◎ 許言科

新型城鎮(zhèn)化進程中的雙保雙贏之路
——以中牟縣為例

◎ 許言科

“十三五”時期是全面建成小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，也是全面推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略機遇期。在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，處理好耕地保護和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，加強土地資源保護和合理開發(fā)利用，貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，對于全面落實黨的群眾路線，統(tǒng)籌土地資源開發(fā)利用和保護，協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)，保證土地資源可持續(xù)利用，促進中原經(jīng)濟區(qū)又好又快發(fā)展具有十分重要的意義。本文以中牟縣為例，探討在新型城鎮(zhèn)化進程中如何實現(xiàn)保護耕地資源和保障經(jīng)濟發(fā)展的雙贏。

中牟縣促進雙保雙贏的實踐

作為鄭東新區(qū)、鄭州航空港綜合實驗區(qū)建設(shè)的主戰(zhàn)場，近年來中牟縣的社會經(jīng)濟發(fā)展如火如荼，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)呈現(xiàn)著日新月異的態(tài)勢。在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程中，為實現(xiàn)保護耕地資源、保障經(jīng)濟發(fā)展的雙贏，中牟縣國土資源局廣開用地保障渠道，采取用好年度新增建設(shè)用地、開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、實施土地綜合整治、開發(fā)利用好未利用地、清理批而未用和閑置土地、實行重大項目分期供地等一系列有效措施，切實盤活各類存量建設(shè)用地，推進土地節(jié)約集約利用水平,保障經(jīng)濟發(fā)展用地需求，解決了中牟縣“十大重點工程和二十大產(chǎn)業(yè)項目及156工程”等項目用地需求問題，較好地化解了用地供需矛盾。

一是清查處置閑置國有土地。中牟縣利用治理圈地囤地閑置低效利用土地工作，對全縣閑置土地進行清查摸底。按照立足長遠、統(tǒng)籌規(guī)劃、控制源頭、積極消化、優(yōu)先利用、區(qū)別情況、妥善處理的要求，對全縣批而未征、征而未供、供而未用的閑置土地進行徹底清理處置。

二是實施“騰籠換鳥”，提高現(xiàn)有建設(shè)用地的利用效率。中牟縣將建成后連續(xù)兩年以上經(jīng)營困難甚至停產(chǎn)的項目，建設(shè)工期超過一年且缺乏后勁的項目，征地入駐后半年以上不能開工建設(shè)且短期內(nèi)開工無望的項目，征地面積大實際利用較少的項目，按照有關(guān)政策規(guī)定，由政府牽線搭橋，引進投資強度大、科技含量高、附加值高的項目以買斷租賃等方式，把土地、廠房轉(zhuǎn)讓出去，并在兼顧“騰籠”企業(yè)合法利益的同時，為入駐企業(yè)和遷出企業(yè)搞好服務(wù)，解決轉(zhuǎn)讓過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，保證轉(zhuǎn)讓工作順利進行。

三是穩(wěn)步探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的原則，該縣制定《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行意見》，為鄉(xiāng)村解決了新上項目和自辦企業(yè)的用地問題，為今后解決用地保障問題找到一個新思路和途徑。

四是通過增減掛鉤試點，用足用活政策。根據(jù)國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》和《河南省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點暫行辦法》等相關(guān)要求，中牟縣開展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目區(qū)實施工作。幾年來，通過增減掛鉤，提供了約1200公頃的建設(shè)項目用地。

五是通過土地綜合整治，保障新型社區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。該縣科學(xué)編制土地開發(fā)利用規(guī)劃，制定優(yōu)惠政策，完善投入機制，強化土地開發(fā)復(fù)墾整理，積極開展土地綜合整治，增加有效耕地面積，實現(xiàn)耕地占補平衡目標(biāo)，增加土地儲備。幾年來，全縣完成土地綜合整治項目13個，增加土地儲備約2421公頃。

