出類拔萃：德國在歐洲的新角色

概 述

● 德國在歐洲對外關(guān)系中發(fā)揮著越來越重要的作用，一方面是要處理歐盟鄰近地區(qū)的沖突，尤其是烏克蘭，另一方面是應(yīng)對難民的涌入。

● 柏林正急切地尋求這些危機的解決方案，它所面臨的風(fēng)險也越來越大，正如同它在歐盟-土耳其難民協(xié)議中的表現(xiàn)一樣，爭議頗大。它也在致力于加強安全和防御。

● 雖然美國敦促德國在歐洲采取霸權(quán)主義姿態(tài)，但是柏林更想在歐盟框架內(nèi)行事。

● 雖然德國的實力能讓其在歐洲發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，但是也可能因此遭致其他成員國的不滿，并最終損害柏林的領(lǐng)導(dǎo)能力。柏林應(yīng)重新確立歐盟的政治中心，但并不是通過建立一成不變的“核心”成員國，而應(yīng)基于靈活的聯(lián)盟。

● 這種做法符合歐盟其他成員的利益，它既能將歐盟作為德國關(guān)注的重心，權(quán)衡其他成員國的參與度，又能鼓勵成員國考慮歐盟的利益，對于德國不斷變化的角色來說，這算是最好的選擇了。

過去十年中，德國順理成章地獲得了歐盟經(jīng)濟貨幣事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)地位。這將“德國問題”重新置于歐洲計劃的核心，也就是說，其他歐洲國家開始思考如何應(yīng)對不斷崛起的德國力量。就在不久前，柏林在外交和安全政策上的作用也大大增加。近些年來，德國總統(tǒng)約阿希姆?高克（Joachim Gauck）、外交部長弗蘭克-沃爾特?施泰因邁爾（Frank-Walter Steinmeier）和國防部長烏爾蘇拉?馮?德萊恩（Ursula von der Leyen）對外交和安全領(lǐng)域的關(guān)注已經(jīng)超過了對歐洲內(nèi)部和周邊危機及戰(zhàn)爭的關(guān)注。

2015年，柏林在回應(yīng)歐洲面臨的三大對外政策——烏克蘭沖突，希臘新近出現(xiàn)的歐元危機，以及難民危機——都發(fā)揮了極為重要的作用，呼吁歐洲各國聯(lián)合起來。德國領(lǐng)導(dǎo)人的選擇和行動塑造了這些危機的應(yīng)對之策。德國日益明顯的代理人角色可從歐洲對外關(guān)系委員會的年度記分卡上顯示出來，這項年度記分卡根據(jù)歐洲各國對歐洲外交政策的影響力進行排名，德國在2015年和2016年均位居榜首。

柏林的領(lǐng)導(dǎo)模式有時候表現(xiàn)出單方面的特性，這反映了弗里德里希?席勒（Friedrich Schiller）的那句話：“一人獨舞時，強者即最強?！钡聡偫戆哺窭?默克爾（Angela Merkel）和她的政府確實在上述危機中參與了其他成員國的事務(wù)，比如，在烏克蘭危機中，涉入法國和波蘭事務(wù)；在希臘問題中，涉入法國、荷蘭、其他北歐歐元區(qū)國家和歐盟委員會事務(wù)；在難民危機中，涉入意大利、歐盟委員會和巴爾干路線沿線國家的事務(wù)；在土耳其難民協(xié)議中，涉入歐盟輪值主席國荷蘭和歐盟委員會事務(wù)。但是，所有這些事件中，對時間的把握和倡議的設(shè)計都是由德國來負責(zé)的。

最近，空前數(shù)量的難民在數(shù)月之間涌入歐洲，使得德國的領(lǐng)導(dǎo)地位有所減色。德國“歡迎難民”的政策減輕了東南部成員國難民滯留的壓力，但是卻可能導(dǎo)致《都柏林公約》（Dublin II Regulation）所形成的歐洲移民系統(tǒng)崩潰，《都柏林公約》規(guī)定，進入歐盟國家的難民必須在其首先進入的歐盟國家尋求庇護。柏林數(shù)次發(fā)出呼吁，希望歐洲團結(jié)起來，各國共同分擔(dān)難民帶來的壓力——但收效甚微。

相反，德國政府將注意力轉(zhuǎn)向土耳其，并與其談判達成解決方案。土耳其正是中東難民抵達歐洲的門戶。2016年3月，德國與安卡拉達成所謂的“一進一出”（one in, one out）協(xié)議，在此協(xié)議規(guī)范之下，歐洲同意重新安置來自土耳其難民營的敘利亞人，作為交換，土耳其接受從希臘返回的敘利亞人。該協(xié)議代表歐盟官方的意見，但實際上，只是默克爾自己鼓動的而已。面臨國內(nèi)不斷增長的壓力，以及德國三個聯(lián)邦州的選民，她需要阻止不斷涌來的難民，以緩解人們廣泛的不安情緒。執(zhí)政10年以來，默克爾在歐盟的表現(xiàn)和國際危機的處理能力首次直接地和她在國內(nèi)的政治立場掛起鉤來。因此，柏林引導(dǎo)歐盟和土耳其達成了一個不堪一擊且備受爭議的協(xié)議。

