戰(zhàn)略相關(guān)線路圖：歐盟在東南亞的安全政策選擇

行動綱要

亞洲的戰(zhàn)略意義雖然不是歐洲防務(wù)和安全實(shí)質(zhì)思維的首要關(guān)注，但仍是核心元素。近幾年來，歐洲大力加強(qiáng)和亞洲關(guān)系的質(zhì)量和寬度，有意整合防務(wù)和安全問題，同時投資于區(qū)域合作伙伴，例如東盟。

然而，歐洲對自己在東南亞安全問題上扮演的角色的看法和該區(qū)域內(nèi)的看法大有出入。這影響到歐洲的戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)和認(rèn)知，還妨礙了歐洲加入該區(qū)域兩大重要戰(zhàn)略論壇：東亞峰會（EAS）和東盟防長擴(kuò)大會（ADMM–Plus）。

在這個擁有東盟潛在合作伙伴的市場，本文為歐盟提供一個行動綱要，試圖縮小看法上的差距，加強(qiáng)和該區(qū)域的戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)性，并對原有的觀點(diǎn)提出挑戰(zhàn)。因此本文從歐盟如何更好地發(fā)揮當(dāng)前力量的角度提供了一個新的政治建議，此外還闡釋了歐盟加入東盟各種擴(kuò)大會議的目的和前景。

第一部分：在當(dāng)前能力范圍內(nèi)工作

歐盟的角色在東南亞安全問題上可能沒有它想象中那么薄弱，因為該組織在該區(qū)域已經(jīng)資助了大量活動。2012年，東盟-歐盟行動計劃列出22個項目進(jìn)行政治和安全單獨(dú)合作。因此，沒必要尋求更多的活動，而應(yīng)該提高活動的針對性。舉辦的活動能夠反過來被該區(qū)域的合作伙伴更加有效地推廣和看作可持續(xù)的。

目 標(biāo)

基于目前廣泛的基礎(chǔ)，歐盟要加入東盟安全事務(wù)，需要從舉行研討會發(fā)展到有針對性的活動。歐盟應(yīng)該冷靜思考資助活動的優(yōu)先順序。這些活動要么能夠在操作細(xì)節(jié)上傳遞有效結(jié)果，例如為東盟安全作出實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)并以此建立機(jī)構(gòu)證明歐盟的作為，要么就通過獲得高級決策者的關(guān)注，尤其是東亞峰會成員國，將目標(biāo)鎖定為更具戰(zhàn)略性的層次。有一種方法可以將這兩件事情結(jié)合起來，那就是東盟區(qū)域內(nèi)和其他東亞峰會的非東盟成員合作進(jìn)行更多聯(lián)合活動。日本就是一個明顯的合作伙伴，澳大利亞也是。為此，歐盟需要就這些內(nèi)容進(jìn)行多項對話：話題包括雙方與該區(qū)域的關(guān)系，以及和其他人聯(lián)合還是加入該區(qū)域。

推 廣

雖然有效開展有針對性的活動有其影響力，本文仍要就提高正在進(jìn)行的活動的可視性提出幾個建議。其一，嚴(yán)格限制歐盟參與到當(dāng)?shù)氐钠炫烅椖康臄?shù)量，目的在于吸引東盟國家的注意力，以及使歐盟各種“一攬子創(chuàng)新”活動獲得更多當(dāng)?shù)仃P(guān)注點(diǎn)不在歐盟的觀察者參與進(jìn)來，增進(jìn)對歐盟的了解。

其二，想要提高歐盟的防務(wù)和安全地位，就要提高可信度，充分利用可能的和合適的統(tǒng)一對話人，其中包括歐盟軍事部隊（EUMS）和歐盟軍事委員會（EU Military Committee）。旨在介紹歐盟與東盟地區(qū)論壇（ARF）安全與防務(wù)政策的共同點(diǎn)，并加以推廣，現(xiàn)在看起來接受度良好。也許在這方面可以做得更多，例如發(fā)展一個“參與者網(wǎng)絡(luò)”以及幾年后在東南亞舉行后續(xù)的活動——名義上是舉行歐盟最新的共同安全與防務(wù)政策活動，實(shí)際上是推廣歐盟的貢獻(xiàn)和培養(yǎng)在當(dāng)?shù)氐木W(wǎng)絡(luò)。

