張 璐

歐盟怎樣防范食品安全風(fēng)險

張 璐

借鑒歐盟經(jīng)驗，我國的食品安全風(fēng)險分析法律框架，應(yīng)當(dāng)采取措施加以完善。現(xiàn)階段，我國的食品安全風(fēng)險評估采取統(tǒng)一管理模式，風(fēng)險交流和風(fēng)險管理則采取多部門共同負(fù)責(zé)的模式。借鑒歐盟食品安全風(fēng)險分析制度的經(jīng)驗，我國可采取各環(huán)節(jié)分別由單一部門進(jìn)行統(tǒng)一管理的模式。

食品安全 風(fēng)險評估 風(fēng)險管理 風(fēng)險交流

歐盟食品安全風(fēng)險分析制度的內(nèi)容

首先是食品安全風(fēng)險評估制度。2002年，依據(jù)歐盟的178/2002(EC)號條例，歐盟食品安全局成立。根據(jù)178/2002(EC)條例，歐盟食品安全局是風(fēng)險評估的主體，由管委會、執(zhí)行人員、咨詢論壇、科學(xué)委員會與9個科學(xué)小組構(gòu)成。其職責(zé)主要包括五個方面：一是針對食品和飼料安全有影響的全部領(lǐng)域，為歐盟立法提供建議和技術(shù)支持；二是對其領(lǐng)域范圍內(nèi)的各種問題提供信息，通報風(fēng)險；三是關(guān)注歐盟統(tǒng)一市場內(nèi)的動物福利、植物保護(hù)和環(huán)境，致力于保護(hù)人類生命和健康；四是收集、分析食品和飼料安全有關(guān)的風(fēng)險監(jiān)測與風(fēng)險特征資料；五是為人類營養(yǎng)問題提供建議和技術(shù)支持。

其次是食品安全風(fēng)險管理制度。根據(jù)歐盟《通用食品法》的規(guī)定，由歐盟委員會負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險管理，其職責(zé)是制定和具體貫徹、執(zhí)行、監(jiān)管歐盟食品安全的一系列法律文件和食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及對食品安全的法律法規(guī)和政策制定、項目實施提出建議。健康和消費者保護(hù)總署隸屬于歐盟委員會，具體負(fù)責(zé)化學(xué)藥品、農(nóng)藥殘留、公共衛(wèi)生、消費者事務(wù)等問題。健康和消費者保護(hù)總署下設(shè)立了七個部門，其中，食品和獸藥辦公室是健康和消費者保護(hù)總署下設(shè)的監(jiān)督機構(gòu)，其職責(zé)是監(jiān)督成員國以及其他國家落實歐盟的關(guān)于食品安全領(lǐng)域的立法。其獨立行使監(jiān)控職能，履職的手段包括審核、控制和調(diào)查。健康和消費者保護(hù)總署有權(quán)將成員國不遵守歐盟法律的情形上報至歐盟委員會，再由歐盟委員會起訴至歐洲法院。

再次是食品安全風(fēng)險交流制度。根據(jù)歐盟《通用食品法》的規(guī)定，食品安全風(fēng)險交流由歐盟食品安全局負(fù)責(zé)。食品安全風(fēng)險交流的雙方當(dāng)事人存在兩種情形，一種是兩者分別為食品風(fēng)險管理者和利益相關(guān)方，另一種是兩者分別為風(fēng)險評估者和利益相關(guān)方。歐盟的食品安全風(fēng)險交流機制的參與者范圍廣泛，包括歐洲議會、歐洲理事會、歐盟成員國等風(fēng)險管理者；各成員國的風(fēng)險評估者、政策制定者、非政府組織、產(chǎn)業(yè)組織、科學(xué)家及學(xué)術(shù)團(tuán)體等利益相關(guān)者和媒體組織，它們在歐盟的食品安全風(fēng)險交流機制中居于歐盟食品安全局的外圍。此外，居于食品安全風(fēng)險交流最外層的普通公眾也屬于風(fēng)險交流參與者的范疇。歐盟食品安全局建立了包括風(fēng)險交流專家咨詢小組、咨詢論壇、利益相關(guān)者磋商平臺在內(nèi)的食品安全風(fēng)險交流平臺，采用多種方式行使其風(fēng)險交流職能。

歐盟食品安全風(fēng)險分析制度的特點

從法律體系的角度來看，歐盟的法律規(guī)定層次分明、體系嚴(yán)謹(jǐn)?！妒称钒踩G皮書》構(gòu)成歐盟食品安全風(fēng)險分析法律體系的基本框架，《食品安全白皮書》構(gòu)成核心，《通用食品法》則居于基本法的地位，此外還包含一系列法規(guī)、條例，它們分別詳細(xì)規(guī)定了歐盟的食品安全風(fēng)險評估、食品安全風(fēng)險管理及食品安全風(fēng)險交流。歐盟因“瘋牛病事件”較早將風(fēng)險預(yù)防原則確立為食品安全法的基本原則，因此歐盟的法律體系呈現(xiàn)出較為全面、完善的特點。

