完善國家治理體系與提升公共領(lǐng)導(dǎo)力

主講人 | 彭向剛對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院教授

對于國家和社會治理來說，制度建設(shè)具有重大意義。國家治理體系主要是依靠以國家活動為中心的制度安排。一套完善的制度體系直接關(guān)系到產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問題、人權(quán)的保障問題、國家和社會的關(guān)系問題，甚至國家的長治久安。公職人員處于第一線的位置，領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力直接決定了國家治理體系的成敗，影響著國家治理能力的水平，國家治理能力就是設(shè)計一系列制度并落實(shí)制度的能力，因此提升各級干部的公共領(lǐng)導(dǎo)力至關(guān)重要。

始終堅(jiān)持制度自信 深刻理解治理體系

我國的民主政治制度優(yōu)勢明顯，如人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治等，但是一些具體制度仍存在缺陷，如產(chǎn)權(quán)制度。我國房地產(chǎn)市場想要得到有效的控制，必須解決三個根本性的問題：土地制度、房地產(chǎn)稅，以及以人為主體、以產(chǎn)業(yè)為支撐的城鎮(zhèn)化。除此之外其他措施都是階段性的，文明表現(xiàn)在秩序，秩序要依靠制度，我們必須要堅(jiān)持根本制度自信，具體制度深化改革。就如習(xí)近平總書記說的，“我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多急待改進(jìn)的地方，在提高國家治理能力上需要下更大的氣力，只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點(diǎn)，盡快把我們干部的政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和本領(lǐng)都提高起來，盡快把黨和國家、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會組織的工作能力都提上來，國家治理體系才能有效的運(yùn)轉(zhuǎn)。”

要深刻理解國家治理體系，我們首先要了解治理、管理與統(tǒng)治之間的關(guān)系。首先，它們的權(quán)力來源不同，國家統(tǒng)治與管理的主體是政府與公共權(quán)力機(jī)關(guān)，權(quán)力來自統(tǒng)治階級與官員，而治理的權(quán)力主要來自契約。其次，它們實(shí)施的手段不同，管理的運(yùn)作方式主要是下命令，作指揮，是單向的，強(qiáng)制性的。但是治理強(qiáng)調(diào)多元主體的平等對話，有協(xié)商、溝通，是雙向的，民主的。國家管理比國家統(tǒng)治有公共性，而國家治理更有樸實(shí)性和效率性。把國家與社會管理改為國家與社會治理是在十八大以后。管理是靜態(tài)詞語，講的是政府的職能安排，治理是動態(tài)詞語，講的是政府履行職能的途徑，因此管理代表政府職能，治理是政府職能的實(shí)現(xiàn)方式。說管理的時候，國家和社會是一體化的，說治理時，強(qiáng)調(diào)政治、國家與公民是分開的。國家是政治上層建筑，社會是公民自治體系。國家治理體系就是圍繞國家活動的一整套制度安排，而國家治理能力就是設(shè)計這些制度、通過這些制度、落實(shí)這些制度的能力。因此這些治理能力的關(guān)鍵就是人的素質(zhì)，特別是各級干部的素質(zhì)。

從主體來看，國家治理能力包括執(zhí)政黨的執(zhí)政能力、國家機(jī)構(gòu)的履職能力、社會組織的依法自治能力、人民群眾的依法管理國家和事物的參與能力。國家治理的方法體系包括法律的方法、行政的方法、經(jīng)濟(jì)的方法、道德的方法、教育的方法以及協(xié)商的方法。國家治理的功能體系包括動員、組織、監(jiān)管、服務(wù)、資源配置五個方面。國家治理能力與國家治理體系兩者是相輔相成的，因?yàn)橛辛藝抑卫眢w系，治理能力才有依托、才有根據(jù)，才能防止各種人為因素造成的不確定性風(fēng)險，有了治理能力，才能使一個完整的制度不走樣地得到貫徹。沒有治理能力則治理體系就難以落地，但沒有治理體系，治理能力就沒有根據(jù)、沒有權(quán)威性、沒有規(guī)范性。所以國家治理體系與治理能力要一體化建設(shè)。國家治理能力就是用制度管理社會各方面事物的能力，而國家治理能力現(xiàn)代化是在科學(xué)技術(shù)的推動下，整個社會已經(jīng)或正在發(fā)生的一個走向文明的過程，因此國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化是一個國家文明的指數(shù)。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化有四個維度，分別是制度化、民主化、協(xié)同化和高效化。

