文 王 翔

在法治軌道上推進(jìn)城市治理能力建設(shè)

文 王 翔

北京應(yīng)全面實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制。健全責(zé)任體系，建立常態(tài)化的責(zé)任追究機(jī)制。法是為了干的，不是為了看的。法的生命力在于法的實(shí)施，法的權(quán)威也在于法的實(shí)施。法治是推進(jìn)首都持續(xù)健康發(fā)展的重要保障，是完善城市治理體系，提高城市治理能力的重要依托。堅(jiān)持依法治理，是加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理的基本原則，也是治理“大城市病”的有效路徑。

從總體上看，北京城市規(guī)劃建設(shè)管理的法規(guī)體系已初步形成，城市治理已基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。據(jù)市有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，目前城市工作領(lǐng)域，國家層面法律有16部、法規(guī)26部，地方性法規(guī)28部、政府規(guī)章97部。45個(gè)市屬部門共實(shí)施法律法規(guī)規(guī)章1449部，其中規(guī)劃、住建、城管、交通、環(huán)保等部門共實(shí)施法律法規(guī)規(guī)章257部，共行使行政處罰1564項(xiàng)，權(quán)利基本夠用。

從城市治理的細(xì)節(jié)上看，現(xiàn)行法規(guī)存在著“年久失修”等問題，尚不能滿足城市治理的需要。一部良法，不但在它的正義，而且在它的可行。伴隨首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城市規(guī)劃建設(shè)管理面臨的問題日趨復(fù)雜多樣，法本身的相對(duì)滯后性與不斷發(fā)展變化的城市治理需要不相適應(yīng)，在解決現(xiàn)實(shí)問題的有效性、針對(duì)性、可操作性上存在缺陷，已影響著城市治理的效用。據(jù)市有關(guān)部門調(diào)查，目前城市規(guī)劃領(lǐng)域共有17部規(guī)章，其中13部是1992年以前制定的，且存在一些空白，城市開發(fā)邊界、城市生態(tài)紅線、城市更新、城市設(shè)計(jì)、地下空間管理等都需要在立法層面予以明確；有的法規(guī)存在“部門化”傾向。立法長(zhǎng)期習(xí)慣以專業(yè)立法為主導(dǎo)，需要多部門解決的綜合型城市治理問題，因立法體制的“部門化”而弱化了綜合治理的協(xié)調(diào)職能，導(dǎo)致行政執(zhí)法中協(xié)調(diào)不力，溝通不暢，執(zhí)法效能衰減；有的法規(guī)可操作性較弱。在治理違法建設(shè)上，執(zhí)法一線同志反映執(zhí)法程序周期過長(zhǎng)，不好用。從發(fā)現(xiàn)違建苗頭到可依法拆除，完成了從公告到強(qiáng)拆的法規(guī)程序，此時(shí)違建已經(jīng)從矮墻建成了房，增加了執(zhí)法成本和難度。“露頭就打”，則往往陷入程序違法的尷尬。

圍繞城市治理的需要，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法工作。集中開展法規(guī)梳理、清理。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，建立倒逼機(jī)制，從城市治理的角度倒推影響城市規(guī)劃建設(shè)管理的法規(guī)短板，加大立法、修法力度。比如，目前上海、天津、廣州等城市已經(jīng)出臺(tái)城市管理?xiàng)l例或城市管理規(guī)定，執(zhí)法一線的同志非常希望我市也能盡快制定這樣的法規(guī)。

轉(zhuǎn)變立法思路，建立健全立改廢釋并舉的長(zhǎng)效機(jī)制。既要重視立法，也要重視法規(guī)修改、法規(guī)廢除和法規(guī)解釋。注重立法的精細(xì)化，增強(qiáng)立法的及時(shí)性、針對(duì)性、可操作性和系統(tǒng)性，提高法規(guī)效能。針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的突出問題，總結(jié)基層的做法、經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，及時(shí)制定相應(yīng)的法規(guī)或法規(guī)修正案，使立法更接地氣，更契合執(zhí)法實(shí)際，更能解決問題。一些城市治理中急需又暫時(shí)不具備立法條件的，也應(yīng)納入視野，加快立法調(diào)研?？梢月敖义仭?，但是不能不“燒火”。