本文分析了德國的領(lǐng)導(dǎo)力，考量了其新角色可能持續(xù)的時間，尤其是，在歐洲外交政策中所能持續(xù)的時間。首先，本文討論了德國的領(lǐng)導(dǎo)力理念， 然后從2016年柏林政策制定者的視角審視歐盟、歐盟鄰國，以及全世界。本文討論了柏林最近在塑造歐盟外交政策中的指導(dǎo)性事件，從歐盟的總體利益角度權(quán)衡了德國領(lǐng)導(dǎo)力在這些事件中的比重。

最后，本文為德國發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用提出了建議，以期德國能為歐盟整體實力的增強做出更多貢獻。

德國領(lǐng)導(dǎo)力的轉(zhuǎn)變？

1.德國在歐洲的角色模棱兩可

德國在歐盟的角色問題，最近幾年已經(jīng)成為一個備受討論和爭議的話題了。其中兩個關(guān)鍵問題反復(fù)被提及。第一，德國的利益能否與歐盟總體利益相協(xié)調(diào)；第二，德國是否有意愿和能力成為地緣經(jīng)濟強國，依賴經(jīng)濟實力而不是政治工具追求自身利益。其中，主導(dǎo)的觀念是柏林有實力和意愿影響歐盟決策（只要符合其自身利益）。因此，人們對柏林給予厚望，希望它能在歐盟對內(nèi)和對外政策中發(fā)揮更加積極的作用。

2015年夏，歐洲對外關(guān)系委員會對歐盟各個成員國的專家和政策制定者展開了一項調(diào)查，發(fā)現(xiàn)所有國家的政治精英都認為德國是歐盟最具影響力的成員國，甚至德國的政治精英也持相同觀點。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)成員國在處理歐盟事務(wù)時會在第一時間或絕大多數(shù)情況下先去與德國進行溝通。有意思的是，雖然非德國的專家和政策制定者認為，德國在外交政策、安全和防御方面是歐盟最具影響力的成員國，但是德國政治精英則把法國排在了首位。來自歐洲的對話者并不怎么擔(dān)心德國的力量，但是卻對歐洲民族主義政黨的興起表示擔(dān)憂，擔(dān)心“德國變得像我們一樣”，將民族利益置于該國的民族傳統(tǒng)之上。

但是，即便歐盟成員國承認德國的力量，它們又會以為這種力量將惠及整個歐盟嗎？對德國力量的忌憚，其他政府不大可能會公開談及——德國的主導(dǎo)地位令它們沮喪。研究發(fā)現(xiàn)，雖然歐盟各國政府普遍覺得它們需要和德國這個最重要的成員國接洽關(guān)系，但是它們往往不去表達德國力量對其自己國家造成的影響，尤其是在有德國官員在場的情況下。

我們的研究發(fā)現(xiàn)，在應(yīng)對難民危機的重負時，歐盟其他國家缺乏支持德國的意愿，是受到歐元危機中德國主導(dǎo)地位的影響所致。即便是像法國這種擁有強大力量的成員國，也懼怕德國力量。難民問題正好被視為重新調(diào)整德國及歐盟其他成員國力量均衡的契機。

德國力量對歐盟其他國家的影響還未完全展現(xiàn)。但是很清楚的一點是，一些歐盟成員國開始考慮用更好的方式影響柏林的政策決策，一些成員國已經(jīng)開始將其歐盟策略圍繞德國展開。歐洲人正越來越多地解讀德國政治精英及德國政府，理解其在金融、商業(yè)和媒體界扮演的角色，并加強他們對德國政策制定的分析能力。

在柏林，德國政治精英稍稍地對這種興趣和期望感到些許的受寵若驚，盡管在我們的采訪中，很多在政府工作的人都很坦然地接受了其在歐洲對外關(guān)系委員會計分卡上的高排名。柏林的政治參與者仍然在思考德國力量的意義，包括應(yīng)對對其主導(dǎo)地位的誤解和厭惡情緒——這一點對德國人來說，尤其難以接受。

圖1. 五大優(yōu)先的歐盟富裕小伙伴（丹麥、瑞典、芬蘭、比利時、荷蘭、盧森堡和奧地利）根據(jù)思維相似度、響應(yīng)能力和聯(lián)系它們的優(yōu)先等級進行排名

總之，無論是德國還是歐盟其他成員國都還在努力適應(yīng)德國的主導(dǎo)性——這對歐盟或其他成員國來說意味著什么還不清楚。

2.德國人眼中的歐盟和世界

過去幾年中，德國政治階層對歐盟政治、鄰國及世界的看法有了很大轉(zhuǎn)變。雖然自柏林墻倒塌之后，主流觀念是機遇而不是威脅，但是2016年看上去卻有些異樣。在柏林，人們普遍感覺全球化的消極一面沖擊了歐洲，混亂不斷蔓延，不僅影響了全球治理，而且影響了歐洲大陸本身。歐盟鄰國不斷發(fā)生沖突，對其與歐盟政府以及歐盟內(nèi)部的團結(jié)都造成了直接影響。

在柏林，起草歐盟新的全球戰(zhàn)略文件的程序和十幾年前的2013年歐盟安全戰(zhàn)略的起草過程截然不同，人們對此議論紛紛。這項文件的開場白讀起來像是古老時光的遺跡：“歐洲從未如今日般這么繁榮、安定與自由?！笔菚r候仔細思考歐盟的意圖和體制結(jié)構(gòu)了，是時候仔細考慮德國前任政府積極參與20世紀90年代和21世紀初期事務(wù)的討論了。當(dāng)時，德國在歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力主要集中在塑造法律和體制框架上。

