姚忠陽

一、前 言

面對日益嚴重的資源環(huán)境挑戰(zhàn)，“十八大”以來，黨中央、國務院把生態(tài)文明建設放到前所未有的高度。建立科學、長效、全新的機制是推進生態(tài)文明建設的根本保證，2015年12月31日，國家發(fā)展改革委等九部委聯(lián)合批準同意“京津冀協(xié)同共建地區(qū)”（北京平谷、天津薊縣、河北廊坊北三縣）開展國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設，主要圍繞經(jīng)濟發(fā)展質量、生態(tài)環(huán)境保護和建設等6方面落實建設任務，并要求在區(qū)域聯(lián)動、生態(tài)補償和生態(tài)紅線管控等方面開展機制探索。京津冀協(xié)同共建地區(qū)國家生態(tài)文明先行示范區(qū)（以下簡稱“示范區(qū)”）是全國唯一一個跨三省市的示范區(qū)，沒有成功經(jīng)驗模式可供借鑒。在十個多月的建設過程中（包括聯(lián)合共建和地區(qū)自建），我們積極探索，務實推進，取得了初步成效，同時，也深深感受到諸多體制機制障礙，前行艱難。為此，本文從“示范區(qū)”建設存在的機制問題著手，深入剖析原因，研究提出機制構建的對策及措施，以期指導“示范區(qū)”建設實踐，努力將其打造成為樣板和典范，為京津冀生態(tài)協(xié)同和全國生態(tài)文明建設提供經(jīng)驗和借鑒。

二、存在的機制障礙及原因分析

跨三省市的區(qū)域生態(tài)文明建設是一項極其復雜的系統(tǒng)工程。三省五地總面積3795.3平方公里，總人口287萬，2015年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1383億元。當前，“示范區(qū)”建設的機制沒有確立，而現(xiàn)行的經(jīng)濟、行政、法律和社會管理體制又不完善、不到位和不配套，主要表現(xiàn)在“五個不健全”（生態(tài)規(guī)劃機制不健全、政策法規(guī)機制不健全、協(xié)調推進機制不健全、生態(tài)補償機制不健全、考核評價機制不健全），這不僅與“示范區(qū)”建設產(chǎn)生制度摩擦，而且還限制了“示范區(qū)”建設的步伐。

（一）生態(tài)規(guī)劃機制不健全

建立生態(tài)規(guī)劃機制，是“示范區(qū)”建設的前提?！胺彩骂A則立，不預則廢”，“示范區(qū)”建設必須規(guī)劃先行。當前，生態(tài)規(guī)劃機制建設主要存在兩個問題：一是亟待建立跨行政區(qū)域規(guī)劃機制。協(xié)同共建地區(qū)沒有形成規(guī)劃的目標確定機制、聯(lián)合編制機制、聯(lián)合實施機制、效果評估機制等，由于這些機制都沒有建立，也就無法編制綱領性、實操性強的“示范區(qū)”建設總體規(guī)劃。二是區(qū)域內規(guī)劃種類繁多且缺乏有機銜接機制。據(jù)了解，五地都沒有編制各自“十三五”時期生態(tài)文明建設總體規(guī)劃，但編制了環(huán)境保護、節(jié)能、循環(huán)經(jīng)濟、能源等諸多專項規(guī)劃，這些規(guī)劃在管理上自成一體，在目標和內容上各有側重，在編制規(guī)程、技術標準等方面差異較大，缺乏有機銜接，難以形成生態(tài)文明建設的合力。

