)反應(yīng)，達(dá)到事半功倍的效果。

3.2 精細(xì)化的邊界管控能實現(xiàn)城市開發(fā)邊界的控制

成都通過規(guī)劃坐標(biāo)定界、一張圖管理和實地定界立樁等手段，在虛擬與真實空間中都劃定了一根生態(tài)紅線。作為環(huán)狀綠帶，也就圈定了中心城區(qū)的發(fā)展范圍，成為阻止城市擴(kuò)張蔓延的重要工具(圖2)。

圖2 環(huán)城生態(tài)區(qū)界樁

3.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、控規(guī)滿覆蓋能保障生態(tài)區(qū)的管控落地

生態(tài)區(qū)的保護(hù)與建設(shè)往往無法取得與建設(shè)區(qū)同等的效果，究其根本還是重視的問題，造成農(nóng)村區(qū)域管控缺乏抓手。成都以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路，將環(huán)城生態(tài)區(qū)劃入中心城區(qū)統(tǒng)一的管理部門，以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、程序、要求進(jìn)行一體化管理；同時，以同等深度的控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋建設(shè)用地和生態(tài)用地兩類區(qū)域。這些手段有效地保障了生態(tài)區(qū)的保護(hù)建設(shè)目標(biāo)得以實現(xiàn)。

3.4 以區(qū)(縣)為實施主體能有效落實保護(hù)與建設(shè)目標(biāo)

將生態(tài)建設(shè)、生態(tài)區(qū)管理的任務(wù)分配到各個轄區(qū)，保證組織實施的主體與利益獲取的主體一致，是保障包括拆遷、植綠、造湖、出地、建設(shè)等一系列工作有序推進(jìn)，保護(hù)與建設(shè)工作得以落實的基本前提。

3.5 建立一套完善的實施機(jī)制能保障工作持續(xù)推進(jìn)

必須在考慮操作可行性的基礎(chǔ)上建立一套周全的實施保障機(jī)制，如建設(shè)用地與生態(tài)用地捆綁實施、獲益群體支付生態(tài)建設(shè)費用、多元化的資金保障等，才能讓生態(tài)區(qū)的保護(hù)和發(fā)展可持續(xù)推進(jìn)。

4 結(jié)束語

成都環(huán)城生態(tài)區(qū)的十余年探索只是我們在生態(tài)區(qū)保護(hù)建設(shè)道路邁出的第一步，這里我們有收獲，有遺憾，但一直對未來充滿希望。不懈的嘗試終會帶來更美好的城市！

[1] 付敏，甘森.“198規(guī)劃”是一種成都模式——專訪成都市規(guī)劃設(shè)計院副總規(guī)劃師張惜秒[J].西部廣播電視，2009(10).

[2] 潘霞.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐下的成都“198”(環(huán)城綠地)規(guī)劃[D].清華大學(xué)，2013.

呂梁(1979～ )，女，碩士，高級工程師，從事城市規(guī)劃與設(shè)計。

X321; TU984.189

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[定稿日期]2016-10-24