摘 要：集體土地流轉(zhuǎn)是指集體土地所有者與建設(shè)用地使用者之間的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系，是集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)在土地使用者之間的轉(zhuǎn)移。分析集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，集體土地流轉(zhuǎn)工作需要有序展開，并為集體土地流轉(zhuǎn)制度的完善提出政策建議。進(jìn)一步地對(duì)提高集體土地流轉(zhuǎn)效率的方法和途徑進(jìn)行了初步的探討。

關(guān)鍵詞：集體土地；土地流轉(zhuǎn)；效率；規(guī)范

1 當(dāng)前我國(guó)土地使用現(xiàn)狀

土地，在我國(guó)歷來是最為重要的資源。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地是最重要的生產(chǎn)資料，國(guó)家在優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用率方面，一直在推行著土地改革。從解放前的土改革命直到十七大三中全會(huì)，土地的每一次改革都牽動(dòng)全國(guó)人民的心，也涉及到整個(gè)中國(guó)的巨大變化。土地作為農(nóng)民賴以生存的自然資源，廣大農(nóng)民對(duì)土地有著非同一般的感情。向來我國(guó)農(nóng)民觀念比較傳統(tǒng)，大多數(shù)農(nóng)民世世代代守著自己的薄地，僅僅靠深耕、加大施肥、種植良種、運(yùn)用農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)來提高糧食產(chǎn)量，確實(shí)也能增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入；但是，畢竟單一的農(nóng)業(yè)種植帶來的效益有限，想再進(jìn)一步提高農(nóng)民收入已經(jīng)很難有更大的余地了，所以最好的辦法是在土地問題上采取其它更有效的措施。同時(shí)，農(nóng)村的宅基地方面也有不少問題存在。例如，宅基地占用耕地、未按規(guī)劃修建房屋，超標(biāo)準(zhǔn)超面積宅基地現(xiàn)象十分突出，造成了宅基地對(duì)耕地資源的大量擠占，使得耕地資源減少；在邊遠(yuǎn)農(nóng)村，由于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民增加，存在著大量閑置宅基地，造成土地資源極大浪費(fèi)；由于交通等各種因素制約，宅基地使用權(quán)的權(quán)能往往比較單一，很大程度上限制了宅基地對(duì)于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)屬性和功能。

而對(duì)于國(guó)家而言，隨著城鄉(xiāng)差距的越來越大，土地改革有著更為深刻的意義，在國(guó)家推行土地改革的背景下，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就要加速農(nóng)村土地改革，切實(shí)提高農(nóng)民收入，這也是減小城鄉(xiāng)貧富差距，增強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力，提高抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力的一個(gè)上上選擇。在目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)大環(huán)境中，啟動(dòng)內(nèi)需和擴(kuò)大內(nèi)需比任何時(shí)候都更為重要、更為迫切，農(nóng)村市場(chǎng)一旦健康有序啟動(dòng)起來，就能夠抵御任何市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)步入正軌，那么從根本上提高農(nóng)民收入是目前土地改革的首要目標(biāo)，而土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的資源，充分利用土地帶來增值，給農(nóng)民帶來實(shí)惠，土地問題不解決或者解決不好，那么農(nóng)村土地改革就無法深化，進(jìn)而影響整個(gè)改革全局。因此，集體土地的流轉(zhuǎn)，能夠從根本上解決廣大農(nóng)民和國(guó)家兩個(gè)層面的問題。

2 相關(guān)政策的出臺(tái)，形成利好局面

在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，國(guó)家出臺(tái)了集體土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策。全面推進(jìn)“三農(nóng)問題”，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而在采取多種方式推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)時(shí)，一定要堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則，要保證農(nóng)民自身確實(shí)獲得土地的增值收益。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定決定》進(jìn)一步提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)：允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；并且明確提出，要賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能；同時(shí)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。這既明確提出了改革完善農(nóng)村宅基地制度的任務(wù)，又明確提出了改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，承包權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)之間的矛盾。一些列的政策出臺(tái)，集體土地流轉(zhuǎn)形式一片大好，有著廣闊的前景，為我國(guó)全面推進(jìn)農(nóng)村改革，特別是農(nóng)村集體土地制度改革提供了指南針，已逐步打開了集體土地流轉(zhuǎn)的新局面。

3 改革模式和實(shí)際面臨的問題

2002年的“南海模式”。南海有一個(gè)地方叫下柏村，辟出一些地塊招商引資。起初的招商是租給投資方的只是未做任何整理的“生地”，這種土地的租金低廉，土地利用率相對(duì)較低。后來有了經(jīng)驗(yàn)的積累，村莊往往先搞電、水、氣、平整土地，三通一平，把“生地”變?yōu)椤笆斓亍焙笕缓笳凶?，通過初步的土地整理，租金會(huì)有很大的上漲，而投資方也因減少前期土地整理，節(jié)約了不少人力財(cái)力，縮短了土地開發(fā)時(shí)間，土地利用效率有明顯提升。到2004年已有60多家企業(yè)進(jìn)入，村里每年收取的土地租金超過600萬，所帶來的經(jīng)濟(jì)收益幾乎是原來的10倍以上?！澳虾ＤＪ健本褪怯纱迳缃M成股份公司向工業(yè)投資方出租農(nóng)地，地租收益按股在農(nóng)戶和集體之間進(jìn)行分紅。比之于國(guó)家先征地、再批租，減少了政府干預(yù)，節(jié)約了成本，提高了土地利用率，“南海模式”開辟了農(nóng)地直接入市的新途徑，集體土地改革值得借鑒。參照此模式，2003年，廣東省人民政府發(fā)布通知，規(guī)定凡合乎一系列限制條件的集體建設(shè)土地，“可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，并享有與城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)同等的權(quán)益”。因此，不難看出，土地流轉(zhuǎn)，對(duì)農(nóng)民的增收和土地的合理有效利用，達(dá)到了一個(gè)雙贏的效果。

