梁水蘭, 王 波(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610041)

專項(xiàng)規(guī)劃評(píng)估方法研究
——以成都市養(yǎng)老設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃為例

梁水蘭, 王 波
(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610041)

文章以成都市養(yǎng)老設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃為例，參考城市規(guī)劃評(píng)估的研究方法，針對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的特征，從規(guī)劃編制評(píng)估、規(guī)劃實(shí)施評(píng)估、實(shí)施效益評(píng)估等方面探討專項(xiàng)規(guī)劃評(píng)估的方法與路徑。

專項(xiàng)規(guī)劃；評(píng)估；實(shí)施效益

專項(xiàng)規(guī)劃是對(duì)總體規(guī)劃的細(xì)化與深化，是將城市功能分解后進(jìn)行專項(xiàng)研究，保證城市的各個(gè)系統(tǒng)間的有機(jī)聯(lián)系，指導(dǎo)城市的開發(fā)建設(shè)。專項(xiàng)規(guī)劃具有較高的專業(yè)技術(shù)要求，需要將專項(xiàng)設(shè)施的具體要求與城市規(guī)劃充分銜接，方能達(dá)到最好的規(guī)劃效果。評(píng)估專項(xiàng)規(guī)劃的效果主要集中于制定的指標(biāo)與布局是否合理，與城市建設(shè)的實(shí)際情況是否吻合等方面，需要對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估。城市總體規(guī)劃評(píng)估在我國已得到重視，評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系已趨于成熟。但專項(xiàng)規(guī)劃根據(jù)自身專業(yè)性，評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估方法與城市總體規(guī)劃有所不同。近年來針對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃評(píng)估主要以專項(xiàng)規(guī)劃本身為出發(fā)點(diǎn)，但尚未形成針對(duì)所有專項(xiàng)規(guī)劃的評(píng)估方法與指標(biāo)體系。本文總結(jié)成都市專項(xiàng)規(guī)劃的編制和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，嘗試構(gòu)建針對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃評(píng)估的統(tǒng)一性指標(biāo)體系。

1 專項(xiàng)評(píng)估現(xiàn)狀

專項(xiàng)規(guī)劃評(píng)估的目的在于通過分析專項(xiàng)規(guī)劃的完成度，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃編制和實(shí)施中存在的問題，為專項(xiàng)規(guī)劃修編提供借鑒，明晰建設(shè)中存在的弊端。

近年來，部分專項(xiàng)規(guī)劃嘗試借用城市總體規(guī)劃評(píng)估的方法進(jìn)行評(píng)估，通過定性和定量的方法，通過相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但現(xiàn)在研究仍不完善。一方面，未建立統(tǒng)一的體系和標(biāo)準(zhǔn)，僅針對(duì)某項(xiàng)具體的專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，而對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃未建立統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系和方法；另一方面，評(píng)價(jià)指標(biāo)不完善，在評(píng)價(jià)指標(biāo)上，僅針對(duì)原有規(guī)劃中的系統(tǒng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)影響規(guī)劃的編制的背景、實(shí)施環(huán)境等未作出評(píng)估。

2 專項(xiàng)評(píng)估體系構(gòu)建

專項(xiàng)評(píng)估的真正目的是探究實(shí)施過程與規(guī)劃目標(biāo)偏差的原因，對(duì)規(guī)劃實(shí)施的目標(biāo)和途徑提出修正。專項(xiàng)評(píng)估在評(píng)估體系構(gòu)建時(shí)應(yīng)考慮規(guī)劃的本質(zhì)和內(nèi)容，重點(diǎn)評(píng)估具有城市規(guī)劃屬性的指標(biāo)，其評(píng)價(jià)內(nèi)容應(yīng)建立在城市空間的基礎(chǔ)上，即以與土地利用相關(guān)的評(píng)估為主。

借鑒英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃評(píng)估體系和美國的城鄉(xiāng)評(píng)估體系，評(píng)估一般分為自上而下、覆蓋規(guī)劃全過程三個(gè)階段，具體指：一是項(xiàng)目前期階段的規(guī)劃編制評(píng)估；二規(guī)劃實(shí)施過程的評(píng)估；三規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)完成后項(xiàng)目質(zhì)量、效益的追蹤評(píng)價(jià)階段。

2.1 規(guī)劃編制評(píng)估指標(biāo)