從主管部門的角度來看，歐盟的食品安全風(fēng)險分析制度具有效率高、權(quán)責(zé)明確、獨立性強的特點。歐盟的食品安全風(fēng)險分析采取各環(huán)節(jié)內(nèi)部統(tǒng)一管理、各環(huán)節(jié)之間分工配合的模式，其中，食品安全風(fēng)險評估和食品安全風(fēng)險交流均由歐洲食品安全管理局統(tǒng)一負(fù)責(zé)，食品安全風(fēng)險管理則由歐盟委員會統(tǒng)一負(fù)責(zé)。歐盟食品安全管理局無權(quán)限制定規(guī)章制度，只負(fù)責(zé)對整個食物鏈進(jìn)行監(jiān)督，并根據(jù)科學(xué)家的研究成果做出風(fēng)險評估，為制定法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及其他的管理政策提供信息依據(jù)，這使得風(fēng)險評估的過程具有較高的獨立性，評估的結(jié)果則具有鮮明的客觀性和科學(xué)性。歐洲食品安全管理局在行政上獨立于歐盟其他政治實體，尤其是歐盟委員會。

從食品安全風(fēng)險信息共享的角度來看，歐盟的食品安全風(fēng)險分析制度具有風(fēng)險信息共享程度高的特點。歐盟建立了包括所有成員國代表的咨詢論壇，以及非政府組織或協(xié)會代表的消費者、農(nóng)民、食品工業(yè)、貿(mào)易和餐飲業(yè)等各界代表的利益相關(guān)者磋商平臺等信息交流機制，使公眾與主管部門更好地開展食品安全風(fēng)險信息共享機制，向公眾提供更多的獲取食品安全信息的渠道，完善食品安全利益相關(guān)者協(xié)同機制，提高公眾在食品安全風(fēng)險分析中的參與程度。

歐盟食品安全風(fēng)險分析制度對我國的借鑒意義

2015年4月24日，我國修訂了《食品安全法》。新《食品安全法》第3條規(guī)定，建立最嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度，并首次出現(xiàn)“風(fēng)險管理”的表述，明確體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則；第23條在食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估項下首次規(guī)定了風(fēng)險交流制度，明確了食品安全風(fēng)險交流的內(nèi)容、組織者、參與者和應(yīng)當(dāng)遵守的原則，其中，食品安全風(fēng)險交流的內(nèi)容是食品安全風(fēng)險評估信息和食品安全監(jiān)督管理信息，組織者為縣級以上人民政府食藥監(jiān)管部門等有關(guān)部門和風(fēng)險評估專家委員會及其技術(shù)機構(gòu)，參與者包括食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品檢驗機構(gòu)、認(rèn)證機構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會以及新聞媒體等。借鑒歐盟經(jīng)驗，我國的食品安全風(fēng)險分析法律框架，應(yīng)當(dāng)采取下列措施加以完善。從中央立法層面，國務(wù)院和衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)新《食品安全法》，分別制定配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章；從地方立法層面，我國各省、自治區(qū)、直轄市和地級市應(yīng)根據(jù)實際情況，制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，對食品安全風(fēng)險的評估、管理和交流作詳細(xì)的規(guī)定，形成邏輯清晰、層次分明的食品安全風(fēng)險分析法律框架。

借鑒歐盟食品安全風(fēng)險分析制度的經(jīng)驗，我國可采取各環(huán)節(jié)分別由單一部門進(jìn)行統(tǒng)一管理的模式?，F(xiàn)階段，我國的食品安全風(fēng)險評估采取統(tǒng)一管理模式，風(fēng)險交流和風(fēng)險管理則采取多部門共同負(fù)責(zé)的模式。根據(jù)《食品安全法》，我國的食品安全風(fēng)險交流由我國縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門、食品安全風(fēng)險評估專家委員會及其技術(shù)機構(gòu)負(fù)責(zé)；風(fēng)險管理由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會同國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局等部門負(fù)責(zé)國家食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃的制定、實施和調(diào)整，由省、自治區(qū)、直轄市政府衛(wèi)生行政部門與同級食藥監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)督等部門負(fù)責(zé)省級行政區(qū)域內(nèi)的食品安全風(fēng)險監(jiān)測方案的制定和調(diào)整，由縣級以上人民政府的食藥監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)對食品安全的監(jiān)督管理，其中食品藥品監(jiān)督管理部門居于核心地位。為完善我國的食品安全風(fēng)險分析制度，我國可吸收歐盟的經(jīng)驗，采取以下改進(jìn)措施：一是在風(fēng)險評估的主要環(huán)節(jié)賦予專家委員會更大的自主權(quán)，從而提高風(fēng)險評估的獨立性和評估結(jié)果的客觀性、科學(xué)性；二是由食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險管理，以提高行政效率、明確權(quán)責(zé)劃分，同時也需要完善權(quán)力的內(nèi)部和外部監(jiān)督機制。

歐盟的食品安全風(fēng)險信息共享機制亦對我國食品安全風(fēng)險分析制度的完善提供了借鑒意義。根據(jù)《食品安全法》第10、12、18、21、22、115條，我國的食品安全風(fēng)險信息共享，以行政機關(guān)單向性的依職權(quán)開展宣傳、公開發(fā)布和公眾的投訴、舉報為主要形式。歐盟的豐富的風(fēng)險信息交流渠道為我國的食品安全風(fēng)險分析制度提供了經(jīng)驗。我國應(yīng)當(dāng)向公眾提供更多的獲取食品安全信息的渠道，建立由消費者、非政府組織、農(nóng)民、食品工業(yè)、貿(mào)易和餐飲業(yè)等各方當(dāng)事人充分參與的食品安全風(fēng)險信息交流平臺，完善食品安全利益相關(guān)者協(xié)同機制，提高食品安全風(fēng)險信息共享程度和公眾在食品安全風(fēng)險分析中的參與程度。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院）

①岳改玲：《歐洲食品安全局的風(fēng)險交流機制與啟示》，《新聞界》，2013年第13期。

責(zé)編/張寒 美編/王夢雅（見習(xí)）

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