重慶市開創(chuàng)全國(guó)的“地票模式”——通過把農(nóng)村閑置、廢棄的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以市場(chǎng)化方式公開交易即形成地票，并成為在全市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用的指標(biāo)。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加大，農(nóng)轉(zhuǎn)非人數(shù)的增多，農(nóng)村宅基地出現(xiàn)了很多的閑置、廢棄，造成了很大的土地浪費(fèi)，“地票模式”正是在為解決集體土地資源浪費(fèi)，提高土地利用率，增加農(nóng)民收入而提出來的?！暗仄蹦Ｊ健钡姆椒?，就是使農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)獨(dú)立，為其在更大范圍內(nèi)優(yōu)化流動(dòng)配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)造了必要條件，所起最大作用就是在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)能保證耕地?cái)?shù)量不會(huì)減少。

當(dāng)然，在集體土地改革的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些隱患：一些侵害農(nóng)民權(quán)益的流轉(zhuǎn)“走樣”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給集體土地正常有效流轉(zhuǎn)帶來了一定不良影響。這些隱患主要表現(xiàn)在流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)“以租代征”苗頭，農(nóng)民存在失地風(fēng)險(xiǎn)；“打包租地、搭車征地”，需求不足導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)率“虛高”；甚至出現(xiàn)農(nóng)民在違背自己意愿的情況下被迫離開自己土地。將非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地強(qiáng)行轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，甚至占用耕地等亂象在各地時(shí)有發(fā)生。那么要解除這些隱患，保障農(nóng)民基本利益，加強(qiáng)管理，讓集體土地流轉(zhuǎn)能夠順利、高效進(jìn)行，讓農(nóng)民自愿將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，讓世世代代經(jīng)營(yíng)的土地有更加高效的產(chǎn)出，讓農(nóng)民真正獲得實(shí)惠，將集體地體流轉(zhuǎn)引入正常軌道。

4 土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范

一種新的實(shí)踐的誕生，在探索中肯定會(huì)體現(xiàn)出優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，反映出一些問題。不管是重慶市的“地票模式”正在探索用農(nóng)民的宅基地?fù)Q社保，還是“南海模式”將土地股份化再轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包，或者推出土地交易市場(chǎng)，不管哪一種實(shí)驗(yàn)和探索，都要保證廣大農(nóng)民的利益，農(nóng)民和村社集體組織才是集體土地的主體，保證農(nóng)民和村社集體組織確實(shí)獲得土地的增值收益，或者說是土地紅利，讓集體土地流轉(zhuǎn)正常有序開展。因此，作者認(rèn)為，為了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范必須堅(jiān)持以下三條原則：

（1）集體土地流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)該是農(nóng)民和村社集體組織，政府在集體土地流轉(zhuǎn)中主要起到指導(dǎo)、保護(hù)、監(jiān)管或仲裁的作用，不應(yīng)直接插手具體經(jīng)營(yíng)事務(wù)，應(yīng)該積極著力建設(shè)土地中介組織和流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，針對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地、耕地、宅基地的集體土地的不同類型，要注意區(qū)分形態(tài)，分類審慎進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

（2）加快促進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)后配套措施的建立，包括養(yǎng)老保障、失業(yè)保障、醫(yī)療保障、教育保障、最低生活保障等等，這些都建立起來，土地流轉(zhuǎn)才不會(huì)有后遺癥，保證集體土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行，讓農(nóng)戶獲得真正的實(shí)惠。

（3）建立起一套跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完全接軌的土地管理制度，最重要的就是明晰的產(chǎn)權(quán)制度和土地用途管制與利用規(guī)劃。只有明確了產(chǎn)權(quán)制度，才能給農(nóng)民吃定心丸，在具體的制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)該使得各方利益相關(guān)者保持權(quán)利相對(duì)的均衡，不能厚此薄彼；同時(shí)，提高土地流轉(zhuǎn)配置的“效率”和“公平”，重點(diǎn)管住流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范等關(guān)鍵性的問題。

截至2015年10月底，在全國(guó)范圍內(nèi)，承包50畝農(nóng)村土地以上的大戶已經(jīng)達(dá)到387萬家，家庭農(nóng)場(chǎng)的平均面積差不多達(dá)到300畝，農(nóng)民承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到38%左右，這充分說明了土地流轉(zhuǎn)的合理性和必要性。土地流轉(zhuǎn)，不是土地私有化，它只是對(duì)于土地進(jìn)行合理化，充分化的利用，是提高農(nóng)民收入和土地增效的一個(gè)手段。作為國(guó)家的土地管理部門，應(yīng)該積極主動(dòng)參與和承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。

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