陳波+童怡心

推動(dòng)區(qū)政府在全國(guó)率先出臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政工作質(zhì)量化管理體系，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政業(yè)務(wù)細(xì)分為48類(lèi)120個(gè)業(yè)務(wù)點(diǎn)；督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）嚴(yán)格按照質(zhì)量化模板編制預(yù)算，并以此為“靶子”開(kāi)展財(cái)政預(yù)決算監(jiān)督。近年來(lái)，寧波市鄞州區(qū)人大探索了一條鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政“精細(xì)化”監(jiān)督路子，成效明顯。

財(cái)政監(jiān)督是人大監(jiān)督的重要內(nèi)容。一直以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大財(cái)政監(jiān)督往往因“弱化”、“虛化”、不規(guī)范等問(wèn)題，為人詬病。如何提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督實(shí)效，確保把財(cái)政資金用在“刀刃”上？

近年來(lái)，寧波市鄞州區(qū)人大以質(zhì)量化管理體系為抓手，走出了一條操作性強(qiáng)，實(shí)用、管用的“精細(xì)化”監(jiān)督好路子。

形勢(shì)倒逼的改革探索

鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一頭連著城市，一頭連著農(nóng)村，是國(guó)家政權(quán)的基石。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行各項(xiàng)職能的財(cái)力基礎(chǔ)。

從全國(guó)情況來(lái)看，五級(jí)財(cái)政中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平最為薄弱。特別由于人員配備不強(qiáng)、領(lǐng)導(dǎo)重視不夠等因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平不高、規(guī)范化不夠等情況較為普遍。

在鄞州區(qū)走訪時(shí)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席坦言，以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)報(bào)預(yù)算一般都是“毛估估”，除了剛性支出相對(duì)準(zhǔn)確以外，其他全憑經(jīng)驗(yàn)?！氨热缃衲暌_(kāi)幾個(gè)會(huì)，搞幾個(gè)活動(dòng)，干什么事，根據(jù)上一年支出情況大致一報(bào)，各部門(mén)上報(bào)后財(cái)政再打個(gè)折，一份一年的預(yù)算表就這樣出籠了?！边@既道出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制的“慣例”，也指明了改革的緊迫性。

與原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政架構(gòu)和管理水平相比，鄞州區(qū)下屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）日益龐大的收支規(guī)模，也亟需更為科學(xué)、合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理模式。

面積9平方公里，2015年完成財(cái)政總收入4.8億元——從全國(guó)來(lái)看，寧波市鄞州區(qū)下應(yīng)街道算得上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政中的佼佼者。

但在鄞州區(qū)，能拿出這樣成績(jī)單的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）并不少見(jiàn)。該區(qū)23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），2015年財(cái)政收入總計(jì)達(dá)145億元，占全區(qū)近60%。以雅戈?duì)柤瘓F(tuán)所在的石碶街道為例，2015年財(cái)政總收入超過(guò)24億元。此外，還有其他10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政總收入超過(guò)5億元。

據(jù)鄞州區(qū)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委副主任朱裕高介紹，與全國(guó)一些地方“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”模式不同，鄞州區(qū)下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政實(shí)行的是“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管鄉(xiāng)用”，“每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每年可使用資金約在5000萬(wàn)元至5億元不等”。

如此大的資金，怎么管，如何用，才能確保使用安全，取得預(yù)期效果？迫切要求當(dāng)?shù)靥剿饕粭l符合客觀實(shí)際的路子。

2006年左右，該區(qū)發(fā)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所所長(zhǎng)挪用財(cái)政資金70余萬(wàn)元，被移送司法機(jī)關(guān)的事。為此，鄞州區(qū)人大督促政府加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，適時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作的指導(dǎo)性意見(jiàn)》。這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)的出臺(tái)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政質(zhì)量化體系的建立奠定了基礎(chǔ)。

2013年，在鄞州區(qū)人大督促下，區(qū)政府又出臺(tái)《關(guān)于鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）財(cái)政工作新質(zhì)量化管理體系建設(shè)的意見(jiàn)》，從而為鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府依法理財(cái)、高效理財(cái)提供了制度保障，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和街道人大工委加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的有力抓手。

2014年，鄞州區(qū)人大常委會(huì)主任會(huì)議還聽(tīng)取了《關(guān)于2015—2017年新一輪鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道、園區(qū)）財(cái)政管理體制的匯報(bào)》，并提出了優(yōu)化區(qū)和鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府間財(cái)政關(guān)系，進(jìn)一步清理整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)控財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)，推進(jìn)綜合預(yù)算改革等建議，為推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道財(cái)政健康運(yùn)轉(zhuǎn) “助力”。