現(xiàn)在的情況又有了很大的不同。當(dāng)下，歐盟內(nèi)外的挑戰(zhàn)要求其擁有快速和果斷決策的能力，而且通常要在缺乏清晰體制框架的情況下做出決策。尤其是，安全和國防領(lǐng)域的行動顯得更加緊迫，不僅是德國，甚至整個歐盟此前對該領(lǐng)域都很少涉及。雖然歐盟及其成員國在安全和繁榮領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)不斷增加，但是在柏林的政策制定者看來，歐盟現(xiàn)在卻是從未有過的脆弱。歐洲其他強大的力量——法國和英國——威勢大減，而美國將重點轉(zhuǎn)向全球其他地區(qū)，希望歐洲自己處理自己的困境。

2016年6月英國投票退出歐盟對德國造成沖擊，柏林愈加擔(dān)心歐盟的核心力量。在柏林看來，歐盟自60年前《羅馬協(xié)議》（Treaty of Rome）簽訂以來，從未如今日這般支離破碎。成員國之間傳統(tǒng)意義上的聯(lián)盟——共同塑造歐洲政策，比如6個原始成員國的非正式聯(lián)盟——或已消失，或已虛弱不堪。新的聯(lián)盟要么早夭，要么將注意力放在阻攔政策而不是創(chuàng)造政策上。它們未能把成員凝聚起來，也沒能形成共識，因此難以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。波蘭-德國關(guān)系的降溫，以及維謝格拉德集團（Visegrád Group）——其成員有捷克、匈牙利、波蘭和斯洛伐克——拒絕移民配額便是例子。

正好相反，無論是1995年奧地利、芬蘭和瑞典的加入，還是2004年東歐國家的加入，德國都未能找到其可靠忠誠的伙伴。擔(dān)憂德國通過擴大其影響力來獲取霸權(quán)，被證實是錯誤的。與法國的盟友關(guān)系是德國推行歐盟政策唯一持續(xù)的依靠——這一聯(lián)盟的狀態(tài)再次確認了柏林的政策圈子，它實際上是在孤身掌舵。

從這個層面說，德國彌補了歐盟委員會領(lǐng)導(dǎo)力不足的缺陷。德國傳統(tǒng)地相信制度的力量能規(guī)范德國的行動，無論是為了自身的利益還是歐盟的整體利益都是如此。柏林很清楚，其權(quán)力會激起鄰國的懷疑和不滿。但諷刺地是，德國實際上已經(jīng)成為削弱歐盟原始結(jié)構(gòu)的主要推動因素了，它不斷增加自己否決權(quán)的比重，有時甚至單方面采取行動。但德國政府始終致力于將歐盟塑造為一把保護傘，歐盟其他國家在它的庇護下不斷增強整體安全和繁榮。但是即便是在德國，這種觀點也越來越難立足了。

通過這些分析，我們知道，2016年已經(jīng)是德國政治領(lǐng)袖們面臨嚴重挑戰(zhàn)的一年了——最重要的國內(nèi)問題與對外政策緊密相連。柏林的政策制定者們擔(dān)心，其本國及歐盟不斷蔓延的混亂會在國際體系里傳導(dǎo)。德國國內(nèi)狀況和對外政策從未如今天這樣聯(lián)系緊密。德國遭受其他地區(qū)沖突的沖擊已不再是可能性的問題了，而是已經(jīng)在難民危機的背景下成為事實了。也正是如此，德國政客們正在權(quán)衡對外政策和國內(nèi)政治的壓力。德國國內(nèi)對這二者關(guān)系的討論迅速升溫，這很重要，尤其是在面臨即將到來的2017年9月選舉的情況下。

圖2. 歐盟六個重要的成員國根據(jù)其對歐盟政策的影響力進行排名

德國作為領(lǐng)導(dǎo)者面臨的挑戰(zhàn)

在對德國2016年領(lǐng)導(dǎo)力的分析中，有三個政策領(lǐng)域尤其需要關(guān)注：歐盟-土耳其難民協(xié)議，跨大西洋關(guān)系和歐洲安全。

1.難民危機

在德國看來，相比于烏克蘭與莫斯科的對抗，或希臘危機，難民危機有明顯的不同。雖然烏克蘭和希臘問題也影響德國的重大利益，但是都沒有像難民危機一樣對德國公眾造成影響。

歐盟-土耳其難民協(xié)議簽署前的數(shù)月，歐洲體系和受影響最大的幾個國家的壓力與日俱增。默克爾在歐洲的威望明顯下降，因為她未能將自己推動的決策在整個歐洲付諸實施。幾乎沒有幾個成員國公開反對委員會關(guān)于難民重新安置、接待中心和更加強大的歐洲國際邊界管理署（Frontex）的決議，它們都得到柏林的堅定支持。然而，很多國家都在悄悄躲避實施這些決定。默克爾在歐洲的追隨者開始瓦解，即便是那些難民涌入最多的國家，包括難民途經(jīng)的國家，都開始對默克爾表示懷疑。