六是建立完善土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制。為全面建立多元執(zhí)法制度，該縣國土資源局建立了與紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、檢察、法院等部門的密切合作制度，充分發(fā)揮監(jiān)督機制的整體效能，既查處土地違法行為又查處違法責(zé)任人，做到各職能部門各司其職、密切配合、齊抓共管，形成合力，加大執(zhí)法力度，做到查處、執(zhí)法、追究、移送四到位，切實提高了土地執(zhí)法監(jiān)察效力。

當(dāng)前土地利用工作中存在的問題

“十三五”時期，隨著鄭汴一體化進程的持續(xù)推進，中牟經(jīng)濟將得到迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程進一步加快，但同時引發(fā)的土地問題也日益凸顯，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是建設(shè)用地需求量激增，進一步加大了耕地和基本農(nóng)田保護的難度。按照中牟縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃，未來五年全縣各項建設(shè)需要建設(shè)用地約 4000公頃。而同時，按照規(guī)劃，到“十三五”末，全縣耕地保有量要保持在50782公頃以上，基本農(nóng)田保有量要保持在36831公頃以上，耕地和基本農(nóng)田保護的壓力巨大。

二是建設(shè)用地指標(biāo)緊張。中牟縣在用地方面存在用地指標(biāo)緊張的問題，按照發(fā)展規(guī)劃，中牟縣每年需要建設(shè)用地指標(biāo)約800公頃，而目前每年下達的建設(shè)用地計劃指標(biāo)僅為200公頃左右。同時，各地區(qū)在使用指標(biāo)時閑置浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，加劇了土地供需矛盾。

三是土地低效利用、閑置浪費現(xiàn)象還存在。近年來，中牟縣由于各種原因造成不同程度上的土地閑置和土地低效利用等問題，這不僅是對土地資源的浪費，也是對寶貴的用地指標(biāo)的浪費，嚴(yán)重影響了土地市場秩序，影響工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

實現(xiàn)雙保雙贏的對策和建議

一、嚴(yán)格實施土地利用總體規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃，集約高效、合理布局利用土地

科學(xué)編制規(guī)劃是土地開發(fā)利用工作中的首要環(huán)節(jié)。在編制土地利用規(guī)劃時，要與產(chǎn)業(yè)、村莊、公共服務(wù)、生態(tài)規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃等“多規(guī)合一”，實行高度無縫對接，為未來發(fā)展留足空間。

當(dāng)前，要抓住土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善和永久基本農(nóng)田劃定的有利時機，科學(xué)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，合理布局基本農(nóng)田，優(yōu)化土地利用空間。首先，要確保縣中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，提高中心城區(qū)規(guī)劃用地規(guī)模的科學(xué)性、可操作性。在中心城區(qū)用地規(guī)模外，劃定一定比例的有條件建設(shè)區(qū)，增加中心城區(qū)規(guī)模控制的彈性空間。其次，應(yīng)科學(xué)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地布局，對基本農(nóng)田進行適當(dāng)調(diào)整。再次，要為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)留足空間，確保在未來3～5年內(nèi)不會因土地規(guī)劃問題對經(jīng)濟社會發(fā)展及城鎮(zhèn)化發(fā)展造成大的影響。

二、積極推進土地節(jié)約集約利用水平,保障經(jīng)濟發(fā)展用地需求

針對用地指標(biāo)緊張的問題，應(yīng)堅持“總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)、差別化管理”的原則，切實把“好鋼”用在“刀刃”上。對國家分配的年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，加強統(tǒng)籌，搞好調(diào)節(jié)，優(yōu)先保障重點工程、重點區(qū)域、新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和民生項目等需求，一般項目的用地需求則靠內(nèi)部挖潛措施實現(xiàn)。