立起預(yù)算監(jiān)督的“模板”

翻閱《鄞州區(qū)鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）財(cái)政工作質(zhì)量化建設(shè)考評(píng)細(xì)則》可以看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政質(zhì)量化管理標(biāo)準(zhǔn)體系由人員機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)算全過(guò)程管理、資金安全管理等12個(gè)分質(zhì)量管理體系組成，基本涵蓋了財(cái)政工作的各個(gè)方面和環(huán)節(jié)。

12個(gè)分質(zhì)量管理體系，又具體細(xì)化為120個(gè)考核點(diǎn)。每一個(gè)考核點(diǎn)，均有指導(dǎo)性的統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，包括上報(bào)文本內(nèi)容規(guī)定、編寫(xiě)文本版式和格式、法定民生支出安排指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、工作完成時(shí)間等等。

比如，在“嚴(yán)格區(qū)財(cái)政局預(yù)審程序（街道為審查）”的考核點(diǎn)下面，又細(xì)分為“在人代會(huì)召開(kāi)前20天，將預(yù)算草案報(bào)告通過(guò)考核系統(tǒng)報(bào)區(qū)財(cái)政局預(yù)審”“區(qū)財(cái)政局進(jìn)行預(yù)審并出具《修改指導(dǎo)意見(jiàn)書(shū)》”等4個(gè)考核具體要求。

在“按規(guī)定要求編寫(xiě)調(diào)整預(yù)算報(bào)告”考核點(diǎn)下面，羅列了“預(yù)計(jì)公共預(yù)算收入或者可用減少5%以上，或一項(xiàng)預(yù)算收入減少10%以上或者數(shù)額300萬(wàn)元以上的”等5種需要編寫(xiě)調(diào)整預(yù)算報(bào)告的情況。

據(jù)鄞州區(qū)人大常委會(huì)辦公室綜合科科長(zhǎng)宋笑天介紹，財(cái)政質(zhì)量化管理體系是按照財(cái)政工作分為“聚財(cái)、分配、使用、安全、效果”5個(gè)部分的思路制定完善的?！捌髽I(yè)有ISO質(zhì)量管理體系認(rèn)證，考評(píng)細(xì)則就相當(dāng)于鄞州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政工作ISO。”

“質(zhì)量化管理體系是財(cái)政規(guī)范化建設(shè)的延伸。里面有100多條細(xì)則，雖然復(fù)雜嚴(yán)密，操作起來(lái)有一定難度，但有了這個(gè)體系，我們清楚地知道，應(yīng)該做什么，應(yīng)該怎么做，做完之后能達(dá)到什么目的?！闭勂鹳|(zhì)量化管理體系帶來(lái)的好處，鄞州區(qū)下應(yīng)街道辦事處財(cái)政所所長(zhǎng)唐倩有感而發(fā)。

“以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞活動(dòng)，提前一兩個(gè)月打報(bào)告就行，現(xiàn)在要提前一年做計(jì)劃，詳細(xì)安排預(yù)算?！睋?jù)介紹，現(xiàn)在很多項(xiàng)目撥款申請(qǐng)，支出項(xiàng)目甚至細(xì)化到了礦泉水、點(diǎn)心、午餐的數(shù)量、單價(jià)、總額等，“可以說(shuō)，財(cái)政的每一分錢(qián)，都能查到來(lái)龍去脈?！?/p>

宋笑天表示，以前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所上報(bào)的預(yù)算，可謂“亂花漸欲迷人眼”，從形式到內(nèi)容各不相同。為此，質(zhì)量化管理體系統(tǒng)一提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初預(yù)算、調(diào)整預(yù)算等各種模板文件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只要按照模板“填空”即可。

比如，一份關(guān)于財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告模板，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基本情況、上年預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算草案、財(cái)政工作主要任務(wù)、面臨的困難和存在的問(wèn)題，并細(xì)化為一個(gè)個(gè)“填空題”：完成公共財(cái)政預(yù)算收入（）萬(wàn)元，完成年初預(yù)算計(jì)劃（），同比增長(zhǎng)（）……只要逐一完成“填空”，一個(gè)完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算報(bào)告草案也就完成了。