最后，德國的支持者只剩下瑞典、奧地利、歐盟委員會和歐盟輪值國盧森堡。2016年伊始，瑞典和奧地利對移民的政策也變得強硬，德國的追隨者就只剩下了歐盟機構(gòu)和荷蘭的總統(tǒng)委員會。甚至，德國最可信賴的兩個雙邊伙伴也均未能在難民危機中支持德國，一個是法國，受到國內(nèi)日益崛起的民族主義政黨國民陣線的阻礙，另一個是波蘭，拋棄了其歐盟政治中心的立場，轉(zhuǎn)向右派。自柏林墻倒塌以來，德國從未如2016年春一樣，在歐盟內(nèi)部這般孤立。

柏林清楚地知道，如果它和瑞典、奧地利走上了相同的道路，限制難民進入，那么申根系統(tǒng)會被摧毀得更嚴重。默克爾不想埋葬申根系統(tǒng)，也不想使希臘變得動蕩不安——西部巴爾干路線關(guān)閉之后，數(shù)千難民被擱淺在希臘。為了保住歐洲一體化的基石，柏林與歐盟委員會結(jié)盟，共同尋找保護申根系統(tǒng)之策。但是德國的情況越來越難以控制，默克爾最大的問題是時間所剩無幾，2016年3月，德國三個州的選舉結(jié)果對她來說也是不利的。而民意調(diào)查表明，對民族主義新選擇黨（Alternative fürDeutschland party）的支持已經(jīng)達到了警戒線。2016年早春，柏林政治圈子和公眾的言論都是關(guān)于“減少難民數(shù)量”的。

很顯然，德國的國內(nèi)局勢是默克爾推動建立歐盟-土耳其協(xié)議的主要原因。德國希望該協(xié)議能迅速影響到達希臘半島的難民人數(shù)。從德國角度來看，該協(xié)議目前已經(jīng)開始發(fā)揮作用了，短暫平息了歐洲內(nèi)部的緊張局勢。

歐盟-土耳其難民協(xié)議的協(xié)商達成，向我們傳達了德國領(lǐng)導(dǎo)的哪些方法呢？一方面，默克爾努力使歐盟各國共同應(yīng)對難民危機。默克爾相信，歐洲的人道主義精神應(yīng)該對難民進行援助，同時也應(yīng)保護歐洲的整體利益——確保歐洲移民計劃的實施，并通過援助希臘促進歐洲團結(jié)。

另一方面，一些歐盟成員國也指出，德國在未與其他歐洲國家協(xié)商的情況下單方面終止都柏林系統(tǒng)（即難民應(yīng)該向他們首先到達的歐洲國家尋求庇護）之后，柏林應(yīng)該為如此處理移民危機負責(zé)。這對德國塑造統(tǒng)一聯(lián)合的歐洲造成了限制。

融合包容的方式失敗了，柏林轉(zhuǎn)而尋求建立一個歐洲國家聯(lián)合體，但是仍然堅持責(zé)任共擔(dān)的機制，并與歐盟委員會和歐盟輪值主席國一道行動。在德國國內(nèi)壓力不斷增加的情況下，一旦認定土耳其為減少難民涌入希臘半島的關(guān)鍵措施之后，默克爾便開始采取現(xiàn)實政治姿態(tài)了。但是此刻，歐洲聯(lián)合體其實已經(jīng)解體了——雖然歐盟委員會和歐盟輪值主席國荷蘭仍參與其中，但是說到底，這個協(xié)議還是德國最迫切需要的。

柏林的人道主義觀點（也就是1951年難民公約中規(guī)定的義務(wù)）和其針對土耳其的現(xiàn)實政治手段（由此產(chǎn)生的緊張，德國直到現(xiàn)在都還沒有向其他歐洲伙伴解釋清楚）形成了鮮明對比。如果歐洲的核心利益受到了威脅，它還能堅持多久？如果可能導(dǎo)致其與歐洲伙伴的關(guān)系逐漸疏離，德國又愿意承擔(dān)多大的風(fēng)險呢？

如果該協(xié)議按其預(yù)想的效果最終“結(jié)束了歐洲的難民危機”，那么歐盟很可能會認為這是默克爾領(lǐng)導(dǎo)的功勞。但是如果失敗了，無論是什么原因，那么所有的責(zé)任都得這位德國總理來承擔(dān)。不僅如此，她還得承擔(dān)更廣泛的連帶損失，比如歐盟竟然在安卡拉實施威權(quán)統(tǒng)治時依賴土耳其。她也必須處理歐盟-土耳其對話框架的轉(zhuǎn)型問題。這在之前歐盟的擴大政策中曾經(jīng)出現(xiàn)過，當(dāng)時由歐盟委員會和歐洲對外行動署（European External Action Service）領(lǐng)導(dǎo)。目前，德國已經(jīng)正在把歐洲推向一個內(nèi)部政府結(jié)構(gòu)了，各國政府可以直接與安卡拉交涉，而不用通過歐盟機構(gòu)。最后，柏林將不得不面對其他國家對它的批評——利用歐盟機構(gòu)謀取本國利益，而不是默克爾所宣稱的維護歐盟的整體利益。

柏林已經(jīng)從這些事件中了解到，如果歐洲變?nèi)趸蜃呦蚍至?，那么它的影響力必然大打折扣。德國的政治階層依然認為，歐盟是其闡述自身民族利益的最好框架。正如德國外交部在其2014年的回顧中所指出的那樣，強大的德國需要一個想法相似的強大歐盟。用外交部長弗蘭克-瓦爾特?施泰因邁爾的話說：“（我們）必須要讓歐洲從我們的優(yōu)勢中獲益，為的是我們能從整個歐洲的強大中獲益?！币虼?，歐盟不能聯(lián)合起來應(yīng)對難民危機讓柏林感到不安。