完善國家治理體系的核心是制度安排

國家治理制度安排包括執(zhí)政黨的黨內(nèi)制度安排。雖然我們的黨內(nèi)制度不斷取得進(jìn)展，但仍有進(jìn)一步完善的空間。比如怎樣使黨管干部更有公正性和權(quán)威性，國家干部用人的銜接，黨的組織制度，這些都是需要制度去突破的。在國企改革方面，也需要一些創(chuàng)新的制度。習(xí)近平總書記提出“要理直氣壯地加強(qiáng)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)”，加強(qiáng)和改進(jìn)國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失。在這方面，我們的制度相對落后，我們很多企業(yè)在海外的投資是不受國家審計署鑒定的，因?yàn)闆]有境外審計的途徑，只是把境外負(fù)責(zé)人召到境內(nèi)以述職的方式來交談。國有企業(yè)中的職工持股，哪些職工應(yīng)該持股，按什么比例持股，人員范圍按什么標(biāo)準(zhǔn)確定，持股后的待遇多久能夠變現(xiàn)、能不能流轉(zhuǎn)，這些都直接涉及到國有企業(yè)的積極性。在這些方面，我們還需要更多的制度完善。

在財稅金融方面，我們現(xiàn)在有了深化財稅改革的方案，明確財稅改革的任務(wù)：預(yù)算制度改革、三公經(jīng)費(fèi)改革、稅收制度改革、中央和地方的事權(quán)與財權(quán)改革，但是我國在金融改革方面還不太穩(wěn)定，任務(wù)艱巨。按中央目前執(zhí)政的思路，人民幣國際化無論付出多大代價都要走下去，這是關(guān)于中華民族偉大復(fù)興以及國際地位而言的，必須參與全球更深入的治理規(guī)則。中國貿(mào)易總量如果下降，人民幣結(jié)算需求就會下降，人民幣國際儲備量也會下降，所以人民幣實(shí)現(xiàn)國際化就必須要擴(kuò)大貿(mào)易。為了擴(kuò)大投資，必須實(shí)行金融開放，但是金融開放風(fēng)險巨大，因此必須加強(qiáng)金融監(jiān)管。所以今后我們理財?shù)碾y度將會增加，未來幾個大的方向是可以看明白的，一是隨著人民幣入籃SDR（特別提款權(quán)）以后，中國將有越來越多的富人在海外進(jìn)行資產(chǎn)配置，規(guī)避國內(nèi)經(jīng)濟(jì)波動帶來的風(fēng)險；二是為了拯救實(shí)體經(jīng)濟(jì)消除泡沫、修復(fù)債務(wù)鏈條，必須穩(wěn)定和發(fā)展資本市場，因此未來的產(chǎn)權(quán)投資將是國內(nèi)投資的熱點(diǎn)；三是鑒于這一輪房價上漲的如此瘋狂，未來一段時間手中持有多套房子的人建議出手房產(chǎn)，換回A股股票。此外還有土地制度改革問題、司法改革問題、教育改革問題、治理霧霾和環(huán)境保護(hù)等方面，必須要完善各個領(lǐng)域的制度。