在集約節(jié)約用地方面，目前要重點抓好三個環(huán)節(jié)：抬高用地準(zhǔn)入門檻，對工業(yè)項目的投資強度、用地容積率等要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀進一步提高標(biāo)準(zhǔn);加強批后監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)用地，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，對擅自降低用地標(biāo)準(zhǔn)供地的，要追究審批管理的責(zé)任，對不按規(guī)定條件用地的，要予以嚴(yán)厲處罰;用好評價考核成果，把節(jié)約集約用地作為對政府政績考核的重要內(nèi)容，并適當(dāng)給予獎懲。同時，要充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，深入推進土地有償使用制度改革。

三、立足內(nèi)涵挖潛，切實盤活各類存量建設(shè)用地

盤活存量，提高土地利用效率，是解決用地矛盾的一大法寶。面對建設(shè)用地指標(biāo)緊張、建設(shè)用地需求量激增的現(xiàn)實情況，應(yīng)堅持開源與節(jié)流并重，下大功夫盤活挖潛，節(jié)約集約用地，提高土地利用率。一要加大閑置土地處置力度，對全縣批而未征、征而未供、供而未用的閑置土地進行徹底清理處置。二要用足用活政策，充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，解決建設(shè)項目用地指標(biāo)不足的難題。三要加大土地綜合整治力度，增加有效耕地面積，實現(xiàn)耕地占補平衡目標(biāo)，增加土地儲備，保障新型社區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。

四、建立和完善土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制

進一步健全土地執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，要嚴(yán)格落實土地執(zhí)法巡查制度，由事后查處向預(yù)防轉(zhuǎn)變，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法違規(guī)用地，降低執(zhí)法成本和違法造成的損失。

進一步加大監(jiān)管力度，使土地批后監(jiān)管成為一種機制。一是批后監(jiān)管關(guān)口由“事后處置”向“事先溝通、提醒服務(wù)”前移。在土地出讓時，將閑置土地處置等相關(guān)法律法規(guī)政策明確告知企業(yè)。在土地交付后，對出讓合同中約定的出讓金繳納、開工竣工時間節(jié)點主動提前以電話或書面方式提醒用地單位，及時提醒、督促項目按時開工。二是充分利用國土資源部建立的土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，提高建設(shè)用地批后監(jiān)管的信息化水平，建立和完善臺賬，及時掌握項目建設(shè)進度和用地現(xiàn)狀。三是落實共同責(zé)任機制。各園區(qū)及相關(guān)職能部門定期召開項目開發(fā)建設(shè)協(xié)調(diào)會，實現(xiàn)信息互通、資源共享。在項目開發(fā)建設(shè)過程中，發(fā)展改革、規(guī)劃、住建、房管等部門要共同把關(guān)，嚴(yán)格處置土地違規(guī)違約行為。四是推行項目竣工驗收機制。由于建設(shè)用地批后監(jiān)管涉及面廣，各職能部門存在認識不一和協(xié)同配合不夠的問題，為此要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，理順關(guān)系，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和工作合力。項目竣工驗收，各部門要密切配合，各負其責(zé)。國土部門以劃撥決定書或出讓合同約定指標(biāo)作為驗收的重要內(nèi)容，發(fā)展改革、商務(wù)等部門重點對產(chǎn)業(yè)政策、投資強度等進行復(fù)核，規(guī)劃部門重點對項目規(guī)劃控制指標(biāo)進行復(fù)核，住建部門重點對工程質(zhì)量進行檢查。工程項目沒有國土部門的竣工驗收意見，或者驗收不合格的，其他部門不得通過項目竣工驗收，不動產(chǎn)登記中心不得辦理土地房屋登記。五是建立健全建設(shè)用地批后監(jiān)管的考核機制，提高監(jiān)管效率和監(jiān)管水平。

進一步健全土地執(zhí)法問責(zé)制，完善國土資源管理目標(biāo)責(zé)任制，將土地執(zhí)法工作作為目標(biāo)責(zé)任的重要內(nèi)容進行考核。對因土地行政執(zhí)法監(jiān)察不力，導(dǎo)致土地違法違規(guī)問題嚴(yán)重的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），根據(jù)《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處罰辦法》，追究有關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

（作者單位：中牟縣國土資源局）