歐盟無法實施應(yīng)對難民危機之策，因此，在德國代表歐洲與土耳其達成協(xié)議之時，德國的地位也被放大了。對德國來說，它需要為更強大的民族角色做好準備，但同時也面臨風(fēng)險與成本。多國政府需協(xié)商達成共識，歐洲決策機制發(fā)生了轉(zhuǎn)變，德國因此對決策的影響力大大增強，但是同時也包含著德國支配歐洲的風(fēng)險。這最終可能導(dǎo)致歐盟其他成員對抗德國力量，而不是關(guān)注歐洲的共同發(fā)展。

2.跨大西洋關(guān)系

如果說2016年4月巴拉克?奧巴馬訪問英國和德國證實了一些事情的話，那就是美國政治精英有多么擔(dān)心歐洲的團結(jié)，奧巴馬對柏林處理歐洲事務(wù)給予了厚望。缺乏共識，共同目標逐漸瓦解，政治競爭暗流涌動，身份政治的影響不斷增強，這些都削弱了歐盟實力，使得大西洋彼岸的美國擔(dān)憂重重。英脫歐之后，英國國內(nèi)一片混亂，這更加加重了華盛頓對歐盟未來的擔(dān)憂。

華盛頓政界對歐盟式的超民族主義并未抱有太大好感。相反，美國希望歐洲團結(jié)起來解決“歐洲問題”，也就是，經(jīng)歷了20世紀的腥風(fēng)血雨之后，不要再是更大的危機、戰(zhàn)爭、動蕩緊隨其后。奧巴馬希望默克爾能領(lǐng)導(dǎo)歐盟，不僅僅是建立內(nèi)部團結(jié)，還要在對外政策上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。默克爾總理對奧巴馬的關(guān)注表示歡迎，但是也回避了一些他提出的牽強建議，比如他希望德國成為歐洲霸權(quán)式的施善者，為了支撐這一角色，甚至可以犧牲一些資源。默克爾更喜歡通過規(guī)則和程序發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。她對美國暗示的不尊重規(guī)則和歐盟決策限制條件感到失望。

當(dāng)主權(quán)債務(wù)危機對默克爾牢牢團結(jié)歐盟的決定造成挑戰(zhàn)之時，美國的一些聲音，包括政府內(nèi)部的聲音，指責(zé)默克爾的方式太過“緊縮”。這些指責(zé)沒有考慮歐洲貨幣聯(lián)盟的政治和法律背景。美國多次提議德國放棄希臘，這就反應(yīng)出，它未能理解和支持默克爾所認為的責(zé)任和任務(wù)，即堅持一體化的規(guī)則。從默克爾總理的視角看，她的美國伙伴在整個債務(wù)危機期間都未能理解并支持她的想法。

美德關(guān)于烏克蘭戰(zhàn)爭的動態(tài)變化，顯示出德國政府越來越愿意承擔(dān)風(fēng)險。2015年初，隨著烏克蘭東部戰(zhàn)事升級，默克爾感受到了美國的施壓。她不顧失敗的危險，堅持把烏克蘭和俄羅斯拉到了談判桌前。與此同時，華盛頓的國會成員和權(quán)威人士則正緊鑼密鼓地討論著是否將烏克蘭引向戰(zhàn)爭狀態(tài)。在將烏克蘭和俄羅斯拖回談判桌之時，默克爾并未得到美國總統(tǒng)的全力支持。

這使得柏林不得不動用更多的歐洲資源，并在應(yīng)對危機時承擔(dān)更多責(zé)任。法德勢力在這次防御中至關(guān)重要。要是弗朗索瓦?奧朗德（Fran?ois Hollande）和默克爾在明斯克（Minsk）失敗了，那么烏克蘭西部的政策就由華盛頓（和倫敦）拍板決定，且歐盟內(nèi)部對俄羅斯進行制裁的共識也會煙消云散。德國與法國一道，帶領(lǐng)整個歐洲處理與俄羅斯的關(guān)系，并處理烏克蘭戰(zhàn)爭。若無法達成共識，那么柏林和巴黎將再也無法將歐盟維系在一起。近年來，法德聯(lián)盟已經(jīng)成為了歐洲外交政策的積極影響力量。雖然法國的弱點持續(xù)成為歐元區(qū)成功改革的阻礙，但是德國的勉強態(tài)度才是鞏固歐洲對外和安全政策的主要障礙。但是現(xiàn)在，德國表現(xiàn)出了當(dāng)仁不讓的領(lǐng)導(dǎo)意愿，這種合作態(tài)度有望釋放其全部潛力。柏林清楚地知道這一點。如今，英國已經(jīng)投票退出歐盟，德國的責(zé)任將更加重大。

法德在外交政策上的領(lǐng)導(dǎo)能力也會給柏林帶來風(fēng)險——其他成員國可能會有一種被排除在外的感覺。這對于應(yīng)對俄羅斯總統(tǒng)弗拉基米爾?普京（Vladimir Putin）時表現(xiàn)得尤其明顯。普京對歐盟機構(gòu)的共享權(quán)力概念缺乏興趣，而是更喜歡和歐洲最強大的國家級領(lǐng)導(dǎo)人展開單獨外交——實施“大國政治”，但可能因此而疏遠其他成員國。