借鑒美國以研究學(xué)者伯克、媒亦等對(duì)城市規(guī)劃質(zhì)量評(píng)估的研究結(jié)果，確定規(guī)劃編制的評(píng)估二級(jí)指標(biāo)主要包括現(xiàn)狀評(píng)估、規(guī)劃目標(biāo)評(píng)估、相關(guān)策略評(píng)估和規(guī)劃布局評(píng)估，其對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)專項(xiàng)的具體情況確定。

以成都市養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃(2015版)為例，首先對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估?；诔啥际鞋F(xiàn)狀老齡人口分布、現(xiàn)狀養(yǎng)老設(shè)施詳細(xì)分析，結(jié)合廣泛的老年人需求調(diào)查結(jié)果及各部門間利益協(xié)調(diào)，確定了“全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”的發(fā)展目標(biāo)。其次對(duì)規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。提出了“每千規(guī)劃老人擁有養(yǎng)老床位45張以上”、“養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋所有城市社區(qū)、所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和80 %以上的農(nóng)村社區(qū)”等指標(biāo)要求。然后為了完成相應(yīng)的指標(biāo)，對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政策背景進(jìn)行評(píng)估，提出了“全域統(tǒng)籌”、“多規(guī)合一”、“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”、“存量挖掘”等策略。將這些策略進(jìn)一步分解為若干可以操作的具體方案：(1)全域范圍內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃老齡人口；(2)在核實(shí)現(xiàn)狀和國土的情況下增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地；(3)以15 min公服圈為單位，結(jié)合社區(qū)綜合體或其他服務(wù)設(shè)施布局社區(qū)設(shè)施；(4)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置護(hù)理床位，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站等緊鄰。

2.2 規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)

借鑒城市規(guī)劃評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是運(yùn)用定性和定量相結(jié)合的方式，將規(guī)劃的實(shí)施結(jié)果與規(guī)劃確定的目標(biāo)進(jìn)行對(duì)照，得出每一部分規(guī)劃內(nèi)容的實(shí)施效果。

以哈爾濱綠地系統(tǒng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估為例。定性方面，將規(guī)劃目標(biāo)確定的“建設(shè)生態(tài)園林城市”、 “三環(huán)三縱四橫十六園八片”的綠地布局結(jié)構(gòu)體系與現(xiàn)狀形成結(jié)構(gòu)對(duì)比，定量方面將根據(jù)實(shí)際形成的系統(tǒng)指標(biāo)，包括“人均公園綠地面積”、“不同等級(jí)規(guī)模公園綠地服務(wù)半徑”、“綠地率”、“綠化覆蓋率”等實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。

2.3 實(shí)施效益評(píng)估指標(biāo)

實(shí)施效益評(píng)估即是對(duì)規(guī)劃實(shí)施后產(chǎn)生的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益等進(jìn)行評(píng)估(表1)。比如養(yǎng)老設(shè)施中老年人生活環(huán)境的評(píng)估，綠地中空氣質(zhì)量和熱島效應(yīng)的評(píng)估，市政工程專項(xiàng)規(guī)劃中的成本評(píng)估等。

表1 專項(xiàng)規(guī)劃評(píng)估內(nèi)容指標(biāo)體系

3 成都市養(yǎng)老專項(xiàng)評(píng)估實(shí)例

3.1 上版規(guī)劃概述

上版養(yǎng)老專項(xiàng)為《成都市養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃2011-2020》，規(guī)劃范圍成都市全市域范圍，規(guī)劃形成“9073”養(yǎng)老格局，即90 %的老年人通過自我照料和社會(huì)化服務(wù)實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老；7 %的老年人通過社區(qū)機(jī)構(gòu)照料實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老；3 %的老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老。形成“以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔助、各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，多種養(yǎng)老方式相互補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)體系。并針對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施在全域范圍內(nèi)進(jìn)行布局。

通過對(duì)上版專項(xiàng)規(guī)劃的評(píng)估，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃與實(shí)施過程一致或矛盾的地方，幫助明確專項(xiàng)修編的重點(diǎn)，以提高和完善養(yǎng)老專項(xiàng)的質(zhì)量。

