練 茂, 謝 翡(中國建筑西南設(shè)計研究院有限公司，四川成都 610041)

“新常態(tài)”背景下小城鎮(zhèn)規(guī)劃評估與提升建議
——以四川省達州市為例

練 茂, 謝 翡
(中國建筑西南設(shè)計研究院有限公司，四川成都 610041)

面對我國的社會經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”的態(tài)勢，城鄉(xiāng)發(fā)展方式呈現(xiàn)出新的特征。 “新常態(tài)”下的城鄉(xiāng)規(guī)劃成為今后一定時期內(nèi)規(guī)劃工作的重點所在。新常態(tài)背景下的小城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)與時俱進，開拓思路，尋求更加符合當(dāng)前需要的發(fā)展方式。論文旨在尋求新常態(tài)下小城鎮(zhèn)的規(guī)劃發(fā)展思路，并結(jié)合實際，指導(dǎo)未來小城鎮(zhèn)的規(guī)劃與發(fā)展。

新常態(tài)背景；小城鎮(zhèn)規(guī)劃；規(guī)劃方案評估；提升建議

1 新常態(tài)背景下小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與思路

1.1 優(yōu)化公共服務(wù)與公共治理

小城鎮(zhèn)的改革應(yīng)以增強人口聚集能力和經(jīng)濟發(fā)展活力為重點。首先，應(yīng)通過科學(xué)規(guī)劃、制度供給和服務(wù)型政府的建設(shè)，來不斷優(yōu)化地方政府在新常態(tài)下城鎮(zhèn)化進程中的引導(dǎo)作用。其次，新常態(tài)下城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征是資源要素的集聚和優(yōu)化配置。應(yīng)充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，在土地供給、融資和環(huán)保等方面深化市場改革，形成良性的激勵約束機制。此外，還應(yīng)加強治理創(chuàng)新，優(yōu)化地區(qū)之間、部門之間和基層社區(qū)的治理機制，鼓勵公私協(xié)作并創(chuàng)造條件讓城鄉(xiāng)居民參與城鎮(zhèn)化過程的討論和決策，最終形成“包容性增長”的良治格局。

1.2 實施基于城市群的中小城鎮(zhèn)規(guī)劃

區(qū)域范圍內(nèi)的大中小城鎮(zhèn)應(yīng)盡可能構(gòu)建功能互補、分工合理的內(nèi)在聯(lián)系，空間上形成城市網(wǎng)絡(luò)體系，產(chǎn)業(yè)上形成城市價值體系。小城鎮(zhèn)自身更要突破行政區(qū)劃的狹隘視野和單體城鎮(zhèn)化的封閉觀念，重新審視區(qū)位、環(huán)境、資源、交通、產(chǎn)業(yè)、文化和社會發(fā)展條件，在區(qū)域城市體系或城市群中找準(zhǔn)特色定位，明晰發(fā)展道路。

1.3 完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的布局，走內(nèi)生型道路

新常態(tài)下城鎮(zhèn)化更加強調(diào)城鎮(zhèn)自身產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建完整，走內(nèi)生型城鎮(zhèn)化道路。各種規(guī)模等級的城市，要發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，建立適合其發(fā)展條件的產(chǎn)業(yè)。小城鎮(zhèn)要利用自身在基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境等方面的優(yōu)勢，吸引各類產(chǎn)業(yè)落地，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。尤其是重視對現(xiàn)代信息技術(shù)的利用，以信息技術(shù)彌補自身條件的不足，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，積極承接大城市服務(wù)業(yè)的溢出與轉(zhuǎn)移，是激發(fā)小城鎮(zhèn)持久活力的關(guān)鍵所在。

1.4 堅持綠色低碳發(fā)展，提升城鎮(zhèn)品質(zhì)

中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，城鎮(zhèn)建設(shè)要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。這詩意般的語言預(yù)示著生態(tài)文明建設(shè)必將展現(xiàn)出更加蓬勃的生機和活力。

小城鎮(zhèn)在規(guī)模上更加人性化，環(huán)境也更親近自然，相對大城市而言，宜居優(yōu)勢開始凸顯。應(yīng)積極規(guī)劃綠色低碳發(fā)展道路，發(fā)揮小城鎮(zhèn)風(fēng)能、水能、農(nóng)村沼氣等清潔資源相對豐富的優(yōu)勢，開發(fā)利用清潔能源，發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)。進一步拓展宜居優(yōu)勢，吸引人才和投資。