對柏林來說，更加融合的歐盟系統(tǒng)值得花心思去保護。其他國家越來越接受德國的領(lǐng)導(dǎo)模式，德國便可在歐盟扮演更強大的角色。德國官員頻繁強調(diào)，他們近期采取的一些政府間的領(lǐng)導(dǎo)措施是為了將歐盟緊緊地維系在一起，這通常讓莫斯科感到失落。

和歐洲內(nèi)部的強烈反應(yīng)不同，美國并不十分關(guān)心歐洲內(nèi)部的討論。但是，對德國來說，恢復(fù)大國政治則可能將德國問題重新推到風(fēng)口浪尖——可能會激起人們的怨恨，并最終削弱德國的領(lǐng)導(dǎo)能力。德國持續(xù)不斷地致力于與歐盟機構(gòu)共同承擔(dān)歐洲對外政策的責(zé)任，而不是希望獲得領(lǐng)導(dǎo)霸權(quán)，華盛頓方面應(yīng)該去理解德國的想法，而不是將其視為希望獲得領(lǐng)導(dǎo)霸權(quán)的信號，或者將德國絕對領(lǐng)導(dǎo)歐洲作為解決歐洲問題的最佳方式。

華盛頓方面不會放棄其想法——歐洲和德國應(yīng)該應(yīng)對近期及未來歐洲安全面臨的挑戰(zhàn)。柏林不僅要在知識產(chǎn)權(quán)和外交關(guān)系方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，還要處理更加嚴重的軍事問題。

3.歐洲安全

歐洲周邊的戰(zhàn)火圈——即周邊鄰國的沖突——激發(fā)了德國如何應(yīng)對此事的激烈討論。柏林正費盡心力從外交上尋找解決這些戰(zhàn)爭和危機的方式。德國政府也已在安全和防御方面采取了進一步的措施，其伙伴對這些領(lǐng)域的期待尤其高。國防部很清楚，其關(guān)于未來安全政策和武裝力量的白皮書將在歐洲內(nèi)部和周邊傳播開來。

2015年巴黎發(fā)生恐怖襲擊之后，柏林也對法國援引歐盟共同防御條款中的第42.7條給予了積極回應(yīng)。柏林正以德國標準，對其盟友對敘利亞的空襲提供巨大支持，并且擴大對部署在馬里執(zhí)行聯(lián)合國任務(wù)的德國部隊的授權(quán)。

聯(lián)邦政府正計劃增加國防支出，到2017年提高6.8﹪，2011年征兵制結(jié)束之后，其武裝力量也正在轉(zhuǎn)型之中，他們希望建立一支更加專業(yè)的隊伍，能夠同時應(yīng)對新型戰(zhàn)爭和傳統(tǒng)戰(zhàn)爭。柏林是實施2014年北約峰會議程的主導(dǎo)國家之一——這可能會使其歐洲伙伴感到震驚，柏林也在積極努力地處理與波蘭新政府的分歧（2016年北約峰會在波蘭舉行）。柏林和其他中東歐及波羅的海國家，就確保北約東側(cè)安全的軍事存在結(jié)構(gòu)分歧。但是德國在華沙峰會上的關(guān)鍵投入?yún)s是國防，并且在認真地考慮在這一領(lǐng)域發(fā)揮更加積極的作用。

圖3. 各成員國對下述問題反應(yīng)程度的地理分布：“在處理與其他成員國的關(guān)系時，哪個政府有求必應(yīng)，或者，最容易與哪個政府展開合作？”

然而，現(xiàn)實是，聯(lián)邦政府未來數(shù)月可能采取的安全及國防措施可能和德國社會的觀點存在很大的差異。2017年秋季的德國大選日益臨近，聯(lián)邦政府一直在忙于制定出一套集外交、安全和發(fā)展政策為一體的說辭。德國并非不受安全威脅及其他海外發(fā)展問題所擾。歐洲的恐怖襲擊，大量難民和移民涌入德國，都對德國人的世界觀造成了改變。

在德國，越來越多的公眾開始意識到，其國家將成為未來歐洲安全的重要一環(huán)。但是這些和平主義的德國大眾，愿意接受一個為了維護安全秩序而準備發(fā)動戰(zhàn)爭的政府嗎？盡管德國公眾從這種安全的秩序中受益良多。美國近幾十年來在中東地區(qū)主導(dǎo)的安全政策，得不到多數(shù)德國民眾的認可，他們認為這些政策未能保證安全?？紤]中長期發(fā)展，贏得德國公眾支持促進歐盟成員國維護共同安全，這一點至關(guān)重要。

歐洲共同安全需要知識型領(lǐng)導(dǎo)，而德國可發(fā)揮更大作用。在關(guān)于這是否應(yīng)通過北約或歐盟共同安全與防務(wù)政策（CSDP）來實施的討論上，柏林變得沒那么理想化了。相反，它卻在歐盟、北約和歐安組織的框架內(nèi)，不斷推動使用一切可用的手段來加強歐洲的安全。2016年，作為歐安組織輪值主席國的德國，可以最大程度地利用這次機會促使其他歐盟成員國共同承擔(dān)責(zé)任。