3.2 規(guī)劃編制評(píng)估

3.2.1 標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估

上版規(guī)劃中按照“9073”養(yǎng)老結(jié)構(gòu)體系，即入駐機(jī)構(gòu)老人比例為3 %。根據(jù)《成都人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析報(bào)告》、《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見》(成府發(fā)【2015】6號(hào))中將成都入住機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施比例調(diào)整為4.5 %。

3.2.2 體系評(píng)估

在新形勢下，養(yǎng)老體系“以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔助”變化為“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”，同時(shí)在機(jī)構(gòu)方面缺乏對(duì)不同老年人(如失能半失能老年人)的需求分析，未建立多層次、多元化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)體系。

3.2.3 規(guī)劃宏觀環(huán)境評(píng)估

上次規(guī)劃按2020年全市21 %～22 %的老齡化比例預(yù)測養(yǎng)老需求。但實(shí)際老年人口快速增長，成都2014年老齡人口占戶籍總?cè)丝诘?0.62 %。依據(jù)《成都人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析報(bào)告》2020年成都市60歲以上老年人口比例為25.06 %。老年人口發(fā)展趨勢發(fā)生變化。

3.2.4 相關(guān)策略變化

對(duì)成都市老年人養(yǎng)老需求調(diào)查和實(shí)際建設(shè)情況反饋，將全域統(tǒng)籌、多規(guī)合一、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、資源共享等策略納入新編專項(xiàng)中。

3.3 規(guī)劃實(shí)施評(píng)估

3.3.1 實(shí)施定性指標(biāo)

初步形成“以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐”養(yǎng)老服務(wù)體系。

3.3.2 實(shí)施定量指標(biāo)

在總的規(guī)模方面，上版中心城規(guī)劃中心城規(guī)劃的養(yǎng)老院用地共計(jì)99處，總用地規(guī)模約109 ha2，床位數(shù)60 000張?？匾?guī)中落實(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)點(diǎn)位69處，總用地面積為49.5 ha2。

在床位數(shù)方面，截止2014年底，成都市千名常住老人床位數(shù)僅約為13床/千人。根據(jù)《成府發(fā)(2015)6號(hào)》目標(biāo)，到2020年，成都市將達(dá)到平均每千名老年人擁有45張養(yǎng)老床位，床位缺口約10×104張。

3.4 實(shí)施效益評(píng)估

經(jīng)過近幾年的建設(shè)，成都市養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)取得很好的成績。在社會(huì)效益方面，通過加大養(yǎng)老服務(wù)扶持政策、鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老市場等手段，緩解了養(yǎng)老服務(wù)總體供給不足的矛盾，養(yǎng)老服務(wù)也由城區(qū)覆蓋至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)，同時(shí)通過養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展解決部分就業(yè)人口。在經(jīng)濟(jì)效益方面，在老年產(chǎn)品、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集群等方面初見成效，促進(jìn)了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.5 評(píng)估結(jié)論

根據(jù)規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施、實(shí)施效益3方面的評(píng)估結(jié)果顯示，上版養(yǎng)老專項(xiàng)在指導(dǎo)成都市在養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)方面有顯著成效，同時(shí)在實(shí)施過程中顯現(xiàn)出的矛盾也為新編養(yǎng)老專項(xiàng)提供了很好的借鑒。

4 結(jié)束語

專項(xiàng)建設(shè)是城市規(guī)劃的重要組成部分，其評(píng)估對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的編制有舉足輕重的作用。專項(xiàng)規(guī)劃評(píng)估要求系統(tǒng)全面，體系完整，符合城市發(fā)展規(guī)律。評(píng)估既對(duì)規(guī)劃編制階段的規(guī)劃方案進(jìn)行評(píng)估，更要對(duì)規(guī)劃實(shí)施過程和規(guī)劃實(shí)施后的效果進(jìn)行評(píng)估；評(píng)估工作的開展不僅依賴于城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，還需與城市建設(shè)各個(gè)管理部門協(xié)作，同時(shí)更需要項(xiàng)目利益相關(guān)者的參與，目的是力圖公平公正，最大化滿足公眾利益。本文是對(duì)專項(xiàng)評(píng)估方法及體系的一次探索，希望找到完善的針對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃普適性的評(píng)估方法體系。

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梁水蘭(1988～)，女，碩士，規(guī)劃師，從事規(guī)劃設(shè)計(jì)工作;王波(1985～)，男，碩士。

TU981

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[定稿日期]2016-06-15