王 玲(成都市規(guī)劃設計研究院, 四川成都 610041)

新形勢下成都規(guī)劃的探索與實踐

王 玲
(成都市規(guī)劃設計研究院, 四川成都 610041)

基于對當代新形勢的分析，從建設交通樞紐、提升產業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌三大圈層布局、塑造城市特色等方面，總結成都市近年來在城市規(guī)劃上的主動應對措施，旨在拋磚引玉，引發(fā)更多城市、更多同行討論，共同推動城市規(guī)劃的創(chuàng)新發(fā)展。

城市規(guī)劃；新形勢；成都；探索；實踐

1 新形勢下的新要求

改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，城市發(fā)展取得了舉世矚目的成就。現(xiàn)今，我國經濟發(fā)展進入了新的發(fā)展階段，我國城市發(fā)展也進入了新的發(fā)展時期。

近年來，黨和國家高度重視城市規(guī)劃的頂層設計。習總書記于2013、2014、2015年在武漢、北京、杭州等地考察時，均專門走訪了當?shù)氐囊?guī)劃展覽館。習總書記指出：“規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。

2013年，中央城鎮(zhèn)化工作會議在北京舉行，會議提出了推進城鎮(zhèn)化的6大主要任務，會后發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》，提出城鎮(zhèn)化建設的主要思路是以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明及文化傳承，并重點對交通、生態(tài)、文化、社會保障等的發(fā)展進行了引導。

2015年，時隔37年后，中央城市工作會議在北京召開。會議提出了“一個尊重、五個統(tǒng)籌”的重要思想，強調城市建設要尊重城市發(fā)展規(guī)律，改進城市發(fā)展理念，著力提升城市發(fā)展持續(xù)性和宜居性；要強化城市規(guī)劃工作，依法制定城市規(guī)劃，改進規(guī)劃方法，改革完善城市規(guī)劃管理體制。

2016年初，中共中央、國務院印發(fā)了《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》(簡稱《意見》)正式出臺，明確了規(guī)劃總體目標是實現(xiàn)城市有序建設、適度開發(fā)、高效運行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，讓人民生活更美好。同時，《意見》從8個方面提出加強規(guī)劃工作的重點任務：強化城市規(guī)劃工作；塑造城市特色風貌；提升城市建筑水平；推進節(jié)能城市建設；完善城市公共服務；營造城市宜居環(huán)境；創(chuàng)新城市治理方式；切實加強組織領導。

國家關于城市規(guī)劃的一系列舉措，在肯定城市規(guī)劃重要性的同時，也對城市規(guī)劃提出了更高的要求，也促使城市規(guī)劃從業(yè)者必須冷靜理性思考行業(yè)發(fā)展。

2 成都的新理念及探索

成渝城市群作為“一帶一路”和長江經濟帶的戰(zhàn)略紐帶和核心腹地，是擴大內陸開放、沿江開放、沿邊開放和實施向西開放的戰(zhàn)略支撐點；同時，成德眉資大都市區(qū)是成渝“雙核”之一，是打造西部大開發(fā)升級版的戰(zhàn)略高地和重要依托。為此，成都市提出“交通先行、產業(yè)倍增、立城優(yōu)城、三圈一體、全域開放”5大興市戰(zhàn)略，成都規(guī)劃圍繞市委市政府中心工作，積極探索、不斷創(chuàng)新。

2.1 堅持交通先行戰(zhàn)略，建設國際交通樞紐

交通系統(tǒng)是城市發(fā)展的命脈，是城市經濟動能的傳輸系統(tǒng)。要形成高密度的經濟聯(lián)系，必須先建立高密度的交通聯(lián)系。成都要建設現(xiàn)代化國際化大都市，成為國際性區(qū)域交通樞紐是一個必要的支撐(圖1)。