歐盟也可以考慮在中國南海積極樹立一個不針對所有國家、但針對相關(guān)方，并對亞洲不帶硬實(shí)力目的的形象。對此本文提出了一個四點(diǎn)政策，其中就包括支持實(shí)時公開海上軍事行動記錄，將其作為“點(diǎn)名批評”策略的延伸，為違反《南海各方行為宣言》的國家增加聲譽(yù)成本。

持 續(xù)

歐盟要維持并強(qiáng)化對東南亞的承諾，塑造可信賴的形象，否則對于東南亞來說，歐盟只是一個虛弱的力量。歐盟需要說服東盟國家，它在保證歐盟成功實(shí)施“沒有中國就沒有貿(mào)易”議程中具有重要影響。例如，歐盟想要以一種富有想象力的方式緩解其自認(rèn)為已陷入的矛盾，也就是被要求不通過參與討論這些議題的重要論壇（例如，東亞峰會和東盟防長擴(kuò)大會），做更多努力表現(xiàn)它在和平和安全議題上的實(shí)用性。該矛盾更加突出了歐盟的看法，東盟國家不重視東盟地區(qū)論壇，這是一個歐盟已經(jīng)加入了的以東盟為中心的地區(qū)論壇。本文對歐盟想要加入東亞峰會和東盟防長擴(kuò)大會的目的正確性不做評價，但是本文闡述了歐盟想成為該地區(qū)合作伙伴的目標(biāo)需要解決的問題。增加流動性和想象力可以緩解緊張局勢。東盟防長擴(kuò)大會是否邀請歐盟參與其下一次災(zāi)難人道主義援助（HADR）行動，認(rèn)可歐盟在該領(lǐng)域的利益和能力？歐盟加入東盟峰會的敏感性能否解決？

第二部分：與東盟中心機(jī)構(gòu)合作

東盟、歐盟互動對于執(zhí)行許多東盟地區(qū)論壇通過的原則和計劃有可能會形成焦點(diǎn)。東盟-歐盟關(guān)系比起歐盟參與到該地區(qū)的形式，應(yīng)該主次分明，集中在傳遞結(jié)果和推廣實(shí)用合作。以這種形式，大量有針對性的行動可以形成有力的證據(jù)，證明歐盟對該地區(qū)具有戰(zhàn)略上的實(shí)用性（或沒有）。

另一方面，東盟注意力放在其他地方時，歐盟為東盟地區(qū)論壇帶來的活力是有限的。加入論壇的策略包括盡可能地邀請國防官員參與東盟地區(qū)論壇相關(guān)活動，并建立核心力量。建立核心力量涉及到加強(qiáng)東盟秘書處的聯(lián)系，通過側(cè)重安全相關(guān)能力的項目，和支持東盟地區(qū)論壇、東盟防長擴(kuò)大會和東亞峰會的協(xié)調(diào)工作，尤其是在具有共同需求方面，例如人道主義援救和賑災(zāi)行動。由于東盟地區(qū)論壇依然是亞太人道主義援救和賑災(zāi)行動的最高平臺，歐盟能否提出共同主持一次東盟賑災(zāi)行動？

即使本文討論到的比起在東亞峰會討論的看起來政治性不足，加入東盟防長擴(kuò)大會仍然面臨巨大挑戰(zhàn)。歐盟將會更好地在語言上展現(xiàn)其參與到防務(wù)和安全中，反映三個東盟防長擴(kuò)大會準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。歐盟還應(yīng)坦承加入大會的目的。雖然歐盟可能認(rèn)為申請觀察國席位不能夠充分體現(xiàn)自己的地位和貢獻(xiàn)，但是歐盟明確加入亞洲最大戰(zhàn)略論壇的討論過程的目的仍然是有道理的。

東亞峰會擴(kuò)大議程看起來有理有據(jù)，相對應(yīng)的是歐盟的能力和利益，這一點(diǎn)不只體現(xiàn)在連結(jié)性和教育上。雖然亞洲國家有時的一些反對聲音更像是條件反射而不是經(jīng)過深思熟慮的，但是在歐盟申請加入過程中雙邊外交摩擦?xí)绊懙綎|盟-歐盟關(guān)系的其他積極方面。

總體來說，歐盟應(yīng)該認(rèn)清和東盟政府間的關(guān)系本質(zhì)，有意識地和成員國個體培養(yǎng)有效的親密關(guān)系，這對形成有效的多邊合作既是一個跳板也是一個安全網(wǎng)絡(luò)。