1.5 加強特色化的城鎮(zhèn)打造

小城鎮(zhèn)是我國厚重、多樣化文化的生命脈絡(luò)，而文化則是小城鎮(zhèn)最重要的資產(chǎn)和識別，關(guān)注小城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)文化傳承，成為新型城鎮(zhèn)化背景下，小城鎮(zhèn)發(fā)展中的要點問題。相比較于城市，小城鎮(zhèn)由于相對尺度較小且存在更為穩(wěn)定的空間尺度和文化生活圈，在長期發(fā)展過程中，更易受到用地、河流、山地等自然條件因素、社會經(jīng)濟因素與人為因素的持續(xù)性影響，因此也更容易保持地域個性和風(fēng)格。

應(yīng)傳承和發(fā)展地區(qū)文化，走出千城一面、文化迷失的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化誤區(qū)，通過文化繼承和創(chuàng)新來增強小城鎮(zhèn)特色和吸引力，提升小城鎮(zhèn)的創(chuàng)意和創(chuàng)新能力。隨著社會經(jīng)濟空間的調(diào)整、轉(zhuǎn)型，物質(zhì)空間關(guān)系也發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，仍然可以從小城鎮(zhèn)當(dāng)?shù)鼐用竦纳钚螒B(tài)中挖掘出地域文化的特征所在，而這是小城鎮(zhèn)保持地域文化特色的核心，也是促進小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。

2 達州市小城鎮(zhèn)概況

根據(jù)《達州市城市總體規(guī)劃(2011-2030)》，全市城鎮(zhèn)要結(jié)合資源開發(fā)優(yōu)勢和現(xiàn)有經(jīng)濟基礎(chǔ)。達州市小城鎮(zhèn)分為旅游型、工貿(mào)型和農(nóng)貿(mào)型三類，共79個*①注釋：① 相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《達州市城市總體規(guī)劃(2011-2030)》(表1)。

表1 達州市小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型

2.1 人口情況——約15 %的鎮(zhèn)吸納了約50 %的小城鎮(zhèn)人口

在79個小城鎮(zhèn)中，鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀人口超過1×104人的鎮(zhèn)有12個，占總個數(shù)的15 %，人口總數(shù)為21.2×104人，占總?cè)丝诘?6 %；鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀人口在1×104人以下的67個鎮(zhèn)，占總個數(shù)的85 %，人口總數(shù)為24.8×104人，占總?cè)丝诘?4 %。

從現(xiàn)狀城鎮(zhèn)性質(zhì)上劃分，工貿(mào)型小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀人口規(guī)模普遍大于旅游型和農(nóng)貿(mào)型小城鎮(zhèn)，絕大多數(shù)旅游型和農(nóng)貿(mào)型小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀人口在1×104人以下。

2.2 密度與分布——北疏南密、“雙十字軸”結(jié)構(gòu)

達州市小城鎮(zhèn)平均分布密度為0.82個/100 km2，是全國平均水平的3.8倍，是四川省城鎮(zhèn)密度的2倍。

從達州市小城鎮(zhèn)全域分布情況看，總體呈現(xiàn)“北疏南密”的特征。通川區(qū)的小城鎮(zhèn)密度最高，達到1.57個/100 km2，是全國平均水平的7.5倍，是四川省城鎮(zhèn)密度的4倍，是小城鎮(zhèn)密集地區(qū)江蘇省的1.5倍。

從地域空間分布來看，達州市工貿(mào)型城鎮(zhèn)主要沿襄渝鐵路、210國道和202省道、201省道軸線“雙十字軸”呈點軸狀分布，呈現(xiàn)沿路聚集的特征。全達州市域規(guī)劃16個工貿(mào)型小城鎮(zhèn)中，有15個緊臨重要區(qū)域交通走廊，且南部密集。旅游型小城鎮(zhèn)主要依托重要的森林資源、河流、水庫、文化古跡分布，且與達州市主城區(qū)的關(guān)系來看，主要集中在40 km半徑的范圍內(nèi)，半小時可達的近郊旅游服務(wù)圈。農(nóng)貿(mào)型小城鎮(zhèn)分布較為均勻，以縣道聯(lián)系。

