馬 奔(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610041)

基于利益相關(guān)者的城市有機(jī)更新規(guī)劃管理的問(wèn)題探討

馬 奔
(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610041)

城市有機(jī)更新是城市建設(shè)與發(fā)展中最復(fù)雜艱巨但又不容回避的一項(xiàng)工作，合理處理利益相關(guān)者的博弈和沖突是推動(dòng)這項(xiàng)工作的重要環(huán)節(jié)。文章從《物權(quán)法》對(duì)居民權(quán)利保護(hù)的角度出發(fā)，分析城市有機(jī)更新中的實(shí)際問(wèn)題，并從保障相關(guān)權(quán)益人的角度提出了規(guī)劃管理工作建議，希望以此輔助規(guī)劃管理部門的決策，推進(jìn)城市有機(jī)更新工作高效展開(kāi)。

有機(jī)更新；物權(quán)法；利益相關(guān)者；規(guī)劃管理

1 城市發(fā)展模式

城市內(nèi)中心不斷向外圍圈層擴(kuò)散的城市建設(shè)模式帶來(lái)了交通擁堵、城市結(jié)構(gòu)布局不合理等一系列城市病，“攤大餅”式的城市擴(kuò)張不再適合中國(guó)城市化的進(jìn)程，城市發(fā)展模式將逐步向以存量用地的改造和優(yōu)化為主的舊城更新轉(zhuǎn)變。以往的城市更新往往成片地對(duì)老舊居住區(qū)進(jìn)行拆除重建，涉及大量的居民拆遷與安置，破壞了社會(huì)結(jié)構(gòu)和城市文脈，引起諸多社會(huì)問(wèn)題。隨著可持續(xù)發(fā)展理念在城市規(guī)劃領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》也規(guī)定了使用壽命內(nèi)的建筑物，除為了公共利益需要外，政府不得拆除，以微觀整治為手段的城市有機(jī)更新逐漸成為主流。城市有機(jī)更新是將來(lái)規(guī)劃管理工作中難以回避的問(wèn)題，在諸多既得利益者相互交錯(cuò)的老舊城區(qū)，規(guī)劃管理部門亟需以新的視角進(jìn)行管理和實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新，以應(yīng)對(duì)老舊住宅的設(shè)施增設(shè)、公共配套設(shè)施增設(shè)、功能變更、建筑恢復(fù)重建等類型有機(jī)更新的需求以及其帶來(lái)利益相關(guān)者問(wèn)題(表1)。

表1 城市有機(jī)更新類型

2 城市有機(jī)更新的工作難點(diǎn)

老舊城區(qū)往往具有悠久的歷史，在空間形式、功能、權(quán)屬、居民關(guān)系、社會(huì)服務(wù)等各方面呈現(xiàn)出交織重疊的形態(tài)，利益相關(guān)者之間的權(quán)利關(guān)系相比新區(qū)要復(fù)雜得多。隨著改革開(kāi)放的深入，產(chǎn)權(quán)私有化程度不斷加深，市民社會(huì)也開(kāi)始覺(jué)醒，利益相關(guān)者的訴求在城市更新的過(guò)程中逐步產(chǎn)生差異。同時(shí)，城市更新涉及的物權(quán)往往是分散的，分散的物權(quán)會(huì)使得城市更新的運(yùn)行成本大大超越新區(qū)建設(shè)，政府往往難以獨(dú)立承擔(dān)，因而不得不借助市場(chǎng)的力量。因此城市更新規(guī)劃必然面對(duì)更多市場(chǎng)性的約束性條件，必須回答市場(chǎng)的訴求、尊重市場(chǎng)規(guī)律以及保留必要的市場(chǎng)運(yùn)作的彈性空間。城市更新中的發(fā)展權(quán)和發(fā)展資源被分散在多元化的利益主體當(dāng)中，城市更新規(guī)劃的決定權(quán)和話語(yǔ)權(quán)也不再僅僅掌握在政府手中。

城市有機(jī)更新項(xiàng)目中往往涉及到新建電梯、停車場(chǎng)(庫(kù))等公共設(shè)施，或者利用公共空間的改造增添廚房、衛(wèi)生間等功能性的設(shè)施使住宅成套。這一行為打破了原有的空間權(quán)屬關(guān)系，帶來(lái)居民、業(yè)主、社區(qū)管理者之間的博弈，尤其對(duì)于老舊居住區(qū)，部分占用公共空間不可避免。更新小區(qū)的業(yè)主在享受便利的同時(shí)，新建的設(shè)施因遮擋陽(yáng)光、占用過(guò)道、阻礙通風(fēng)對(duì)部分業(yè)主帶來(lái)了不同程度的影響，導(dǎo)致業(yè)主內(nèi)部的訴求產(chǎn)生了分化。此外，小區(qū)內(nèi)部的公共空間極端緊湊，城市有機(jī)更新項(xiàng)目的方案很難滿足規(guī)劃管理的技術(shù)規(guī)定，尤其是對(duì)于年代久遠(yuǎn)的建筑，建筑與建筑之間的間距十分狹窄，按照現(xiàn)行的規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，通風(fēng)、采光等涉及生活舒適度的指標(biāo)更加無(wú)法達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，若要推行增設(shè)功能用房、增設(shè)電梯等城市有機(jī)更新項(xiàng)目，即便能有針對(duì)老舊居住區(qū)的技術(shù)管理規(guī)定進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼蹨p間距、退讓、高度的要求，相鄰的利害關(guān)系人也難以同意進(jìn)行改造，阻礙項(xiàng)目的推進(jìn)。

