張 平，秦 志

(1.南寧市城市客運(yùn)交通管理處，廣西 南寧 530022；2.廣西交通投資集團(tuán)南寧高速公路運(yùn)營(yíng)有限公司，廣西 南寧 530022)

南寧市軌道交通執(zhí)法模式研究

張 平1，秦 志2

(1.南寧市城市客運(yùn)交通管理處，廣西 南寧 530022；2.廣西交通投資集團(tuán)南寧高速公路運(yùn)營(yíng)有限公司，廣西 南寧 530022)

我國(guó)軌道交通執(zhí)法尚處于探索階段，文章分析了我國(guó)有代表性的城市軌道交通執(zhí)法模式，并以南寧市為例，提出南寧市軌道交通執(zhí)法模式改進(jìn)的建議，以保障軌道交通運(yùn)營(yíng)的安全。

城市軌道交通；執(zhí)法模式；運(yùn)營(yíng)安全

0 引言

軌道交通是城市公共交通系統(tǒng)的骨干，承擔(dān)著公交走廊上的大、中運(yùn)量客流輸送，一般通過城市中心、商業(yè)繁華的區(qū)域，對(duì)整個(gè)城市的運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展有舉足輕重的作用。同時(shí)軌道交通具有投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)，系統(tǒng)復(fù)雜等特點(diǎn)[1]，一旦遭到破壞，經(jīng)濟(jì)損失大，社會(huì)影響廣泛，因此軌道交通運(yùn)營(yíng)執(zhí)法一直是備受關(guān)注的課題。從1863年世界第一條地下鐵路在英國(guó)倫敦建成至今，地鐵運(yùn)營(yíng)安全事故不勝枚舉。如1995年，白俄羅斯發(fā)生地鐵站擁擠踩踏事件，54人踩踏致死。2003年2月18日，韓國(guó)大邱市地鐵發(fā)生縱火事件，致198人死亡，147人受傷。2004年2月6日，俄羅斯首都莫斯科一地鐵列車發(fā)生爆炸，造成至少30人喪生，70余人受傷。我國(guó)軌道安全事故也頻發(fā)，如昆明市軌道交通3號(hào)線西標(biāo)段馬街-眠山區(qū)間錯(cuò)索侵入盾構(gòu)導(dǎo)致管片被鉆穿，結(jié)構(gòu)嚴(yán)重受損，造成經(jīng)濟(jì)損失約1 200萬元。廣州海珠城基坑因非地鐵項(xiàng)目施工影響引發(fā)的坍塌導(dǎo)致廣州地鐵2號(hào)線結(jié)構(gòu)沉降變形，造成地鐵停運(yùn)23 h 58 min。廣州地鐵3號(hào)線北延段嘉禾-龍歸區(qū)間隧道上部鑿穿隧道管片結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)吊進(jìn)軌行區(qū)，地鐵列車受損，列車清客18列。廣州雙溪長(zhǎng)隆-市橋區(qū)間隧道上方，外部土方施工單位將隧道北側(cè)棄土平攤至隧道上方，隧道沉降突增3.5～22.8 mm，導(dǎo)致隧道嚴(yán)重變形。以上地鐵安全事故充分說明軌道交通保護(hù)的重要性，南寧市作為第一個(gè)開通地鐵的自治區(qū)，其軌道交通執(zhí)法處于探索階段，開展相關(guān)研究十分必要。

1 國(guó)內(nèi)具代表性執(zhí)法模式分析

為保護(hù)軌道交通設(shè)施，各個(gè)城市制定了《軌道運(yùn)營(yíng)保護(hù)條例》，依據(jù)條例在保護(hù)區(qū)內(nèi)開展執(zhí)法活動(dòng)。保護(hù)區(qū)范圍一般是地下車站和隧道結(jié)構(gòu)50 m范圍。執(zhí)法活動(dòng)分三種：建設(shè)類執(zhí)法，執(zhí)法主體是城市建設(shè)主管部門，客體是具有建設(shè)資質(zhì)的法人，執(zhí)法的內(nèi)容是對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物施工等影響軌道結(jié)構(gòu)設(shè)施安全的行為進(jìn)行行政許可和行政處罰；交通類執(zhí)法，執(zhí)法主體是交通部門，客體是不特定單位和個(gè)人，執(zhí)法的內(nèi)容是對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)破壞軌道設(shè)施，影響通道疏散等行為進(jìn)行行政處罰；城管類執(zhí)法，執(zhí)法主體是城市管理部門，客體是個(gè)人，執(zhí)法的內(nèi)容是在車廂、車站、出入口等區(qū)域通過行政處罰等手段維護(hù)公共安全、衛(wèi)生、秩序的執(zhí)法[2]。各個(gè)城市在執(zhí)法模式上都各有特點(diǎn)，也各有利弊。以下選取我國(guó)具有代表性的幾個(gè)城市軌道交通執(zhí)法模式進(jìn)行探究。