（二）政策法規(guī)機制不健全

建立政策法規(guī)機制，是“示范區(qū)”建設的保障。再好的規(guī)劃，沒有政策法規(guī)機制做保障，也很難落實。政策法規(guī)機制不健全主要表現(xiàn)在兩個方面：一是缺乏政策引導激勵機制?？v向來看，中央對“示范區(qū)”建設缺少政策和資金支持。三省市層面僅有北京市對“示范區(qū)”建設每年獎勵1000萬元，資金的引導作用有限?？缧姓^(qū)域方面，五地間財政橫向轉移支付制度不完善?，F(xiàn)實的情況往往是某個地區(qū)單獨承擔生態(tài)建設資金，其他地區(qū)出現(xiàn)“免費搭便車”的現(xiàn)象。行政區(qū)域內沒有建立生態(tài)文明建設財政資金穩(wěn)定增長機制，雖然各地區(qū)加大了生態(tài)環(huán)境建設的資金投入，但沒有設立專門的生態(tài)文明建設資金，無法確保資金的穩(wěn)定增長；財政資金沒有發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，各地區(qū)大量投入資金到環(huán)境治理過程，很少投入到效益明顯的生態(tài)環(huán)保領域，難以有效激發(fā)社會資本參與生態(tài)文明建設的積極性。二是跨區(qū)域生態(tài)文明協(xié)作缺乏法律支撐。我國跨行政區(qū)的生態(tài)合作剛開始起步，協(xié)同共建地區(qū)間的合作缺乏法律依據(jù)，也缺乏有效的議事程序和爭端解決辦法，致使解決跨行政區(qū)生態(tài)文明建設問題困難重重。周邊地區(qū)盜采問題一直屢禁不止，造成京津空氣污染，對北京城市副中心和平谷區(qū)的空氣質量造成較大影響。因此，亟需要確定聯(lián)合治理的制度和規(guī)范，解決跨境礦山盜采問題。

（三）協(xié)調推進機制不健全

建立協(xié)調推進機制是“示范區(qū)”建設的關鍵。協(xié)調推進機制存在“兩個缺乏”的問題。一是缺乏內外部統(tǒng)籌協(xié)調能力。在各級政府之間、地區(qū)之間和政府部門之間，缺少相互協(xié)調的制度和程序安排。目前，政府間的生態(tài)文明建設區(qū)域交流和合作具有很大的隨意性，且往往難以在實際問題上取得進展。五地申報的國家生態(tài)文明先行示范區(qū)獲批后，一直由平谷區(qū)牽頭推進，今年初，召開了由三省市發(fā)改委和五地發(fā)改部門參加的工作推進會，達成了“平谷共識”。但其它地區(qū)尚沒有確定責任部門，平谷區(qū)獨自難以協(xié)調其它地區(qū)推動示范區(qū)建設。這就需要國家發(fā)改委和三省市發(fā)改委牽頭，建立協(xié)調推進機制，明確相應責任。二是缺乏市場化整合資源機制。生態(tài)文明先行示范區(qū)建設主要由地方政府主導，沒有發(fā)揮市場在資源配置中的重要作用，包括生態(tài)項目的投融資機制、生態(tài)項目市場化選擇機制等都沒有形成。如發(fā)展林業(yè)碳匯項目，五地產(chǎn)生的林業(yè)碳匯沒有納入碳排放權交易市場，沒有形成經(jīng)濟效益。

（四）生態(tài)補償機制不健全

建立生態(tài)補償機制，是“示范區(qū)”建設的核心。生態(tài)補償機制不健全具體表現(xiàn)在三個方面：一是生態(tài)補償范圍、對象及標準不明確；二是補償資金來源單一，主要依靠政府的轉移支付和專項基金；三是轉移支付以縱向為主，即中央、省市對地方的轉移支付，跨行政區(qū)的橫向轉移支付尚未建立。以平谷區(qū)為例，根據(jù)中國科學院地理科學與資源研究所測算，平谷生態(tài)服務價值185億元/年，每年因生態(tài)涵養(yǎng)而付出的機會成本約為60.41億元，為全市及周邊區(qū)域的生態(tài)環(huán)境安全與環(huán)境質量改善做出了巨大貢獻。但由于生態(tài)補償（包括縱向和橫向）缺乏明確的法律定位、法理依據(jù)和市場機理，并沒有按照實際生態(tài)服務價值和機會成本對平谷進行相應補償。

（五）考核評價機制不健全

建立考核評價機制，是“示范區(qū)”建設的基礎。“基礎不牢，地動山搖”。當前，“示范區(qū)”建設的目標責任制、監(jiān)督考核制、評價獎懲制尚未全面建立（負責、問責、追責）。當前，“示范區(qū)”建設有目標無責任，雖然確定了經(jīng)濟發(fā)展質量、資源能源節(jié)約利用、生態(tài)建設與環(huán)境保護、體制機制建設等方面共54項總體指標，各地有自己的分解指標，但沒有進一步分解到相關職能部門。同時，各地也沒有建立監(jiān)督考核、評價獎懲的問責、追責機制。

