王弘

由于穩(wěn)增長需求和地方建設(shè)壓力，以及地方融資平臺(tái)自身利益訴求等原因，地方平臺(tái)公司陷入“轉(zhuǎn)型之困”。

2014年底，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（簡稱“43號(hào)文”），主要目標(biāo)是清理地方債務(wù)。當(dāng)時(shí)新政一出，不少官員和學(xué)者都認(rèn)為這將會(huì)是一則改變中國的重要政策，它將會(huì)對(duì)包括招商引資、地方債務(wù)、地方領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)、地方財(cái)政體制等多個(gè)方面產(chǎn)生影響。

然而，近兩年時(shí)間過去了，地方融資平臺(tái)并未順利轉(zhuǎn)型，由于穩(wěn)增長需求和地方建設(shè)壓力以及地方融資平臺(tái)自身利益訴求等原因，地方平臺(tái)公司陷入“轉(zhuǎn)型之困”。

借道“政府購買服務(wù)”

作為政府重要融資渠道，融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型之路似乎并不容易，從新業(yè)務(wù)探索到資產(chǎn)證券化，以及對(duì)PPP模式的滲透，在這些嘗試中，融資平臺(tái)的功能并未發(fā)生質(zhì)的變化。然而，按照43號(hào)文，要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)公司的政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)，未來政府和融資平臺(tái)的關(guān)系要逐漸剝離清楚，以防止政府債務(wù)規(guī)模的持續(xù)增大。

目前一些政府融資平臺(tái)開始以政府購買服務(wù)的方式，本著萬變不離其宗的原則，繼續(xù)為政府提供融資服務(wù)。融資平臺(tái)和政府關(guān)系的再次交叉，或?qū)槲磥碚畟鶆?wù)的增加帶來隱患。目前這類項(xiàng)目主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，融資平臺(tái)承接項(xiàng)目后，政府以購買公共服務(wù)的方式進(jìn)行贖回。對(duì)平臺(tái)而言，名義上這些項(xiàng)目是公開招標(biāo)，脫離了政府融資功能，但實(shí)際上卻是政府指定平臺(tái)來做，政府和平臺(tái)之間的關(guān)系再次發(fā)生交叉。

政府購買服務(wù)的原則是“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”，是一種新型的政府提供公共服務(wù)方式。值得注意的是，隨著服務(wù)型政府的加快建設(shè)和公共財(cái)政體系的不斷健全，政府購買公共服務(wù)將成為政府提供公共服務(wù)的重要方式。

以PPP為例，隨著其在市政項(xiàng)目中的廣泛推廣，地方政府融資平臺(tái)的角色也發(fā)生了變化。

財(cái)政部發(fā)布的《PPP操作指南》中明確規(guī)定，社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其控股國有企業(yè)。

中央政府本輪推行PPP模式的目的之一，是充分發(fā)揮社會(huì)資本的積極性，并形成對(duì)地方政府的約束，地方政府和社會(huì)資本是平等的契約關(guān)系，而本級(jí)政府的融資平臺(tái)則起不到這樣的作用。但是，如果政府和平臺(tái)公司之間不能劃清界限，也就意味著與地方政府簽訂的協(xié)議基本等于自己跟自己簽協(xié)議。以左手換右手的方式來實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型并不可行。國務(wù)院出臺(tái)政策推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，其目的就是要大力鼓勵(lì)非政府組織存在，政府通過購買服務(wù)的方式，幫助社會(huì)機(jī)構(gòu)解決生存危機(jī)。社會(huì)機(jī)構(gòu)之所以存在，是因?yàn)樗芴峁┱荒芴峁┑墓卜?wù)。如果這些公共服務(wù)，需要得到政府的支持才能實(shí)現(xiàn)，那么其存在就會(huì)出現(xiàn)問題。

借力穩(wěn)增長“加杠桿”

43號(hào)文印發(fā)后，地方融資平臺(tái)的各種渠道融資都很難。但去年以來，由于實(shí)體經(jīng)濟(jì)困難，金融機(jī)構(gòu)難以找到好的項(xiàng)目，又轉(zhuǎn)向平臺(tái)公司，各類金融機(jī)構(gòu)都蜂擁而至希望放款。

由此，融資平臺(tái)的融資功能并未剝離甚至有所強(qiáng)化。融資平臺(tái)目前不僅能通過銀行貸款、企業(yè)債、信托等傳統(tǒng)渠道融資，一些銀監(jiān)會(huì)名單外的平臺(tái)還試圖通過新興的公司債等方式融資，但融資成本較此前已有所下降。穩(wěn)增長壓力下城投公司擴(kuò)大融資，其債務(wù)有可能再度膨脹。

按照43號(hào)文的規(guī)定，融資平臺(tái)新增融資只能認(rèn)定為企業(yè)債務(wù)。但是融資平臺(tái)承擔(dān)政府性投資的職能，其在過渡期內(nèi)依然享有政府信用背書，這有可能加劇地方政府隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)際上，相關(guān)部門已經(jīng)放開城投公司的融資，城投公司的融資緊張得到緩解。