圖1 成都市軌道交通線網規(guī)劃布局

從目前來看，成都已具備建設國際性樞紐的現(xiàn)實條件。2015年，成都雙流國際機場年旅客吞吐量首次突破4 000×104人次達4 200×104人次，同比增長12 %，僅次于北京首都、上海浦東和廣州白云機場，成為內地第四大繁忙機場，成都也成為名副其實的中國內地“航空第四城”。為了進一步擴大成都交通優(yōu)勢，構建國際航空樞紐城市，成都提出加快雙流機場的擴容改造，同步推進天府國際機場建設，將成都新機場打造成集空、鐵、路于一體的綜合交通樞紐，共同構建國際航空樞紐。同時，依托雙流機場和天府國際機場分別打造以“臨空物流和臨空樞紐服務”以及“臨空高端制造、臨空商務經濟、會展貿易”為特色的空港經濟區(qū)。

同時，規(guī)劃新增成蘭客專、新成昆客專、成自瀘(宜)客專、成西客專復線，并依托成都天府新站、新機場高鐵站和東客站，通過以上高鐵連接融入國家骨干高鐵網，共建成都高鐵樞紐。

市域內部推動交通升級，構建市域和市區(qū)兩個“半小時交通圈”。啟動市域快速通道建設，加強中心城區(qū)與衛(wèi)星城的聯(lián)系；大力發(fā)展軌道交通，貫徹“以軌道交通引領城市發(fā)展格局”的指導思想，中心城區(qū)與天府新區(qū)軌道交通各自成網，支撐“雙核”城市結構。規(guī)劃形成“13快16普”的地鐵網絡，線網規(guī)模達到約1 720 km，強化雙核與周邊衛(wèi)星城、區(qū)域中心城的點對點聯(lián)系，確保衛(wèi)星城均可實現(xiàn)軌道交通30 min通達雙核之一的目標。同時，規(guī)劃增加有軌電車，完善線網層級；積極推動既有鐵路改造，形成約300 km的市域快速鐵路網，實現(xiàn)公交化運營。

2.2 優(yōu)化產業(yè)空間布局，推進產城融合發(fā)展

成都力爭用10年時間，實現(xiàn)產業(yè)倍增、質量升級，總體規(guī)模進入副省級城市第一方陣，綜合實力進入全國制造業(yè)強市行列，成為中西部先進制造業(yè)領軍城市。

為實現(xiàn)“產業(yè)倍增”戰(zhàn)略，應力爭實現(xiàn)工業(yè)率先倍增，為此，規(guī)劃提出構建“4+N”工業(yè)空間布局體系(圖2)，即“大智造、大車城、大創(chuàng)造、大臨空”4大工業(yè)板塊、15個工業(yè)集中發(fā)展區(qū)和10個工業(yè)點，總計工業(yè)園區(qū)面積在130 km2左右。成都在加強自身產業(yè)提升的同時，積極汲取國外先進經驗，努力打造中德創(chuàng)新產業(yè)園、中古合作園區(qū)、中法生態(tài)園等合作產業(yè)園區(qū)，推動“工業(yè)4.0”與“中國制造2025”的融合發(fā)展，建立國際合作平臺。

圖2 成都市“4+N”工業(yè)空間布局體系

為扭轉我市近年來服務業(yè)增速放緩的態(tài)勢，《成都市服務業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃(2012-2020)》提出，按照“雙核集聚、產城一體、一區(qū)一特色”的原則進行產業(yè)布局，依托各個集聚區(qū)所在區(qū)域的資源稟賦和產業(yè)基礎，以商務樓宇和城市綜合體為主要載體，以軌道交通節(jié)點和交通樞紐為核心區(qū)域，以商務服務業(yè)、會展業(yè)、文化創(chuàng)意產業(yè)、信息服務業(yè)、商貿服務業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、金融服務業(yè)、文化旅游業(yè)、健康產業(yè)、口岸服務等生產性服務業(yè)和新興服務業(yè)為主導產業(yè)，規(guī)劃形成“雙核、十一副、十九片”的服務業(yè)集聚區(qū)格局(圖3)。