第三部分：新的政治提議

本文為促進(jìn)歐盟在實(shí)質(zhì)上和概念上加入東南亞安全事務(wù)給出一系列建議。本文呼吁任命統(tǒng)一安全聯(lián)絡(luò)官作為歐盟的代表團(tuán)，對接該區(qū)域，甚至整個東盟。如果不能在歐盟軍事部隊內(nèi)部找到合適人選，那么退而求其次，可以從支援成員國中選擇。二者選其一，歐盟聯(lián)絡(luò)官可以進(jìn)入當(dāng)?shù)仃P(guān)鍵戰(zhàn)略中心，例如，位于雅加達(dá)的東盟災(zāi)難管理人道主義援助協(xié)調(diào)中心（AHA Centre），或位于新加坡的樟宜災(zāi)難人道主義援助協(xié)調(diào)中心（the Changi Regional HADR Coordination Centre）。

根據(jù)有限地區(qū)，基于三個關(guān)鍵選擇標(biāo)準(zhǔn)，本文為歐盟的加入提出三個建議。海事安全、反擊暴力極端主義（CVE）和災(zāi)難人道主義援助都是歐盟的重要利益和專長，而這是歐盟成為當(dāng)?shù)睾痛笪餮蟮闹匾顧n的標(biāo)志性事件。因此應(yīng)該考慮進(jìn)一步擴(kuò)大這些方面的行動。

本文其他提議包含有明確歐洲周邊武器銷售的戰(zhàn)略政策，更有創(chuàng)造力地參與區(qū)域行動以及推廣軍事行動，例如舉行（歐盟可能是作為中間人）歐洲和東南亞海軍部長會議。我們提議更多地使用“2+2”形式，促使國防利益與歐盟實(shí)施的國際安全政策及其成員國聯(lián)系起來。在培訓(xùn)條款方面，我們提議增加歐盟和成員國之間深刻的聯(lián)系，例如通過配合后續(xù)活動或討論將一次性接觸轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)網(wǎng)絡(luò)。

我們還應(yīng)該大膽明確地表明歐盟作為公民社會對長期和平與安全做出貢獻(xiàn)的信念。在這一部分，歐盟外長或國家領(lǐng)導(dǎo)人承諾，如果對東南亞當(dāng)?shù)卦L問超過一天，訪問的第一天將會與非政府組織（NGO）或其他公民社會參與人會面，以此作為對歐盟奉行的價值觀的可見支持。根據(jù)當(dāng)?shù)卣蜄|道主的利益，這樣的會面可能會采取多種形式。此外，該承諾更大程度上對目前正在進(jìn)行的行動會引發(fā)巨大戰(zhàn)略影響。

第四部分：識別約束

本文著重描述歐盟對東南亞安全問題的積極貢獻(xiàn)。歐盟的加入面臨的限制和風(fēng)險也需要了解。本文主要提出四個風(fēng)險，包括歐盟實(shí)質(zhì)上加入國防和安全事務(wù)要面臨的外部困難，還有歐盟加入該區(qū)域涉及到的和威權(quán)政府合作關(guān)系要面臨的挑戰(zhàn)。歐盟已經(jīng)開始與緬甸合作，由于緬甸在當(dāng)?shù)厮缪莸慕巧瑲W盟的行動也承擔(dān)了一定程度上潛在的聲譽(yù)風(fēng)險。而中國對歐盟加入該區(qū)域的態(tài)度也被認(rèn)為是開展此類活動的一個重要的環(huán)境因素。

結(jié) 論

最后，可供選擇的政策其實(shí)有很多，大部分正在實(shí)施，本文提議增加參與度。所有這些活動都有利于歐盟戰(zhàn)略相關(guān)路線；無論加入到什么區(qū)域，這些項目和提議形成的不同效果的差異都不及保證其大量實(shí)施和遵守重要。這方面的行動記錄將會形成自己的戰(zhàn)略桿杠。面對不同的合作伙伴，歐盟在亞洲的戰(zhàn)略加盟以及被亞洲認(rèn)可，都取決于歐洲在創(chuàng)造參與活動方面有多大的政治意愿和毅力。

原文標(biāo)題：EU-Southeast Asia Report 2016

節(jié)選自英國國際戰(zhàn)略研究所報告 2016年

薩拉·雷恩（Sarah Raiinnee）

游 憶/譯