2.3 經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)——壩、丘、山區(qū)各異，特征明顯

現(xiàn)狀小城鎮(zhèn)總體職能以農(nóng)貿(mào)型為主，農(nóng)貿(mào)型小城鎮(zhèn)占總量的59 %，體現(xiàn)出依托農(nóng)業(yè)發(fā)展的深厚基礎(chǔ)。旅游型小城鎮(zhèn)的比例最小，表明依托三產(chǎn)帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展在達州市尚處于起步階段。

從空間分布上看，職能結(jié)構(gòu)在壩、丘、山區(qū)之間存在差異：壩區(qū)工貿(mào)型最多，丘區(qū)農(nóng)貿(mào)型最多，山區(qū)旅游型最多。這符合山、丘、壩區(qū)城鎮(zhèn)的資源特點：壩區(qū)工貿(mào)型多，因為其用地平坦、交通便利，便于發(fā)展工業(yè)；山區(qū)農(nóng)業(yè)型小城鎮(zhèn)多，特色和優(yōu)勢不明顯；丘區(qū)小城鎮(zhèn)區(qū)位與地貌條件介于壩區(qū)與山區(qū)之間，具有獨特的自然資源和區(qū)位優(yōu)勢，旅游型多。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點上，總體呈現(xiàn)南、北、中三個經(jīng)濟分區(qū)(表2)。

表2 達州市經(jīng)濟分區(qū)與產(chǎn)業(yè)門類

3 基于新常態(tài)視角的達州市小城鎮(zhèn)規(guī)劃評估

3.1 評估內(nèi)容

本次規(guī)劃方案評估重點評估鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)劃方案。為適應(yīng)新常態(tài)下城鎮(zhèn)化的發(fā)展思路和要求，提高小城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)性、合理性和可操作性，依據(jù)先整體、后局部的原則，對總體規(guī)劃中城鎮(zhèn)定位、發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃、用地布局規(guī)劃、道路交通體系、公服配套、規(guī)劃編制成果等重要方面進行梳理總結(jié)，找出目前的不足所在(表3)。

3.2 主要問題剖析

通過將達州市小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃對照新常態(tài)下小城鎮(zhèn)發(fā)展的具體要求，可以將目前存在的主要問題歸納為以下幾個方面。

3.2.1 空間發(fā)展模式過于城市化

達州市小城鎮(zhèn)的建設(shè)是隨著當(dāng)?shù)刈匀粭l件的變化以及不同發(fā)展時期城鎮(zhèn)職能的轉(zhuǎn)變而緩慢進行的，城鎮(zhèn)建設(shè)整體呈現(xiàn)出依托自然山水環(huán)境和人口的緩慢增長而自然生長的態(tài)勢。

表3 評估框架體系與具體要求

現(xiàn)有較為成熟的規(guī)劃編制模式都來源于我國東部及沿海發(fā)達地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，是以一種城鎮(zhèn)用地快速擴張、提高用地開發(fā)強度的方式來提高城鎮(zhèn)的人口承載能力，推動城鎮(zhèn)發(fā)展。以這種方式進行照搬、套用，最終將導(dǎo)致小城鎮(zhèn)原有特色的喪失，破壞了其發(fā)展歷史。

3.2.2 用地對自然山水融合不夠

在當(dāng)今快速城鎮(zhèn)化過程中，大量人口涌向區(qū)域內(nèi)建設(shè)條件相對較好的地區(qū)，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模和城鎮(zhèn)骨架被迅速拉大，經(jīng)過漫長歷史積淀的城鎮(zhèn)建設(shè)與自然環(huán)境和諧相處的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)關(guān)系易于遭到破壞。因此城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)不應(yīng)以破壞其周邊生態(tài)環(huán)境為代價，應(yīng)該在保護其周邊環(huán)境的基礎(chǔ)上實現(xiàn)鎮(zhèn)區(qū)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，承載快速城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的大量人口聚集。