制度的制定要人性化，尊重和適應(yīng)人性。制度安排要考慮對大多數(shù)人的利益保障，不能出現(xiàn)差別化和不公平的現(xiàn)象，也就是制度設(shè)計不能被利益集團(tuán)所綁架。制度如果不能適應(yīng)人性就會被厭惡，最終被廢棄。制度一定要符合科學(xué)性的要求，符合規(guī)律、經(jīng)過論證，注重效率，并且要做到全覆蓋；制度要規(guī)范，制度的表述要嚴(yán)謹(jǐn)，不能產(chǎn)生歧義；制度要合法、合理、統(tǒng)一；制度要穩(wěn)定，不能朝令夕改；制度要公正，權(quán)利與義務(wù)要對等；制度要公開透明，方便執(zhí)行。

完善國家治理體系關(guān)鍵在提升公共領(lǐng)導(dǎo)力

為了貫徹好國家治理體系建設(shè)好國家治理能力，必須建立一支高素質(zhì)的公共管理的領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍。領(lǐng)導(dǎo)者具有引航員的作用，確立目標(biāo)，指引方向；具有指揮員的作用，牽一發(fā)動全身；具有教練員的作用，訓(xùn)練下屬、帶好隊(duì)伍；具有裁判員的作用，制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則；還具有服務(wù)員的作用，提供機(jī)會、創(chuàng)造條件、搭建平臺。所以，領(lǐng)導(dǎo)干部能力的提高是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。領(lǐng)導(dǎo)是特殊的社會分工，是有其客觀規(guī)律的。提高領(lǐng)導(dǎo)治理能力首先要解決領(lǐng)導(dǎo)理念問題：領(lǐng)導(dǎo)是一種綜合的影響力。所以，當(dāng)干部就要提高思想的影響力、組織的影響力、權(quán)利的影響力、人格的影響力、沒有這些的支撐，領(lǐng)導(dǎo)無法影響事業(yè)的發(fā)展方向，無法干預(yù)日常的工作安排，無法確立機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)，無法推動體制機(jī)制的變革。

思想是概念和范疇的邏輯體系，思想是事物規(guī)律性的發(fā)現(xiàn)，是事物本質(zhì)的揭示，是未來趨勢的判斷，是工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。是否有思想決定你的工作是否有基礎(chǔ)。我認(rèn)為現(xiàn)在的供給側(cè)改革政府應(yīng)該改五件事，一是土地改革問題，二是稅收制度問題，三是教育改革問題，四是金融改革問題，五是服務(wù)性公共服務(wù)產(chǎn)品問題。最近地方政府的“十三五”規(guī)劃報告都談創(chuàng)新，創(chuàng)新不只是技術(shù)創(chuàng)新，以技術(shù)為核心的創(chuàng)新是稀缺資源，不是大眾能夠辦到的；技術(shù)創(chuàng)新十分艱難，要經(jīng)過長時間的積累，不是立竿見影，投資就可以見效的；技術(shù)研發(fā)是要有明確的投資主體，是要冒很大風(fēng)險的；很多以技術(shù)創(chuàng)新為核心的企業(yè)往往是曇花一現(xiàn)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了很多風(fēng)風(fēng)雨雨，有著堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)并不是此存彼亡的，傳統(tǒng)企業(yè)也可通過改進(jìn)創(chuàng)新綻放光芒，就像沃爾瑪一樣。創(chuàng)新過程要尊重市場，尊重規(guī)律，基于需求，而不是強(qiáng)令強(qiáng)改。

組織影響的作用體現(xiàn)在，要學(xué)會按組織理念來確立方向，按組織目標(biāo)來調(diào)節(jié)職能，按組織職能來健全機(jī)構(gòu)，用組織機(jī)構(gòu)來分配人員，按人性來制定考核。要把領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮建立在組織權(quán)威的基礎(chǔ)上。權(quán)力的影響力在于權(quán)力的使用規(guī)范，什么人什么職位該運(yùn)用怎樣的權(quán)力，做到不越權(quán)，不濫用職權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)只有按規(guī)律辦事，職業(yè)的風(fēng)險才會降低，其人格的影響力體現(xiàn)在日常修黨性、修理性、修德性、修人性等方面。

(本文系彭向剛在杭州市委組織部主辦的2016年度第八期“知行講堂”上的演講)