為了解決項(xiàng)目推進(jìn)的困難，廣州、深圳等地在既有住宅建筑增設(shè)電梯時(shí)對(duì)權(quán)益相關(guān)人的利益保障規(guī)定為：“已投入使用的住宅加建電梯的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占擬加建電梯的建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上業(yè)主同意”，并且要求“如果加建電梯后對(duì)房間的正常采光有較大影響的，需取得受影響的業(yè)主的同意意見(jiàn)”。然而三分之二權(quán)益相關(guān)人的同意授權(quán)不能代表全體權(quán)益相關(guān)人意見(jiàn)，剩余三分之一的權(quán)益相關(guān)人可能因?yàn)椴晒?、通風(fēng)等相鄰關(guān)系受影響，在此條件下實(shí)施的更新項(xiàng)目可能居民個(gè)人利益受損害導(dǎo)致民事訴訟。不同樓層的居民對(duì)于電梯的需求度不同，此外，如果加建電梯的費(fèi)用由業(yè)主自行承擔(dān)，樓層低的住戶很可能因根本不需要利用電梯拒絕平均分?jǐn)偟某鲑Y方案。因此，利益格局的界定以及重構(gòu)是城市有機(jī)更新里最難以解決的問(wèn)題，并且僅靠規(guī)劃管理部門的實(shí)施辦法、技術(shù)規(guī)定也無(wú)法保障所有利益相關(guān)人都能在利益重劃過(guò)程中得到滿足。

3 《物權(quán)法》中涉及有機(jī)更新的概念分析

3.1 共有產(chǎn)權(quán)

《物權(quán)法》專設(shè)建筑物區(qū)分所有權(quán)一章，對(duì)小區(qū)的共有產(chǎn)權(quán)作了規(guī)定。業(yè)主對(duì)建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營(yíng)性用房等專有部分享有所有權(quán)，對(duì)專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利。建筑區(qū)劃內(nèi)的道路、綠地、公用設(shè)施、物業(yè)服務(wù)用房均屬于業(yè)主共有。在涉及改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施以及有關(guān)共有和共同管理權(quán)利的其他重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。

對(duì)于城市有機(jī)更新中的共有產(chǎn)權(quán)處理問(wèn)題中，加建電梯是最具代表性的一項(xiàng)，也是訴求逐日增多的一項(xiàng)。響應(yīng)《物權(quán)法》“三分之二業(yè)主同意”的解釋，廣州、深圳等地在既有住宅增設(shè)電梯時(shí)對(duì)權(quán)益相關(guān)人的利益保障進(jìn)行了規(guī)定，但在民間引起了較大的爭(zhēng)議，且在實(shí)際操作中，情況較為復(fù)雜。

對(duì)于小區(qū)業(yè)主共有權(quán)的對(duì)象范圍，學(xué)理上將其分為建筑物共有物業(yè)和小區(qū)共有物業(yè)兩部分。建筑物共有物業(yè)是基于同一棟建筑物而形成的，而小區(qū)共有物業(yè)是指基于同一住宅小區(qū)而產(chǎn)生的，與小區(qū)建設(shè)和居住使用分不開(kāi)。若加建電梯所占用的空間在建筑物內(nèi)部，僅僅涉及建筑物共有物業(yè)，則基于《物權(quán)法》規(guī)定滿足建筑物內(nèi)“雙三分之二”規(guī)定作為必要條件，在同時(shí)在滿足消防安全間距的情況下可以予以批準(zhǔn)。但若要利用現(xiàn)有小區(qū)的公共空間(道路、綠地等)進(jìn)行電梯加建的，占用的是全小區(qū)的共有部分，除非共有人之間有約定的，應(yīng)當(dāng)滿足全小區(qū)的“雙三分之二” 規(guī)定。