三、構建長效機制的對策及建議

“示范區(qū)”的優(yōu)勢是跨三省市共建，只有建立科學、長效、全新的機制，實現(xiàn)跨行政區(qū)域聯(lián)動，高標準建設生態(tài)文明，培育和增強區(qū)域對新型生產(chǎn)要素的吸引力和凝聚力，才能確保國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設取得實質成效。

（一）建立規(guī)劃機制，科學編制綱領性規(guī)劃

“示范區(qū)”要建立規(guī)劃機制，科學編制“示范區(qū)”建設總體規(guī)劃。一是科學確定“示范區(qū)”建設的總體目標，包括經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)建設、環(huán)境保護和制度建設等方面的目標。二是五地要共同組建規(guī)劃聯(lián)合編制領導小組和辦公室，共同確定規(guī)劃編制單位，并依據(jù)總體目標編制“示范區(qū)”建設“總體規(guī)劃”。三是依據(jù)“總體規(guī)劃”，聯(lián)合制定實施方案，并聘請第三方機構對規(guī)劃實施效果開展評估。五地也要依據(jù)“總體規(guī)劃”，統(tǒng)籌現(xiàn)有“十三五”相關專項規(guī)劃，編制各自生態(tài)文明建設綱領性規(guī)劃，明確目標，制定發(fā)展路線圖和優(yōu)先領域。瑞典、挪威等北歐國家在跨區(qū)域生態(tài)文明建設中，就建立了很好的生態(tài)規(guī)劃機制，并納入法律體系予以保障。

（二）建立健全跨區(qū)域合作的政策法規(guī)機制

制定五地統(tǒng)一或者互通的區(qū)域性生態(tài)政策，實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)資源、生態(tài)信息、生態(tài)科技的共享，促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體優(yōu)化。加強信息交流，了解相互間允許或禁止的事項、鼓勵的事項、許可的條件、處罰的幅度等，然后根據(jù)本地的實際情況作適當調整，以最大可能地減少各地之間政策的不一致。五地要分別建立生態(tài)文明建設財政資金穩(wěn)定增長機制，爭取生態(tài)文明建設投入達到較高水平。世界銀行研究報告指出：當治理環(huán)境污染的投資占一國GDP 的比例達到2%-3%時，環(huán)境質量可以得到改善。五地要靈活運用財政補助、獎勵、貼息、注入資本金、風險投資等政策措施，大力引導激勵社會資金參與生態(tài)文明建設，形成多元投入機制，以滿足生態(tài)文明建設的需要。構建區(qū)域生態(tài)文明的法制體系。為解決太湖流域水污染問題，國務院于2011年發(fā)布了《太湖流域管理條例》，將流域各省市分割管理水的局面統(tǒng)一起來，解決了不同省市之間以及政府各部門之間的職能交叉、政出多門、執(zhí)法難、管理難等方面的問題。協(xié)同共建地區(qū)要加強合作，由國家發(fā)改委、環(huán)保部等部委牽頭，三省市和五個地區(qū)共同制定“示范區(qū)”的生態(tài)環(huán)境規(guī)章，專門規(guī)制區(qū)域污染防治、環(huán)境保護以及跨流域污染等問題，明確跨境生態(tài)文明建設的議事程序和爭端解決辦法，便于統(tǒng)一協(xié)調、管理和執(zhí)法。

（三）建立統(tǒng)一協(xié)調、分工明確、運轉高效的推進機制

跨區(qū)域共建要建立高效的推進機制和協(xié)調機構。太湖流域治理建立制度化的領導體系，由國家發(fā)改委牽頭，成立了由江蘇、浙江、上海和十三個部委組成的太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)合會議制度，統(tǒng)籌解決綜合治理中的重大問題，江蘇、浙江和上海分別成立了防治委員會、領導小組和聯(lián)席會議，建立和完善了各項規(guī)章制度和工作機制?！笆痉秴^(qū)”擬爭取國家發(fā)展改革委等九部委和京津冀三省市支持，建立“1+2”協(xié)調推進機制?！?”即國家發(fā)展改革委層面的推進機制?！?”即三省市發(fā)展改革委、五地黨委政府的協(xié)調推進機制。成立五地黨政主要領導掛帥的工作推進領導小組，建立定期由常務副區(qū)（縣市）長牽頭的聯(lián)席會議制度，協(xié)調解決重大問題。成立聯(lián)合辦公室，五地發(fā)展改革部門各派1名工作人員，搭建五地協(xié)同工作平臺，開展具體建設工作，工作經(jīng)費由五地財政予以保障。建立跨區(qū)域生態(tài)項目聯(lián)合推進機制，促進流域聯(lián)合治理、礦山聯(lián)合修復、跨區(qū)域園區(qū)間循環(huán)經(jīng)濟改造等項目實施。