1.1 深圳模式

深圳地鐵羅寶線于2004年12月28日開通運(yùn)營(yíng)。深圳地鐵運(yùn)營(yíng)執(zhí)法模式是依據(jù)《深圳市地鐵運(yùn)營(yíng)管理暫行辦法》，成立了深圳地鐵運(yùn)營(yíng)管理辦公室。受交通局、城管局、建設(shè)局等主管部門委托，深圳地鐵運(yùn)營(yíng)管理辦公室全面負(fù)責(zé)對(duì)危害地鐵運(yùn)營(yíng)安全、擾亂地鐵運(yùn)營(yíng)秩序的行為進(jìn)行行政處罰。該執(zhí)法模式是集建設(shè)性執(zhí)法、交通類執(zhí)法、城管類執(zhí)法于一體的綜合性執(zhí)法。

深圳執(zhí)法模式的特點(diǎn)是深圳地鐵運(yùn)營(yíng)管理辦公室未經(jīng)政府授權(quán)，需各政府主管部門每年進(jìn)行授權(quán)才能執(zhí)法。深圳模式實(shí)現(xiàn)了綜合執(zhí)法，執(zhí)法效率較高，但是需專門的人員開展城管、交通類執(zhí)法，人力成本較高。

1.2 廣州模式

廣州地鐵1號(hào)線于1999年6月28日開通運(yùn)營(yíng)。廣州軌道交通運(yùn)營(yíng)執(zhí)法模式是部分授權(quán)，依據(jù)《廣州市地下鐵道管理?xiàng)l例》，城管、交通部門將地鐵安全保護(hù)區(qū)和車站、車廂內(nèi)的城管類執(zhí)法、交通類執(zhí)法授權(quán)軌道運(yùn)營(yíng)單位，由運(yùn)營(yíng)企業(yè)開展行政執(zhí)法工作，運(yùn)營(yíng)公司站務(wù)管理人員集提供服務(wù)與執(zhí)法于一身。建設(shè)類執(zhí)法權(quán)保留在規(guī)劃、建設(shè)部門，軌道運(yùn)營(yíng)單位成立地鐵保護(hù)辦公室，開展日常巡查，具體執(zhí)法活動(dòng)由政府職能部門實(shí)施。

廣州執(zhí)法模式的特點(diǎn)是城管、交通類執(zhí)法由車站站務(wù)人員兼任，人力成本較低，執(zhí)法效率比較高。地鐵保護(hù)辦公室負(fù)責(zé)日常巡查、資料審核，但無執(zhí)法權(quán)，報(bào)上級(jí)主管部門需要一定的時(shí)間溝通、協(xié)調(diào)，執(zhí)法效率較低，建設(shè)執(zhí)法類監(jiān)管力度不夠。

1.3 北京模式

1969年10月1日，北京地鐵1號(hào)線開通運(yùn)營(yíng)。北京軌道交通運(yùn)營(yíng)執(zhí)法模式是政府授權(quán)建設(shè)、規(guī)劃、城管、交通各政府部門分頭管理，車廂和車站內(nèi)的交通類執(zhí)法由交通部門負(fù)責(zé)，車廂和車站內(nèi)的城管類執(zhí)法由城管局負(fù)責(zé)。建設(shè)類執(zhí)法由建設(shè)部門負(fù)責(zé)。法律依據(jù)是《北京市城市軌道交通安全運(yùn)營(yíng)管理辦法》。