小區(qū)停車規(guī)模的現(xiàn)狀低于停車配建標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法滿足小區(qū)停車需要，催生了新建停車設(shè)施的需求。停車設(shè)施一般在空置的公共場(chǎng)地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，涉及占用業(yè)主的共有產(chǎn)權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)滿足所在小區(qū)專有部分占建筑總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意，同時(shí)不得占用既有消防通道，且盡量避免占用既有綠化，方可通過(guò)規(guī)劃審批。對(duì)于因不可抗力因素發(fā)生損毀的建筑，或者私有住宅(主要是別墅)自拆自建的，原則上應(yīng)當(dāng)保證建筑設(shè)計(jì)新方案中的基底面積不超越原建筑基底，產(chǎn)權(quán)面積不超過(guò)原產(chǎn)權(quán)面積，高度、層數(shù)不能增加，且朝向、開(kāi)口不能變化。若上述指標(biāo)有變化且涉及占用公共空間的，應(yīng)當(dāng)滿足《物權(quán)法》的“雙三分之二”業(yè)主同意的規(guī)定。

3.2 相鄰權(quán)

《物權(quán)法》中第八十九條規(guī)定：建造建筑物，不得違反國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，妨礙相鄰建筑物的通風(fēng)、采光和日照。城市有機(jī)更新的區(qū)域人口密度大，居民與毗鄰環(huán)境之間的相互作用的激烈程度可能導(dǎo)致相鄰利益沖突，尤其在涉及加建廚房、衛(wèi)生間等的老舊住宅成套、建筑功能變更等系列的事項(xiàng)中，日照時(shí)間無(wú)法滿足國(guó)家規(guī)定、相鄰利害關(guān)系人的抵制為規(guī)劃管理審批帶來(lái)了一定的難度。相鄰關(guān)系中的“陽(yáng)光權(quán)”主要通過(guò)建筑間距的要求來(lái)進(jìn)行管理，而影響建筑間距的因素很多，比如消防要求、安全間距要求、防止噪音干擾等多個(gè)方面，因此制定建筑間距的過(guò)程中，日照間距并不是諸多因素中的主導(dǎo)因素，亦非絕對(duì)不可調(diào)整的數(shù)據(jù)。此外，間距所涉及的相鄰關(guān)系還可能是兩個(gè)地塊之間的關(guān)系，其日照間距就涉及到建筑退讓的要求，以保證綠地、停車場(chǎng)等公共空間不受侵害。

在界定相鄰關(guān)系時(shí)，容忍限度是利害關(guān)系業(yè)主判斷的重要標(biāo)準(zhǔn)。相鄰關(guān)系人必要的容忍限度的確定標(biāo)準(zhǔn)可以依次設(shè)定為：法律、法規(guī)和規(guī)約；在沒(méi)有法律、法規(guī)和規(guī)約的情況下，則應(yīng)根據(jù)社會(huì)理性人的觀念來(lái)確定。尤其是隨著空間距離的增大，有機(jī)更新行為對(duì)于利害關(guān)系業(yè)主的妨害程度也會(huì)逐漸減少，距離較遠(yuǎn)的業(yè)主受到的妨害肯定小于距離較近的業(yè)主，因此存在一定的空間上的界限，超出此界限的業(yè)主所受到的妨害會(huì)微不足道，從而屬于容忍限度內(nèi)的正當(dāng)妨害，業(yè)主應(yīng)當(dāng)滿足《物權(quán)法》關(guān)于地役權(quán)的定義，為他人提升不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值提供便利。

《物權(quán)法》規(guī)定，地役權(quán)是通過(guò)當(dāng)事人簽訂合同產(chǎn)生的一種獨(dú)立物權(quán)，屬用益物權(quán)的范疇。具體指的是地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益。而相鄰關(guān)系的發(fā)生基于法律的規(guī)定，屬于所有權(quán)的內(nèi)容，并非獨(dú)立的物權(quán)。

在城市有機(jī)更新行為中，土地權(quán)屬的變化、建筑布局的調(diào)整都可能改變?cè)械南噜応P(guān)系。如果相鄰關(guān)系的變化不損害公共利益，相關(guān)權(quán)利的購(gòu)買都能轉(zhuǎn)化相鄰關(guān)系中的矛盾，同時(shí)權(quán)利的讓渡也隨著業(yè)主產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，對(duì)于房產(chǎn)的價(jià)值影響已經(jīng)包含在了相鄰關(guān)系讓渡之中。因此解決相鄰權(quán)問(wèn)題并非只有法律一條渠道，而是可能通過(guò)合理的規(guī)劃以及平等的協(xié)商達(dá)到業(yè)主之間的共贏，也為規(guī)劃審批的開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。而規(guī)劃管理部門的職責(zé)，一方面是保證有機(jī)更新的方案不妨害基本的公共利益和公共安全，另一方面引導(dǎo)相鄰關(guān)系的業(yè)主達(dá)成一致。