達州市的自然生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)較好，擁有山區(qū)、丘陵、平壩3種地貌類型，山地占幅員面積高達70 %以上。為適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)自然環(huán)境，山環(huán)水繞、組團布局是達州市小城鎮(zhèn)特有的建設(shè)模式。在目前的快速化城鎮(zhèn)化進程中，保護和利用好當(dāng)?shù)氐赜蛏鷳B(tài)環(huán)境是達州市城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的永恒主題。優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境在一定程度上為其進一步發(fā)展提供了良好的生態(tài)基質(zhì)，一方面對小城鎮(zhèn)規(guī)劃提出更高的要求。

以萬源鎮(zhèn)為例，舊院鎮(zhèn)有河流穿過場鎮(zhèn)，場鎮(zhèn)周圍是山體，植被茂盛，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，而現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地中卻缺乏公共綠地。但鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)劃未能解決這一問題，將城鎮(zhèn)周邊良好的生態(tài)資源加以利用，與城鎮(zhèn)用地結(jié)合；目前規(guī)劃的公園綠地均在城鎮(zhèn)建設(shè)用地的外圍，缺少深入鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)部的公共綠地與綠化廊道，以形成生態(tài)化的用地布局結(jié)構(gòu)。總體規(guī)劃中主要是結(jié)合地形和道路布置的公共綠地，沿河布置的濱河綠地，以及一些防護綠地。建議構(gòu)建幾條聯(lián)系山體與濱水綠地的綠化廊道，結(jié)合城市建設(shè)用地串聯(lián)多個綠化節(jié)點，以點、線、面構(gòu)建成網(wǎng)，形成完整的綠化體系。

3.2.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐不足

隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進，休閑產(chǎn)業(yè)將為小城鎮(zhèn)的發(fā)展帶來新的推力。目前達州市小城鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，而未來的發(fā)展方向必定將會朝著休閑化、多元化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對用地布局的支撐提出新的要求。

達州市的旅游資源豐富，分布較廣，未來小城鎮(zhèn)將承擔(dān)一部分旅游集散和服務(wù)承接的功能，形成“外游內(nèi)居”的模式。因此，應(yīng)結(jié)合主要旅游資源和人群流向，規(guī)劃相關(guān)的旅游配套設(shè)施。

如舊院鎮(zhèn)山川秀麗，自然景色宜人，境內(nèi)有遠(yuǎn)近聞名的龍?zhí)逗樱前伺_山省級風(fēng)景區(qū)的重要組成部分。在總體規(guī)劃中，針對舊院豐富的自然和人文旅游資源，提出“突出生態(tài)背景、凸顯紅色文化、強化生態(tài)體驗”的旅游總體發(fā)展戰(zhàn)略。而鎮(zhèn)區(qū)用地布局規(guī)劃方案中未能集中集約體現(xiàn)城鎮(zhèn)功能格局與“旅游服務(wù)型城鎮(zhèn)”這一規(guī)劃定位，為旅游服務(wù)的相關(guān)配套設(shè)施未結(jié)合旅客流向進行布局。

3.2.4 風(fēng)貌特色傳承不足

“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。”這樣詩意的文字,出自中央城鎮(zhèn)化工作會議文件?，F(xiàn)代的城鎮(zhèn)建設(shè)不應(yīng)以簡單的對歷史和文化的同化和兼并，應(yīng)該在前人的基礎(chǔ)上進行適度的革新和創(chuàng)造，從而將小城鎮(zhèn)的特色寓于其歷史延續(xù)之中。達州市小城鎮(zhèn)歷史比較悠久，查閱其建城歷史都可追溯至千年以上，在城鎮(zhèn)建設(shè)中也留下了相當(dāng)數(shù)量的文物古跡和歷史風(fēng)貌地段。悠久的發(fā)展歷史形成了特色的城鎮(zhèn)格局，是達州市小城鎮(zhèn)在未來發(fā)展中的一大優(yōu)勢，因此，尊重歷史空間、善用文化要素是小城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)的前提條件。如宣漢縣南壩鎮(zhèn)，傳統(tǒng)城市空間中，塔、橋、堤等特色空間，是傳統(tǒng)文化傳承的符號。