北京軌道交通運(yùn)營(yíng)執(zhí)法的特點(diǎn)是在地鐵保護(hù)空間范圍內(nèi)，多部門多頭執(zhí)法，執(zhí)法人員需要大，存在互相推諉現(xiàn)象，執(zhí)法效率低下。2004年頒布實(shí)施的《北京市城市軌道交通安全運(yùn)營(yíng)管理辦法》明確保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批程序，以約束開發(fā)商和施工單位，具有一定的操作性，法律責(zé)任部分未明確處罰額度，導(dǎo)致行政執(zhí)法操作性較差[3]。

1.4 上海模式

上海軌道1號(hào)線南段1993年5月開通運(yùn)營(yíng)。軌道交通運(yùn)營(yíng)執(zhí)法模式是政府授權(quán)，上海市交通委員會(huì)和軌道運(yùn)營(yíng)單位協(xié)調(diào)分工執(zhí)法，上海市交通委員會(huì)下設(shè)軌道交通管理處，負(fù)責(zé)軌道交通建設(shè)類執(zhí)法，包括對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)施工的監(jiān)管、資料審核、地鐵保護(hù)措施跟蹤落實(shí)等。具體執(zhí)法活動(dòng)由軌道交通管理處上報(bào)上海市交通委員會(huì)，由上海市交通委員會(huì)具體實(shí)施行政處罰。軌道運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)地鐵車廂、站點(diǎn)交通類執(zhí)法、城管類執(zhí)法，各站點(diǎn)的工作人員兼站務(wù)管理與執(zhí)法于一身。

上海執(zhí)法模式的特點(diǎn)是城管、交通類執(zhí)法綜合性較好，人力成本較低，執(zhí)法效率比較高[4]。上海市交通委員會(huì)下屬軌道交通管理處負(fù)責(zé)日常巡查、資料審核，報(bào)上海市交通委員會(huì)行政執(zhí)法，分工較明確，內(nèi)部溝通效率較高，建設(shè)類執(zhí)法監(jiān)管到位，整體效果較理想。

2 南寧市軌道交通執(zhí)法模式

根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《南寧市城市軌道交通近期規(guī)劃建設(shè)(2015-2021)》，南寧市城市軌道交通線網(wǎng)由8條線路組成，總長(zhǎng)約252 km，設(shè)車站160座，其中換乘車站23座。規(guī)劃至2020年，南寧市區(qū)公共交通占機(jī)動(dòng)化出行量比例達(dá)到62%，軌道交通占公共交通的比例達(dá)到30%，因此軌道交通執(zhí)法的范圍將逐年增加。

2.1 軌道交通執(zhí)法模式分析

南寧軌道交通執(zhí)法模式是政府通過《南寧市城市軌道交通管理?xiàng)l例》授權(quán)軌道運(yùn)營(yíng)單位開展車廂、車站類城管類執(zhí)法，交通運(yùn)輸局負(fù)責(zé)地鐵出入口、站前廣場(chǎng)、通風(fēng)亭等設(shè)施15 m范圍內(nèi)的城管、交通類執(zhí)法。建設(shè)類執(zhí)法由城市建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)日常巡視、工程技術(shù)資料審核、地鐵保護(hù)措施落實(shí)等，但無執(zhí)法權(quán)，需報(bào)政府主管部門開展行政執(zhí)法，具體如圖1所示。

圖1 南寧市軌道交通執(zhí)法結(jié)構(gòu)圖

從圖1可知，南寧市軌道交通執(zhí)法模式的特點(diǎn)是政府部分授權(quán)軌道公司執(zhí)法，各站站務(wù)人員集提供服務(wù)與車廂、車站內(nèi)的執(zhí)法于一身，實(shí)現(xiàn)了部分綜合執(zhí)法，人力成本較低，執(zhí)法效率高。建設(shè)類執(zhí)法軌道地保科無執(zhí)法權(quán)，需與相應(yīng)主管部門協(xié)調(diào)對(duì)接，時(shí)效性較差，執(zhí)法力度也難以保證。且有的違規(guī)項(xiàng)目涉及多個(gè)行政部門，職能交叉分散，協(xié)調(diào)效率低，無法及時(shí)對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)施工行為進(jìn)行有效糾正和制止。