4 基于利益相關(guān)者的城市更新規(guī)劃管理的工作建議

4.1 滿足剛性的安全距離，制定彈性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行的建筑間距與退讓距離的技術(shù)管理規(guī)定很難適用年代久遠(yuǎn)的老舊住宅區(qū)，給政府以及各職能部門對(duì)于城市有機(jī)更新的審批事項(xiàng)帶來(lái)了難度，也不能滿足居民改善自身居住環(huán)境的訴求。

為了配合城市有機(jī)更新的推進(jìn)，城市規(guī)劃管理部門可以根據(jù)老舊小區(qū)的特點(diǎn)，制定“彈性”技術(shù)管理規(guī)定。劃定老舊城區(qū)待更新小區(qū)范圍，在滿足消防安全間距的底線的“剛性”前提下，允許建筑間距指標(biāo)進(jìn)行合理的折減；對(duì)于相關(guān)利害關(guān)系人有意見(jiàn)的，根據(jù)“理性人”對(duì)妨害程度進(jìn)行容忍限度的判斷，保證城市有機(jī)更新項(xiàng)目對(duì)利害關(guān)系人的影響在容忍限度之外。在此基礎(chǔ)上，業(yè)主提出的城市有機(jī)更新的申請(qǐng)，只要征得相鄰利害關(guān)系人的同意，在不超過(guò)必要限度的前提下，規(guī)劃管理部門應(yīng)當(dāng)允許遮擋權(quán)的存在，進(jìn)行規(guī)劃許可。在審批過(guò)程中，盡量滿足以下幾個(gè)條件：更新改造前滿足城市更新區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，原則上改造規(guī)劃設(shè)計(jì)方案不可超過(guò)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)；更新改造前不滿足城市更新區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，保證改造后盡量保證建筑間距水平不降低，需要降低的，應(yīng)征得相鄰關(guān)系的同意；任何間距不得低于現(xiàn)行的安全、人防的間距標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 給予充分的社區(qū)自治權(quán)，被動(dòng)介入鄰里糾紛

城市有機(jī)規(guī)劃管理部門更新涉及多個(gè)利益相關(guān)者，通過(guò)廣泛而深入的公眾參與，了解各方需求，進(jìn)行協(xié)商，能夠讓各方都能分享項(xiàng)目帶來(lái)的效益，實(shí)現(xiàn)多贏的局面。許多國(guó)家的規(guī)劃管理中，針對(duì)相鄰關(guān)系的變化而不涉及公共利益的情況下，往往通過(guò)社區(qū)自治來(lái)解決。例如，在涉及建筑功能變更或者結(jié)構(gòu)變更的城市更新中，若申請(qǐng)人獲得利害關(guān)系的業(yè)主同意，并提供居委會(huì)或業(yè)委會(huì)的相關(guān)證明文件，規(guī)劃管理部門就應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)，辦理變更登記。給予社區(qū)和業(yè)委會(huì)充分的自治權(quán)，有助于將鄰里之間的容忍程度反應(yīng)到城市更新申請(qǐng)中，最大程度的滿足業(yè)主的需求。而規(guī)劃管理部門應(yīng)當(dāng)被動(dòng)的介入鄰里糾紛，在法律的管制框架下實(shí)現(xiàn)對(duì)相鄰關(guān)系的免責(zé)，也避免了公共資源的浪費(fèi)，提高管理的效率。

4.3 允許權(quán)利讓渡，將規(guī)劃管理融入市場(chǎng)

城市規(guī)劃作為公共政策，通過(guò)控規(guī)和技術(shù)管理規(guī)定實(shí)現(xiàn)城市空間資源的分配與管制。但過(guò)去“藍(lán)圖式”規(guī)劃管理行為使得存量規(guī)劃過(guò)于理想化而難以實(shí)施。在城市有機(jī)更新管理辦法中，可以規(guī)定對(duì)于業(yè)主之間能通過(guò)協(xié)商或者權(quán)力讓渡達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的，允許業(yè)主自行解決相鄰關(guān)系帶來(lái)的問(wèn)題。因此應(yīng)當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)業(yè)主之間的贖買、權(quán)益交換、協(xié)商機(jī)制使得規(guī)劃管理融入市場(chǎng)。

5 結(jié)束語(yǔ)

在城市有機(jī)更新的規(guī)劃管理工作中，重視相關(guān)利益人的物權(quán)保護(hù)和權(quán)益協(xié)調(diào)，將“以人為本”的理念滲透到城市規(guī)劃的各個(gè)方面之中，能夠較大程度地彌補(bǔ)存量規(guī)劃中以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)劃定空間格局的不足，使得城市有機(jī)更新能夠更理性、更適應(yīng)市場(chǎng)變化的規(guī)律。

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馬奔(1989～)，男，碩士，助理工程師，從事城市研究。

TU984.11+4

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[定稿日期]2016-08-04