因此，北京應(yīng)全面實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制。健全責(zé)任體系，建立常態(tài)化的責(zé)任追究機(jī)制。法是為了干的，不是為了看的。法的生命力在于法的實(shí)施，法的權(quán)威也在于法的實(shí)施。推進(jìn)依法治市的重點(diǎn)應(yīng)該放在保障法的嚴(yán)格實(shí)施。著力解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題。人們?cè)谫潎@新加坡清潔美麗的同時(shí)，更知道新加坡的處罰之嚴(yán)厲。離開嚴(yán)厲，很難美麗。據(jù)市有關(guān)部門調(diào)查，部分行政執(zhí)法部門處罰量極低，行政執(zhí)法狀況不容樂觀。

建立責(zé)、權(quán)相適的行政執(zhí)法體制。解決“看得見的管不了、管得了的看不見”的問題，必須加強(qiáng)一線執(zhí)法。而實(shí)行屬地管理，責(zé)任下移，必然要求權(quán)力下放、力量下沉。石景山區(qū)在城市管理體制改革中，通過政府授權(quán)，賦予街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專業(yè)部門在街道的工作，組織地區(qū)行政執(zhí)法等權(quán)利。與屬地管理相匹配的管理權(quán)下放，增強(qiáng)了街道的治理能力，使屬地管理獲得了有力支撐，落到了實(shí)處。

堅(jiān)持專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法相結(jié)合，注重彌合執(zhí)法縫隙。在繼續(xù)加強(qiáng)專業(yè)部門行政執(zhí)法的同時(shí)，還應(yīng)重點(diǎn)研究在多部門參與或部門職責(zé)交叉時(shí)執(zhí)法縫隙的銜接處理，逐步建立健全綜合執(zhí)法機(jī)制。按現(xiàn)行行政管理體制的設(shè)置，一事涉及多個(gè)部門成為常態(tài)，而一個(gè)和尚挑水吃，兩個(gè)和尚抬水吃，三個(gè)和尚沒水吃也并非個(gè)別現(xiàn)象。石景山區(qū)將城管執(zhí)法局的基層執(zhí)法隊(duì)由區(qū)局管理改為雙重管理、以街道為主，公安、工商等8個(gè)部門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干常駐街道，在街道統(tǒng)一辦公，由街道統(tǒng)一管理、指揮，統(tǒng)一組織執(zhí)法，建立了常態(tài)化的而非突擊式的綜合執(zhí)法機(jī)制。在制度設(shè)計(jì)上避免了各自為政、相互推諉，執(zhí)法效能大為提高。

在執(zhí)法同時(shí)，還應(yīng)優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，為行政執(zhí)法提供有力支撐。著力營(yíng)造依法治市的社會(huì)共識(shí)和輿論環(huán)境。黨的十八屆四中全會(huì)指出：“法律的權(quán)威源自于人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰?！彪S地吐痰、亂丟垃圾、亂貼小廣告、亂擺攤設(shè)點(diǎn)及違法建設(shè)等各種亂象和無序，歸根結(jié)底在于人們對(duì)公序良俗的冷漠、對(duì)法的無視。治理亂象，是需要嚴(yán)格執(zhí)法，更需要人們的守法和對(duì)執(zhí)法者的支持。舍此，面對(duì)兩千萬人口的城市，我們將“疲于奔命”。應(yīng)更加重視法治教育，增強(qiáng)人們對(duì)法的敬畏，推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)。更加重視輿論引導(dǎo)，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，明法析理，營(yíng)造理性、積極的輿論環(huán)境，凝聚依法治市、有法必依、違法必究的社會(huì)共識(shí)。

伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城市規(guī)劃建設(shè)管理面臨的問題日趨復(fù)雜多樣

全力支持基層的行政執(zhí)法工作。堅(jiān)決查處妨礙執(zhí)法人員依法履行職責(zé)的違法行為，排除對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的各種干擾。屬地管理是責(zé)任與工作的分層分解，不應(yīng)變成責(zé)任的推卸、工作的卸載。在調(diào)研中感到，基層同志在認(rèn)真履行屬地管理責(zé)任的同時(shí)，更期望上級(jí)機(jī)關(guān)和各專業(yè)部門繼續(xù)關(guān)注“屬地后”的落實(shí)情況、困難和問題，加強(qiáng)工作指導(dǎo)、政策支持、法規(guī)支撐，使屬地管理的體制機(jī)制能夠有效運(yùn)行，落到實(shí)處，形成全市城市治理的強(qiáng)大合力。

作者系北京市政協(xié)委員、中共北京市委原副秘書長(zhǎng)

責(zé)任編輯 郭隆