展望德國在歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力

毫無疑問，德國的領(lǐng)導(dǎo)力很強，歐洲外交關(guān)系的調(diào)查數(shù)據(jù)也表明了這一點，德國有足夠的能力影響和領(lǐng)導(dǎo)來自歐洲其他地區(qū)的國家。但是風(fēng)險也很高，柏林為了將歐盟團結(jié)在一起，必然會面對幾個成員國強烈的反歐盟情緒，包括德國國內(nèi)自身。因為“核心”成員國的共識并不牢靠，德國將不得不把精力集中在一些更大組織內(nèi)的一體化政策上。2015年的慕尼黑安全會議上，德國國防部長馮?德萊恩提出了“從中心領(lǐng)導(dǎo)”的概念，將德國構(gòu)想成一個堅定地為歐洲安全做貢獻的國家。這個觀念基于大家的共同認可，而不是德國最終會變成美國那樣的霸權(quán)國家——必要時采取強制措施對待歐洲大陸的其他國家。

但是歐盟的政治中心在哪兒？本文對政治中心的定義比較寬泛，涉及政治立場，但是卻超越了左派和右派的分歧。從這個角度理解，上述的中心便是構(gòu)建共識的地方，很多成員國在特設(shè)的基礎(chǔ)或長期的合作中，為各個政治領(lǐng)域的共同歐洲解決方案構(gòu)建公眾支持。這種由靈活聯(lián)盟構(gòu)成中心的觀點，比“核心歐洲”（也就是一系列國家，大多數(shù)是歐元區(qū)成員國）內(nèi)部的共識觀念更具動態(tài)感和靈活性。它要求各成員國在建設(shè)聯(lián)盟的過程中給出更強大的承諾。這種歐洲政治中心的概念考慮到了各成員國國內(nèi)民眾的意見，而不是僅僅考慮政府間的盟友關(guān)系。從這個方面說，它有別于傳統(tǒng)的歐盟聯(lián)盟構(gòu)建觀點——即很少關(guān)注公眾意見，由外交官而不是政治家們負責(zé)。

德國完全有能力通過構(gòu)建一個歐盟決策“中心”而擔(dān)任上述領(lǐng)導(dǎo)角色。它既有資源，又能從參與歐盟中心設(shè)置中大大獲益。這種聯(lián)盟能使德國和歐洲的利益有機地結(jié)合起來，而不是像近些年來歐洲危機中歐盟默認的內(nèi)務(wù)合作那樣——這種內(nèi)務(wù)合作通常會招致人們對德國實力的懷疑。

為德國所提的建議

● 德國的頂尖政客們應(yīng)該更公開地處理德國在歐盟內(nèi)部遇到的機遇和挑戰(zhàn)。柏林應(yīng)積極主動地向其伙伴們解釋其將如何最好地服務(wù)整個歐盟的想法，展示其毫無保留的對歐盟的承諾。對于近些年來德國利用其優(yōu)勢為自己牟利而對歐盟造成損害，德國應(yīng)公開做出反思，雖然這不大可能由德國領(lǐng)導(dǎo)人做出。

● 如果德國要成為歐盟成功的領(lǐng)導(dǎo)者，那么這個聯(lián)盟就至關(guān)重要。柏林需要建立一個更加有條理的聯(lián)盟。德國政治階層或許會不贊成，但是如果他們開始向他們的歐盟伙伴們鄭重而一貫地伸出手來，那么他們會驚詫于這些伙伴們的反應(yīng)。

● 尤其是，一些富裕小國組成的聯(lián)盟，其潛力值得期待，如北歐國家、比荷盧經(jīng)濟聯(lián)盟和奧地利。它們是歐盟經(jīng)濟和金融資源的重要組成部分，其治理水平通常很高，外交政策前景也與德國相契合。這些國家地理位置上與德國靠近，偏好也有很多相似之處；而且，據(jù)聯(lián)盟數(shù)據(jù)顯示，它們也愿意與柏林展開合作。然而，對于德國來說，理解這些國家的國內(nèi)情況，并對它們共同可達成的目標作出現(xiàn)實評估至關(guān)重要。對于那些國內(nèi)反對建立更加融合的聯(lián)盟的國家來說，比如荷蘭和丹麥，要深化部門合作甚至更加困難，但是這些國家也仍然愿意與他國展開合作。如果要建立一個更加強大的歐盟，人們應(yīng)該對其有一個更實際的理解，但并不意味著就是要深化歐盟一體化或更改其制度設(shè)置。

● 法德合作仍然是德國取得上述地位的重要支柱。這對德國政策制定者來說，是不言而喻的，但是，德國可以采取更多措施來繁榮其伙伴關(guān)系，尤其是在外交和安全政策方面。外交部長弗蘭克-瓦爾特?施泰因邁爾和讓-馬克?艾羅（Jean-Marc Ayrault）為了回應(yīng)英國公投而撰寫的文章就是一個好的開始。要更好地理解彼此的世界觀，就必須超越日常事務(wù)，展開關(guān)于歐盟周邊及其鄰國周邊沖突的戰(zhàn)略對話。還必須包括一些應(yīng)對這些安全挑戰(zhàn)所需手段的討論，這些手段要適用于歐盟和北約組織。既然英國已投票脫離歐盟，那么柏林和巴黎方面便也需要制定一個計劃，繼續(xù)將英國納入歐盟的安全結(jié)構(gòu)中來。