以浙江某經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣為例，上半年融資形勢(shì)還是比較吃緊，但置換債券發(fā)行后融資難等問題有所減緩，地方還是出于穩(wěn)增長的需要。從7、8月份開始，證券公司、信托機(jī)構(gòu)找到當(dāng)?shù)爻峭豆鞠Ｍ鰳I(yè)務(wù)，開出的成本已經(jīng)由以前的10%以上下降到7%左右。銀行貸款主要從國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行獲取。

更高行政級(jí)別的平臺(tái)融資成本控制得更低。華東地區(qū)某省級(jí)平臺(tái)公司此前尚需要借新還舊，自從地方債置換之后，很大一部分資金通過置換債券去償還。公司融資成本由此降下來，去年整體成本略高于7%，預(yù)計(jì)今年全年的資金成本將在5%。省級(jí)平臺(tái)還能從銀行融資甚至能享受利率下浮的優(yōu)惠。

實(shí)際上，上述案例并非孤例，諸多地方已出現(xiàn)這一情況。對(duì)于融資平臺(tái)而言，傳統(tǒng)的融資渠道均在使用，新興的融資渠道如融資租賃、公司債等方式也在嘗試。

在置換債券并未改變?nèi)谫Y平臺(tái)債務(wù)余額的情況下，融資平臺(tái)出于基建穩(wěn)增長的需要大幅融資，其債務(wù)余額勢(shì)必有所增長，財(cái)務(wù)杠桿必將上升。因?yàn)槌峭豆境袚?dān)政府性投資，在融資平臺(tái)尚未完成市場(chǎng)化改制的前提下，融資平臺(tái)的擴(kuò)張使得地方政府背負(fù)隱性負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。

地方融資

“二次突圍”路在何方

2008年以來，我國的財(cái)政政策從穩(wěn)健轉(zhuǎn)向積極。在這幾年，迅速擴(kuò)張的是地方城投融資平臺(tái)。但由于政府融資平臺(tái)自身造血功能不強(qiáng)，特別是在43號(hào)文出臺(tái)后，后期融資及還款壓力較大。鑒于地方政府債券置換平臺(tái)貸款存在較大缺口，融資平臺(tái)貸款潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

基礎(chǔ)設(shè)施投資快速增長，在“穩(wěn)投資、穩(wěn)增長”中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。但是基礎(chǔ)設(shè)施投資的主體是地方政府，資金來源除少量預(yù)算資金，主要靠政府融資平臺(tái)融資。因此，平臺(tái)公司在市政建設(shè)中承擔(dān)了“第二財(cái)政”的角色。目前，地方政府要完成基建投資的任務(wù)，首先要解決的就是政府融資平臺(tái)投融資能力下降的問題。

由于43號(hào)文剝離了平臺(tái)公司的政府融資職能，且平臺(tái)公司存量債務(wù)越滾越多，資金鏈緊張，投資能力也會(huì)下降。不少平臺(tái)公司今年和未來一段時(shí)間公益性項(xiàng)目投資主要是已開工和續(xù)建項(xiàng)目，只有少數(shù)平臺(tái)還將新增少量公益性項(xiàng)目，并且未來將逐步退出公益性項(xiàng)目投融資活動(dòng)。

此前地方政府運(yùn)作模式中存在的問題，未來會(huì)更多地暴露出來。以存量項(xiàng)目為例，目前地方政府的通常做法是先將項(xiàng)目包裝，再拿去融資，而融到錢后，首先要去償還上一個(gè)項(xiàng)目的債務(wù)，剩余部分才拿來啟動(dòng)新項(xiàng)目。這種運(yùn)作模式造成的結(jié)果就是，實(shí)際上資金下去了，支出卻根本沒有到位，而有些地方甚至連可融資的項(xiàng)目都沒有。

未來剝離政府和融資平臺(tái)的關(guān)系，將成為化解地方政府債務(wù)的一個(gè)途徑。43號(hào)文要求，地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府要加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作。

2016年4月20日，財(cái)政部、住建部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》，對(duì)于需要由政府主導(dǎo)運(yùn)作的2016年新開工棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，要按照規(guī)定實(shí)施政府購買服務(wù)，一律不得通過融資平臺(tái)公司等企業(yè)舉借政府債務(wù)，落實(shí)棚戶區(qū)改造貸款貼息政策，引導(dǎo)社會(huì)資本參與棚戶區(qū)改造。

5月底財(cái)政部曾表示，正在抓緊研究出臺(tái)債務(wù)管理相關(guān)制度辦法。未來由融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的企業(yè)按照市場(chǎng)化原則融資和償債，消除政府隱性擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化，其舉借的債務(wù)不納入政府債務(wù)。政府在出資范圍內(nèi)履行出資人職責(zé)，或依法承擔(dān)政府采購合同、政府和社會(huì)資本合作協(xié)議等約定的責(zé)任，不得為企業(yè)舉債承擔(dān)償還責(zé)任或提供擔(dān)保。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院投融資研究中心）