多管齊下務(wù)求實(shí)效

接受記者采訪的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、街道人大工委主任表示，質(zhì)量化管理體系全面、精細(xì)，克服了過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政管理水平不一、缺乏標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，有助于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政工作不規(guī)范問(wèn)題，“既提高了預(yù)算編制質(zhì)量，又為人大預(yù)算監(jiān)督提供了良好的抓手”。

此言不虛。據(jù)鄞州區(qū)人大財(cái)經(jīng)工委相關(guān)同志介紹，區(qū)人大財(cái)經(jīng)工委每年聽(tīng)取街道和重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年初預(yù)算及調(diào)整預(yù)算編制情況，并要求街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格按照質(zhì)量化模板編制預(yù)算，督促財(cái)政部門(mén)按照質(zhì)量化的要求把好預(yù)算預(yù)審關(guān)。

“‘農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出科目下必須是基本建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目，不能用于70歲以上老年人免視聽(tīng)費(fèi)、物業(yè)補(bǔ)貼、敬老院等一般性項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，請(qǐng)修改?！?/p>

“項(xiàng)目支出預(yù)算匯總表中，應(yīng)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的具體內(nèi)容、安排標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)政策等做進(jìn)一步說(shuō)明，請(qǐng)補(bǔ)充。”

翻看近幾年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的《預(yù)算預(yù)審修改指導(dǎo)意見(jiàn)》，問(wèn)題和改進(jìn)措施列得清清楚楚。

“修改意見(jiàn)能有這么強(qiáng)的針對(duì)性和操作性，正是得益于質(zhì)量化管理體系?！睋?jù)鄞州區(qū)人大財(cái)經(jīng)工委相關(guān)同志介紹，通過(guò)質(zhì)量化預(yù)算模板的運(yùn)用，僅2016年，區(qū)財(cái)政局就糾正各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道財(cái)政預(yù)算報(bào)告錯(cuò)誤200余處，調(diào)整安排不合理項(xiàng)目38個(gè)，節(jié)約資金2000余萬(wàn)元。

財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的精細(xì)化“模板”立起來(lái)了，又如何嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，確保資金用到“刀刃”上，用出成效來(lái)？跟蹤監(jiān)督和績(jī)效延伸是另外兩道“殺手锏”。

“在審議審查預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政決算、財(cái)政審計(jì)和預(yù)算績(jī)效管理等工作報(bào)告時(shí)，以新質(zhì)量化管理體系的要求為依據(jù)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作提出具體要求。同時(shí)，開(kāi)展跟蹤監(jiān)督，區(qū)人大財(cái)經(jīng)工委多次赴鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道走訪、調(diào)研、座談，協(xié)調(diào)指導(dǎo)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)政意識(shí)?！睋?jù)朱裕高介紹，截至2015年底，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道質(zhì)量化考核驗(yàn)收已經(jīng)全部完成，下一步將列入常委會(huì)年度重點(diǎn)工作，聽(tīng)取區(qū)政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道財(cái)政質(zhì)量化管理情況的報(bào)告，鞏固工作成效。

鄞州區(qū)人大常委會(huì)于2012年起率先在全國(guó)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效監(jiān)督探索，這一做法同樣被引入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大財(cái)政監(jiān)督工作中。

借鑒區(qū)一級(jí)的成功經(jīng)驗(yàn)，按照質(zhì)量化的要求，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府開(kāi)展績(jī)效管理工作，這在全國(guó)范圍內(nèi)都是比較領(lǐng)先的。2016年，古林鎮(zhèn)就對(duì)鎮(zhèn)人代會(huì)上票選的政府實(shí)事工程項(xiàng)目“農(nóng)村生活污水治理工程”開(kāi)展了績(jī)效評(píng)估?！敖Y(jié)合專(zhuān)業(yè)人士、人大代表、村民代表的反饋，發(fā)現(xiàn)了工程設(shè)計(jì)不盡合理、工程施工監(jiān)管不足的問(wèn)題?！惫帕宙?zhèn)人大主席凌旭濤表示，通過(guò)績(jī)效評(píng)估，嚴(yán)控工程支出，既減少了財(cái)政資金的損失，又保證了項(xiàng)目的施工質(zhì)量。

“質(zhì)量化管理體系是我們立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大財(cái)政監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，采取的一種管理機(jī)制上的突破。我們希望，從當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的‘短板入手，以規(guī)范、精細(xì)促實(shí)效，從而不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的使用效益，確保財(cái)政資金真正取之于民、用之于民?！敝煸８哒f(shuō)。

（本文采寫(xiě)時(shí)，鄞州區(qū)行政區(qū)劃尚未作新一輪調(diào)整。）