● 從德國內(nèi)部來看，它應(yīng)該不斷探索新方法，加強其核心部門的能力。一些歐盟國家已經(jīng)制定了加強與德國關(guān)系的戰(zhàn)略，并開始主動幫助柏林。德國政府當(dāng)局需要及時準備，應(yīng)對上述別國不斷增加的興趣。政策分析的能力也要不斷增強。還有一個公共事務(wù)維度需要注意：德國的政策制定者甚至應(yīng)該與那些媒體和智庫進行更多戰(zhàn)略性的交流，從而避免這些機構(gòu)不必要的主觀術(shù)語表達。

● 德國政府也必須做好心理準備，為了歐盟的整體利益而更加頻繁地買單，并對此合理利用，在國內(nèi)建立選民陣營。它們也必須處理在更廣泛的歐洲利益面前而致人悲觀的困難前景，更加深入地參與歐洲安全政策。雖然德國在外交關(guān)系中日益強大的角色已經(jīng)熱議沸騰，但是安全領(lǐng)域卻并非如此，這很有可能將德國社會中的基本爭議全面地推上風(fēng)口浪尖，德國政策制定者不得不為此做好準備。

● 德國人需在精神上做好準備，歐盟內(nèi)部的討論和決策中伴隨的沖突可能會成為常態(tài)。由于歷史原因，德國人不被其他人所喜愛，這對于德國人來說可能尤其難以接受，但是有時候卻難以避免。然而，事實勝于雄辯，德國領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)果將會說明一切。

● 雖然這對領(lǐng)導(dǎo)者來說很混亂，因為涉及到政府間的解決方案和特設(shè)聯(lián)盟，而不是統(tǒng)一明確的適用于全歐洲的解決方案，但是卻需要尋求最好的選擇。柏林應(yīng)該繼續(xù)支持歐洲機構(gòu)，以減輕德國主導(dǎo)性給他國帶來的威脅。如果歐盟的機構(gòu)能作為德國發(fā)展戰(zhàn)略的可信賴伙伴，那么它們將維持其合法性和力量。

德國的伙伴

柏林在歐盟的伙伴將不得不考慮如何處理與德國的關(guān)系。這種狀況不會立馬消失，也不會以1990年前的那種均衡方式進行，當(dāng)時，相較于法國來說，德國還很弱小，而且受到一體化的很多束縛。更重要的是，正如波蘭前外長拉多斯瓦夫?西科爾斯基（Radoslaw Sikorsky）在2011年柏林的一次重要講話中所指出的，德國力量的衰減并不符合歐洲利益。試圖抵消德國實力只會導(dǎo)致歐盟陷入僵局或發(fā)展停滯。如果大型成員國（不僅僅是德國）能夠為歐盟更好地服務(wù)，那么它們便能對歐盟產(chǎn)生更大的推動力，這更加符合歐盟的整體利益。否則，如德國和法國這樣的強大國家則可能放棄歐盟。

默克爾對單方領(lǐng)導(dǎo)不感興趣，她的繼任者也一樣。任何形式的霸權(quán)，即便是冠上所謂的“不情愿”或“仁政”，也讓德國政治階層感到反感。德國領(lǐng)導(dǎo)人比其他大國更急切地感覺到，要在共識的框架下行事。它希望聯(lián)盟伙伴與自己有相似的偏好、責(zé)任和負擔(dān)。法國的歐盟政策基于與德國一致的原則，而意大利似乎也正在回歸到相似的立場。我們也可認為西班牙秉持相似的觀點。如果與德國關(guān)系更加緊密，波蘭將收獲更多利益，但是其現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)的世界觀實際上是個障礙。與此同時，維謝格拉德集團在接下來的幾年里似乎不大可能更加靠近歐盟的政治中心。

與較小的富裕成員國展開更加密切的合作，建立聯(lián)盟，能更好地服務(wù)于德國的利益。丹麥、瑞典、芬蘭、比利時、荷蘭、盧森堡和奧地利的人口、GDP及對歐盟財政貢獻的總和可與法國媲美。一直以來，德國與這些國家保持了良好的合作，傾聽并代表它們的觀點。這些國家在一系列政策上與德國保持了良好的關(guān)系，比如環(huán)境、研發(fā)、產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易、財政事務(wù)、社會政策與勞資關(guān)系。但是過去十年中忽略了一點，那就是，在管理歐盟上的戰(zhàn)略合作。

為了歐洲其他國家的利益，更新作為政治核心的意志堅定的成員國，是響應(yīng)德國角色轉(zhuǎn)變的最好方法。這將保證德國雄大計劃的核心在于歐盟，給其他與德國交好的國家更多籌碼，并促使其他所有國家都在它們自身的規(guī)劃中反映歐盟的利益。

通常，在歐盟中的權(quán)力意味著更大的否決權(quán)，即阻止行動而不是塑造行動的能力。很多成員國都有一定程度的否決權(quán)，但是幾乎沒有一個國家擁有絕對的否決權(quán)。相比之下，塑造成果及推動歐洲向前的建設(shè)性力量極其短缺。沒有一個單獨的國家擁有足夠的建設(shè)性力量，即便德國也不例外，必須建設(shè)一個能聯(lián)合各個成員國不同政治團體的強大聯(lián)盟。構(gòu)建這種類型的共識是回應(yīng)“德國問題”的關(guān)鍵。

原文標題： Leading from the Centre: Germany’s New Role in Europe

節(jié)選自歐洲對外關(guān)系委員會報告 2016年7月

約瑟夫·簡寧（Josef Janning） 奧爾瑪·穆勒（Almutt M?ller）

王賽錦/譯