（四）探索京津冀生態(tài)文明制度建設協(xié)同模式

研究設立綠色發(fā)展基金，探索跨行政區(qū)域生態(tài)保護補償機制。目前，國內浙皖兩省建立了新安江流域生態(tài)補償機制，新安江流域水環(huán)境補償資金為每年5億元，其中，中央財政出資3億元，用于補助上游黃山地區(qū)水環(huán)境治理投入，浙皖兩省各出資1億元。以兩省交界處水域為考核標準，上游安徽提供水質優(yōu)于基本標準的，由下游浙江對安徽給予補償；劣于基本標準的，由安徽對浙江予以補償?？缡×饔蛏鷳B(tài)補償機制建立后，新安江流域水質得到了改善，總體水質持續(xù)為優(yōu)，跨省界斷面水質達到地表水環(huán)境質量標準Ⅰ-Ⅲ類?！笆痉秴^(qū)”擬爭取國家、三省市及五地政府共同出資設立綠色發(fā)展基金，廣泛吸引社會投資，形成“基金池”。國家和三省市的出資額度按照五地生態(tài)系統(tǒng)服務功能的物質量和價值核算。五地聯(lián)合成立基金管理平臺公司，基金全權委托平臺公司運營。平臺公司按照市場化原則，選擇生態(tài)建設、綠色產(chǎn)業(yè)等領域經(jīng)濟效益明顯的項目予以有償支持；按照確保公益的原則，選擇生態(tài)環(huán)保領域生態(tài)效益明顯的項目予以全額補償。建立生態(tài)紅線管控制度。五地聯(lián)合劃定重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)三類主體功能區(qū)范圍，確定水資源、主要污染物排放紅線。建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。統(tǒng)一排放標準，搭建五地實時在線監(jiān)控平臺，實現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合防控、聯(lián)合治理。

（五）探索符合區(qū)域特色的生態(tài)文明建設機制模式

區(qū)域生態(tài)文明建設既要聯(lián)合共建，又要探索各地特色模式。平谷區(qū)結合國家森林城市創(chuàng)建，實施天藍工程、水清工程、地綠工程和靚麗城鄉(xiāng)工程，努力形成宜居、宜業(yè)、宜游的花園森林城市。一是重點探索建立“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”和“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”機制。全面實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”。對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進行全面梳理，凡是不符合生態(tài)要求的以及對生態(tài)有破壞性影響的，一律清除出去。引進新的企業(yè)和項目時，做到“上建生態(tài)頂棚”，“下設生態(tài)門檻”，“中間念緊緊箍咒”。深入推進“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”。按照產(chǎn)業(yè)化規(guī)律推動生態(tài)建設，充分發(fā)揮和利用好生態(tài)環(huán)境，積極探索生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化的新模式，重點發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。二是建立和完善公眾參與機制。在美國紐約垃圾設施選址過程中，居民反饋成為操作程序中的必要環(huán)節(jié)，城市土地利用審批各個程序均包括公眾聽證會和投票，社區(qū)委員會參與審查。平谷區(qū)將通過保障公民的環(huán)境權利，加強公民的生態(tài)道德教育，完善公眾參與的相關政策法規(guī)，拓寬公眾參與渠道等手段形成全民參與生態(tài)文明建設的社會氛圍。

（六）建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考核評價機制

五地將按照生態(tài)文明建設的內涵和要求，構建生態(tài)文明建設評價體系，推進綠色問責。指標體系既要反映生態(tài)環(huán)境建設，又要反映生態(tài)經(jīng)濟建設、生態(tài)制度建設、生態(tài)文化建設和生態(tài)社會建設。建立和完善生態(tài)責任終身追究制度和領導干部生態(tài)績效考核制度，實施領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，把生態(tài)文明建設作為年終或任期考核評比的硬指標，實行“一票否決”，培養(yǎng)干部的生態(tài)政績觀，用領導干部的率先垂范行為推進生態(tài)文明建設。