2.2 軌道交通執(zhí)法案件

至2016年2月1日《南寧市城市軌道交通管理?xiàng)l例》實(shí)施，涉及軌道保護(hù)區(qū)內(nèi)規(guī)劃、建設(shè)事件共499件，其中交通類15件，占3%；城管類案件31件，占6.2%；建設(shè)類453件，占90.8%。城管、交通類占比例較小，與地鐵2016年6月28日才開通有關(guān)。建設(shè)類執(zhí)法涉及最多的是保護(hù)區(qū)內(nèi)違法施工以及規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批。在地鐵出入口15 m范圍內(nèi)違章停放電動(dòng)自行車事件達(dá)196件，其中立案26件，大部分不予立案，地鐵開通初期，通過宣傳、教育的形式處理。未報(bào)先建、無行政許可、未按照方案施工的項(xiàng)目36件，安全保護(hù)區(qū)違法施工事件13件，主要是民族大道整治工程、會(huì)展中心改擴(kuò)建工程、華豐城項(xiàng)目、鳳凰嶺路改擴(kuò)建工程、鳳嶺客運(yùn)站、東西向快速路等項(xiàng)目影響地鐵既有結(jié)構(gòu)。見圖2。

圖2 南寧市軌道交通執(zhí)法案件比例情況圖

案例分析：2016年4月22日，軌道公司地保科巡查發(fā)現(xiàn)某有限公司南寧分公司在地鐵保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行人工挖孔樁施工，施工位置處軌道1號(hào)線南湖站-金湖廣場(chǎng)站區(qū)間上方，人工挖孔樁深度6～8 m，侵入軌道地下結(jié)構(gòu)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)范圍，將對(duì)地鐵結(jié)構(gòu)造成極大的安全威脅。巡查人員第一時(shí)間要求現(xiàn)場(chǎng)施工人員立即停止施工，并于4月26日行文報(bào)城市建設(shè)主管部門，要求進(jìn)行協(xié)調(diào)。經(jīng)查，本項(xiàng)目屬于未報(bào)先建，未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證、建筑施工許可證，城市主管部門未對(duì)其進(jìn)行行政處罰，項(xiàng)目目前處于暫停施工，待有關(guān)部門協(xié)調(diào)。

城市建設(shè)主管部門的不作為原因：(1)本項(xiàng)目未進(jìn)行規(guī)劃報(bào)建，無法進(jìn)行施工報(bào)建程序，未進(jìn)入建設(shè)部門主管范圍；(2)項(xiàng)目屬于依附于城市道路建設(shè)管線、桿線等設(shè)施審批，臨時(shí)占用、挖掘城市道路審批，以上兩項(xiàng)審批都屬于城管部門。法律依據(jù)是《城市道路管理?xiàng)l例》第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十三條。

同樣，規(guī)劃部門也存在一些問題，如在地鐵保護(hù)區(qū)建筑的審批，應(yīng)由市規(guī)劃部門統(tǒng)籌，但市規(guī)劃部門認(rèn)為私宅的體量、規(guī)模較小，將該項(xiàng)審批權(quán)下放到各個(gè)城區(qū)規(guī)劃局，軌道線網(wǎng)的規(guī)劃調(diào)整又在市級(jí)規(guī)劃部門，信息不一致，致使出現(xiàn)不當(dāng)?shù)男姓徟?。同時(shí)各個(gè)城區(qū)之間協(xié)調(diào)性、口徑的一致性、時(shí)效性都影響了政府的公信力。

3 南寧市軌道交通執(zhí)法模式建議

南寧市軌道交通執(zhí)法尚處于起步階段，上面的案例也暴露了南寧市軌道交通執(zhí)法方面的混亂，僅依靠《南寧市城市軌道交通管理?xiàng)l例》構(gòu)建的南寧市軌道交通執(zhí)法體系無法勝任軌道交通對(duì)執(zhí)法的要求，需要進(jìn)一步改進(jìn)。

(1)適當(dāng)授權(quán)提高執(zhí)法效率

隨著軌道交通里程數(shù)量增加，城管類違法案件數(shù)量將不斷加大，此類案件情節(jié)不嚴(yán)重，處理程序簡(jiǎn)單，應(yīng)盡量授權(quán)軌道運(yùn)營(yíng)單位開展執(zhí)法。交通類違法案件中情節(jié)較輕、處理程序簡(jiǎn)單的適用本原則。