然而，現(xiàn)有規(guī)劃方式是以一種較為普適化的通用模式支撐地區(qū)城鎮(zhèn)化的快速擴張。規(guī)劃過程中難以針對每個城鎮(zhèn)的自身特點進行針對性設(shè)計，這就導(dǎo)致了對其傳統(tǒng)文化和城鎮(zhèn)特色的忽視。在規(guī)劃建設(shè)中，應(yīng)避免仿造的城市的建設(shè)模式，如大尺度街區(qū)、簇群式高層建筑群。如羅江鎮(zhèn)，依山面水的自然環(huán)境資源是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，也形成了城鎮(zhèn)獨有的人地和諧關(guān)系，而快速城鎮(zhèn)化帶來的城市符號，破壞了原有的和諧。

4 達州市小城鎮(zhèn)規(guī)劃提升建議

4.1 優(yōu)化布局，集約高效

按照促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。因地制宜，從選址安全、整體布局、道路系統(tǒng)和公共中心布局等方面突出小城鎮(zhèn)布局特色。

整體布局要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風(fēng)光，讓小城鎮(zhèn)融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。

順應(yīng)自然、顯山露水，突出自然地物特征。引綠入鎮(zhèn)、融入自然，避免以生硬的道路作為城鎮(zhèn)邊界。受地形、江河分割的村鎮(zhèn)，宜以組團式的用地形態(tài)布局為主，并形成層次分明、銜接有序的街、巷、院空間體系。場鎮(zhèn)更新改造時應(yīng)延續(xù)原有的院落空間，保護原有空間肌理，使新舊院落有機融合。預(yù)留山梁、山頭，形成視線通廊。充分預(yù)留濱水資源，形成公共空間，建筑不宜夾河布置。

4.2 產(chǎn)鎮(zhèn)一體，鎮(zhèn)園合一

小城鎮(zhèn)要走“產(chǎn)鎮(zhèn)融合”之路，就必需面對如何選擇產(chǎn)業(yè)的問題，即產(chǎn)業(yè)定位。按照“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，達州各小城鎮(zhèn)需在綜合經(jīng)濟分區(qū)的背景下，立足自身資源優(yōu)勢，承接大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，“縫合”區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈條，提高空間生產(chǎn)效率。

筆者建議達州建設(shè)小城鎮(zhèn)時，本著“精簡、統(tǒng)一、高效”的原則，把產(chǎn)業(yè)園區(qū)直接建在鎮(zhèn)上，依托鎮(zhèn)區(qū)，解決園區(qū)生活配套問題，從而促進產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的互動融合、協(xié)調(diào)發(fā)展，例如草壩鎮(zhèn)。“鎮(zhèn)園合一”模式，有利于土地的集約利用和人口的集中聚集，也有利于整合區(qū)域資源和行政資源，節(jié)省成本，形成規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，從而凸顯小城鎮(zhèn)在城市群中的地位和作用。

4.3 文化傳承，彰顯特色

國內(nèi)外一些有名的山城、水城、山水城市、海濱城市, 首先就是依靠其獨特的自然風(fēng)貌、自然條件、地理環(huán)境形成其 鮮明特色的。作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的借鑒,城鎮(zhèn)的自然風(fēng)貌、自然條件、地理環(huán)境，也應(yīng)是美化城鎮(zhèn)、形成城鎮(zhèn)特色的十分寶貴的天然財富和資源,應(yīng)重視其利用，立足自然環(huán)境營造城鎮(zhèn)特色。

4.4 生態(tài)文明，綠色低碳

小城鎮(zhèn)規(guī)劃要高度重視生態(tài)安全，合理劃定生態(tài)保護紅線，擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態(tài)空間比重，將農(nóng)村廢棄地、其他污染土地、工礦用地轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地。增強水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量，增強抵御和減緩自然災(zāi)害能力，在城鎮(zhèn)化地區(qū)合理建設(shè)綠色生態(tài)廊道。

小城鎮(zhèn)規(guī)劃還應(yīng)著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，建設(shè)可再生能源體系，實施綠色建筑行動計劃，完善廢舊商品回收體系和垃圾分類處理系統(tǒng)。改善步行、自行車出行條件，倡導(dǎo)綠色出行。推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營模式。

[1] 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)[S].

TU981

A

[定稿日期]2016-07-17

文中梳理了一套完整的新常態(tài)下小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與思路，并以達州市小城鎮(zhèn)的規(guī)劃方案為研究對象，對其原有規(guī)劃方案進行對照與評估，找出癥結(jié)所在，并提出規(guī)劃提升的具體建議，具有很強的操作性和實際意義。