圖3 成都市服務業(yè)集聚區(qū)總體空間布局

2.3 三頭并舉，助推三大圈層協(xié)調發(fā)展

為深入實施市委“立城優(yōu)城”戰(zhàn)略，成都市提出三大舉措：高標準規(guī)劃天府新區(qū)，強化“雙核”協(xié)調發(fā)展；以“北改”工程為龍頭，力推中心城區(qū)有機更新；衛(wèi)星城“獨立成市”，形成三圈層協(xié)調發(fā)展格局。

在天府新區(qū)規(guī)劃中，按照“產城融合、三位一體”的理念，積極探索“組合型”城市功能結構和“組團型”城市空間結構，創(chuàng)造性地提出建設“產城一體單元”(圖4)，規(guī)劃35個產城一體單元，每個單元原則上按20～30 km2、20×104～30×104人的規(guī)模進行劃分。產城一體單元具有“職住平衡、功能復合、配套完善、綠色交通、布局融合”5大基本特征。公共服務設施、基礎設施配套等在規(guī)劃編制上即采用了高于中心城區(qū)的規(guī)劃標準，產業(yè)布局上更是強調產業(yè)高端和高端產業(yè)，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)、創(chuàng)新型產業(yè)、高技術產業(yè)和高端制造業(yè)，集聚發(fā)展高端服務業(yè)，積極發(fā)展休閑度假旅游業(yè)和現(xiàn)代農業(yè)，與現(xiàn)有中心城區(qū)錯位發(fā)展，形成優(yōu)勢互補、相輔相成的產業(yè)發(fā)展格局。

圖4 天府新區(qū)產城一體單元規(guī)劃

在中心城區(qū)規(guī)劃上，則重點體現(xiàn)有機更新理念，具體落實為“交通暢通、產業(yè)提升、生態(tài)優(yōu)化、文化立城、形態(tài)美化、配套完善”6大改造策略?！丁氨备摹逼瑓^(qū)總體規(guī)劃》(圖5)，將北部城區(qū)定位為成都市中心城區(qū)北部副中心，規(guī)劃“16橫12縱”的貫通性骨干道路網體系，確?！皶惩ǔ潜薄?；優(yōu)化業(yè)態(tài)，通過關閉轉移、轉型發(fā)展和提升改造3種方式調整片區(qū)產業(yè)類型，促進北部城區(qū)由生產性產業(yè)向現(xiàn)代服務業(yè)轉變；重視生態(tài)環(huán)境改善，規(guī)劃形成“三湖三山、兩片九廊”的藍脈綠網，實現(xiàn)“500 m見綠”的綠地用地布局；提升城市人文魅力，整合現(xiàn)有歷史文化資源，形成“一廊五區(qū)兩園”的保護利用體系，同時規(guī)劃設置圖書館、文化館、劇場等大型公共文化設施。

圖5 “北改”片區(qū)用地布局規(guī)劃

在衛(wèi)星城發(fā)展上，提出“獨立成市”的概念，推動城市轉型發(fā)展。制定《成都市域“獨立成市”規(guī)劃標準》，涵蓋產城融合的城市功能、功能強大的城市中心、特色鮮明的城市形態(tài)、與中心城之間點到點的快速交通聯(lián)系、公交主導、小街區(qū)規(guī)制、完善的公共服務設施、宜人的人居生態(tài)環(huán)境、高效安全的市政基礎設施和明確的城市開發(fā)邊界等方面，力求促進我市特大中心城市、衛(wèi)星城、區(qū)域中心城、小城市、特色鎮(zhèn)和農村新型社區(qū)協(xié)調發(fā)展。

2.4 落實“四態(tài)合一”理念，優(yōu)化城鄉(xiāng)功能品質

所謂“四態(tài)合一”，即業(yè)態(tài)立城、形態(tài)塑城、生態(tài)美城、文態(tài)興城“四態(tài)”協(xié)調發(fā)展，共同構成一個健康的城市體系，共同打造一個宜業(yè)、宜商、宜居、宜行，歸根結底是“宜人”的現(xiàn)代城市。