(2)開展政府部門聯(lián)合執(zhí)法

根據(jù)《南寧市城市軌道交通管理?xiàng)l例》地鐵出入口、站前廣場(chǎng)、通風(fēng)亭等設(shè)施15 m范圍內(nèi)的城管類執(zhí)法由交通部門負(fù)責(zé)，執(zhí)法內(nèi)容與《南寧市城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第四條、《南寧市市政設(shè)施管理?xiàng)l例》第二十二條、《南寧市城市廣場(chǎng)管理規(guī)定》第九條等存在重疊和交叉，且車輛亂停放、擅自擺設(shè)攤點(diǎn)等現(xiàn)象在地鐵出入口15 m范圍內(nèi)外都存在，關(guān)聯(lián)性強(qiáng)且存在流動(dòng)規(guī)避執(zhí)法的現(xiàn)象。需要與城管部門建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

(3)成立專門地鐵保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)

很多城市成立了交通委員會(huì)，以交通為界，將規(guī)劃、建設(shè)、交通運(yùn)輸、交警一系列政府職能不同程度上進(jìn)行集成，理順機(jī)制，減少部門之間溝通不暢的內(nèi)耗，且交通委員會(huì)下設(shè)專門的地鐵保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，開展高效、科學(xué)執(zhí)法。南寧市交通、建委、規(guī)劃、城管等職能部門分散，工作職責(zé)存在交叉，缺乏統(tǒng)一機(jī)構(gòu)解決軌道交通執(zhí)法問題。在南寧市未成立交通委員會(huì)的前提下，為保障軌道交通運(yùn)營(yíng)安全，及時(shí)制止保護(hù)區(qū)內(nèi)的違規(guī)施工和違法行為，應(yīng)在軌道指揮辦公室下設(shè)軌道交通綜合執(zhí)法大隊(duì)，由政府相關(guān)部門抽調(diào)專業(yè)人員構(gòu)成，并負(fù)責(zé)各自部門的對(duì)接(組織結(jié)構(gòu)如圖3所示)，實(shí)現(xiàn)對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)違反條例的施工作業(yè)和危害地鐵設(shè)施結(jié)構(gòu)的行為及時(shí)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，確保南寧市軌道交通順利建設(shè)和安全運(yùn)營(yíng)。

圖3 南寧市軌道交通執(zhí)法改進(jìn)結(jié)構(gòu)圖

4 結(jié)語

隨著軌道在城市交通體系的地位越來越不可或缺，軌道交通設(shè)施的保護(hù)也越來重要，軌道交通執(zhí)法體系的改進(jìn)迫在眉睫。本文分析了南寧市軌道交通執(zhí)法模式的特點(diǎn)，并提出改進(jìn)建議，以推動(dòng)軌道交通執(zhí)法制度的完善，最終實(shí)現(xiàn)軌道交通安全運(yùn)營(yíng)。

[1]付朝立.我國(guó)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全執(zhí)法模式的研究[D].北京：北京交通大學(xué)，2007.

[2]伍建國(guó).城市軌道交通安全運(yùn)營(yíng)保護(hù)執(zhí)法體系研究[J].鐵道工程學(xué)報(bào)，2012(11)：94-97.

[3]劉會(huì)軍，黃承鋒，陳西嬋.重慶市軌道交通執(zhí)法建議模式[J].法制與社會(huì)，2009(28)：296-298.

[4]陶 濤.城市軌道交通立法與執(zhí)法問題研究[J].綜合運(yùn)輸，2015(2)：22-27.

Study on Law Enforcement Model of Rail Transit in Nanning

ZHANG Ping1，QIN Zhi2

(1.Nanning Urban Passenger Traffic Management Office，Nanning，Guangxi，530022；2.Guangxi Communications Investment Group Nanning Expressway Operation Co.，Ltd.，Nanning，Guangxi，530022)

China’s rail transit law enforcement is still in the exploratory stage，this article analyzed the representative law enforcement model for urban rail transit in China，and with Nanning City as the example，it proposed some suggestions on improving the law enforcement mode of Nanning rail transit，so as to protect the safety of rail transit operation.

Urban rail transit；Law enforcement model；Operational safety

張 平(1982—)，工程師，研究方向：交通運(yùn)輸規(guī)劃與管理；

秦 志(1983—)，工程師，研究方向：高速公路養(yǎng)護(hù)與管理。

U

A

10.13282/j.cnki.wccst.2016.12.026

1673-4874(2016)12-0098-05

2016-10-28