大力推進生態(tài)文明建設，以龍泉山、龍門山為屏障，市域水網、綠道網為依托，構建“兩山兩環(huán)，兩網六片”的生態(tài)保護體系(圖6)。劃定生態(tài)保護紅線，出臺《成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)保護條例》和《成都市生態(tài)隔離區(qū)規(guī)劃管理技術規(guī)定》，強調生態(tài)保護的重要性及嚴肅性，保障生態(tài)空間。

圖6 市域生態(tài)保護體系規(guī)劃

編制《成都歷史文化名城保護規(guī)劃》(圖7)，開展保護、利用與展示三位一體的系統(tǒng)性規(guī)劃，從總體上控制城市歷史文化保護格局；編制《成都市中心城區(qū)特色街道風貌規(guī)劃》、《成都市中心城區(qū)工業(yè)歷史保護規(guī)劃》，多角度完善歷史文化保護體系，豐富保護內涵；同時，在歷史文化保護重點片區(qū)編制實施規(guī)劃，如《少城片區(qū)保護規(guī)劃》、《草堂片區(qū)實施規(guī)劃》等，將歷史文化保護與規(guī)劃建設相協(xié)調，深度挖掘文化脈絡。

圖7 成都市歷史文化保護體系規(guī)劃

加強城市形態(tài)管控，編制《成都中心城總體城市設計》，規(guī)劃從“強格局、塑特色、保品質”3個方面強化總體形態(tài)塑造。規(guī)劃城市總體格局為“環(huán)城綠鏈、中央軸帶·一主四副、兩江環(huán)抱·六河貫都、八角山水”，同時對11片風貌片區(qū)、60條特色街道、“錦城步道”、“都市客廳”、環(huán)城公園、景觀大道進行保護；并通過公共空間與公共界面的協(xié)調，打造一個有品質的城市空間。編制《成都市城市形態(tài)及建筑立面設計導則》，強化形態(tài)精細化管理，通過形態(tài)控制與建筑導引，強化城市格局，塑造城市特色，提升城市品質。

在全國范圍內率先提出“小街區(qū)規(guī)制”理念，通過制定《“小街區(qū)規(guī)制”技術管理規(guī)定》將城市小街區(qū)模式規(guī)范化、制度化，用規(guī)制的手段固化歷史經驗，用制度的形式保障中央關于城市規(guī)劃建設的重大要求落到實處。規(guī)劃工作中，在規(guī)劃編制、審批、驗收、配套政策等各板塊均將小街區(qū)規(guī)制始終貫穿，同時，選取包括川音片區(qū)、文家片區(qū)、茶店子片區(qū)、興隆湖片區(qū)等具備實施條件的9片示范區(qū)來進行示范打造(圖8)，踐行落地。

在新村建設中，成都提出“小、組、微、生”的建設模式，以“小規(guī)模聚居，組團式布局，微田園風光，生態(tài)化建設”為原則，踐行“四態(tài)合一”理念，建設幸福美麗鄉(xiāng)村，傳承川西民居文化，彰顯天府林盤特色。

圖8 成都市“小街區(qū)規(guī)制”示范區(qū)分布

3 結束語

隨著形勢的發(fā)展變化，城市發(fā)展也面臨著轉型升級，相應要求城鄉(xiāng)規(guī)劃做出改革創(chuàng)新。成都市主動順應國內外轉型發(fā)展的基本趨勢，準確把握我市基本特征，搶抓發(fā)展機遇，有效應對挑戰(zhàn)，科學確定發(fā)展路徑。本文是對近年來成都規(guī)劃的簡要總結，旨在拋磚引玉，引發(fā)更多城市、更多同行討論，共同推動城市規(guī)劃的創(chuàng)新發(fā)展。

[1] 周嵐,崔曙平.新常態(tài)下城市規(guī)劃的新空間[J].城市規(guī)劃，2016(4).

[2] 曾九利,于儒海,高菲.成都舊城改造實施規(guī)劃探索[J].規(guī)劃師，2015(1).

王玲(1983～),女,碩士研究生,工程師，從事城鄉(xiāng)規(guī)劃工作。

TU984

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[定稿日期]2016-08-03