摘要：為揭示開發(fā)區(qū)土地集約空間分異規(guī)律，從實(shí)踐角度補(bǔ)充完善《開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法，采用對(duì)比分析、空間聚類、影像識(shí)別，以識(shí)別土地建成率指標(biāo)為切入點(diǎn)，對(duì)安徽省17個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況進(jìn)行了研究。結(jié)果表明，17個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)土地集約利用存在明顯的空間分異現(xiàn)象；現(xiàn)存實(shí)踐中對(duì)土地建成率判斷有誤；從可實(shí)施性和可操作性的角度講，增加的程度潛力指標(biāo)將有效促進(jìn)開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力分析和建設(shè)用地存量挖潛。由此得出，重構(gòu)的土地建成率識(shí)別和土地集約利用程度潛力分析可進(jìn)一步完善《開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》指標(biāo)體系，有助于挖掘開發(fā)區(qū)土地實(shí)際潛力，適用于推廣應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)；土地集約利用；指標(biāo)體系；評(píng)價(jià)方法

中圖分類號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2016）16-4311-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.16.061

開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)是提高開發(fā)區(qū)土地集約利用程度的基礎(chǔ)性工作，其評(píng)價(jià)結(jié)果的全面性和客觀性很大程度上取決于評(píng)價(jià)指標(biāo)的合理性[1]。研究理論中，國(guó)內(nèi)學(xué)者從“投入—產(chǎn)出”[2-4]、“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—生態(tài)”[5-9]、“集約—高效—協(xié)調(diào)”[10-12]等角度構(gòu)建了指標(biāo)體系，但個(gè)別指標(biāo)如生態(tài)環(huán)境指標(biāo)因統(tǒng)計(jì)口徑不一、資料獲取不易、可實(shí)施性差、尺度跨度較大等問題，統(tǒng)一和推廣難度大。為進(jìn)一步規(guī)范開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作，國(guó)土資源部2014年度修訂了《開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》（試行）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》），此次評(píng)價(jià)引入了發(fā)展方向區(qū)重構(gòu)了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有效地促進(jìn)了開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作。但在工作實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)《規(guī)程》個(gè)別指標(biāo)容易誤判，有潛力分析體系尚可完善。因此，本研究以安徽省17個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)為研究對(duì)象，在揭示開發(fā)區(qū)集約狀況空間分異規(guī)律的基礎(chǔ)上，重構(gòu)了土地建成率指標(biāo)的判別方法，補(bǔ)充完善了《規(guī)程》指標(biāo)和潛力分析框架，以期完善和促進(jìn)土地集約利用評(píng)價(jià)工作。

1 基于《規(guī)程》的開發(fā)區(qū)土地集約利用分異

1.1 基于《規(guī)程》的土地集約利用評(píng)價(jià)

本研究資料選自安徽省17個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的土地集約利用評(píng)價(jià)實(shí)地調(diào)查資料，部分資料由相關(guān)開發(fā)區(qū)管委會(huì)提供，其中包括土地利用數(shù)據(jù)、建筑狀況、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等。參照《規(guī)程》，此次評(píng)價(jià)體系包括目標(biāo)、子目標(biāo)和指標(biāo)3個(gè)層次（表1）；權(quán)重確定方法選用特爾斐法，理想值的確定采用專家咨詢法，通過計(jì)算得到安徽省17個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的綜合集約度分值（表2）。

1.2 集約度空間分異

1.2.1 集約度水平分異 將表2中各開發(fā)區(qū)的集約度分值按照表3中的分值區(qū)間分成高等集約利用Ⅰ級(jí)、高等集約利用Ⅱ級(jí)、中等集約利用3類（圖1）。在地市級(jí)尺度上比較各轄區(qū)內(nèi)開發(fā)區(qū)土地集約利用空間分異，有助于從宏觀上把握開發(fā)區(qū)土地利用的總體格局[13]。

高度集約利用Ⅰ級(jí)的共有5家開發(fā)區(qū)，其中合肥市和蕪湖市所轄范圍內(nèi)各有2家，馬鞍山市所轄范圍內(nèi)有1家；高度集約利用Ⅱ級(jí)的共有11家開發(fā)區(qū)，其中蚌埠市、寧國(guó)市、合肥市、安慶市、滁州市、池州市、桐城市、蕪湖市、淮南市、馬鞍山市、銅陵市所轄范圍內(nèi)各有1家；中度集約利用的開發(fā)區(qū)只有六安市所轄范圍內(nèi)的1家。

從表2和圖1可以看到安徽省17個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)位于安徽省的中部以及中南部，北部國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)較少。整體的集約利用程度比較高，集約度分值存在明顯分異現(xiàn)象。集約利用程度與區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，整體形成了以安慶、池州、銅陵、桐城、蕪湖、馬鞍山為軸，合肥市和蕪湖市為雙核心的空間分布態(tài)勢(shì)。這與國(guó)家批準(zhǔn)的《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》中的空間布局基本一致。

1.2.2 集約度指標(biāo)分異 17個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)土地利用狀況分值整體較高，平均值是88.20。其中蚌埠高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、寧國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、安慶經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、池州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、安徽蕪湖出口加工區(qū)、淮南經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、六安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、滁州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)共9個(gè)開發(fā)區(qū)低于平均值。池州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的土地建成率是導(dǎo)致分?jǐn)?shù)不高的原因，這主要是因?yàn)樵撻_發(fā)區(qū)剛從省級(jí)升級(jí)到國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，園內(nèi)部分工礦倉儲(chǔ)用地建筑物較少，已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地上建筑物層數(shù)普遍偏低以及工業(yè)產(chǎn)房和相關(guān)配套設(shè)施總建筑面積不大，且廠區(qū)內(nèi)部留有大量的預(yù)留地；滁州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的建筑密度是導(dǎo)致分?jǐn)?shù)不高的原因，這主要是因?yàn)閳@內(nèi)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施配套比例不夠協(xié)調(diào)，規(guī)劃不夠合理造成的，有大面積的存量土地。其余7家開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地率是導(dǎo)致分?jǐn)?shù)不高的原因，這主要是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)布局不合理，沒有在立足于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)功能定位的基礎(chǔ)上合理規(guī)劃。

各開發(fā)區(qū)用地效益平均分是72.57，其中低于平均分的有9家開發(fā)區(qū)，分別是安徽合肥出口加工區(qū)、安慶經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、池州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、桐城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、安徽蕪湖出口加工區(qū)、淮南經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、馬鞍山慈湖高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、六安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。安徽合肥出口加工區(qū)的工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度低是導(dǎo)致分?jǐn)?shù)不高的原因，這主要是因?yàn)槌隹诩庸^(qū)采取物理圍網(wǎng)、封閉運(yùn)行的管理模式，監(jiān)管力度不夠，園區(qū)內(nèi)只有3家工業(yè)企業(yè)，并且有大范圍的存量土地存在；其他8個(gè)開發(fā)區(qū)主要是因?yàn)楣I(yè)用地地均稅收達(dá)不到理想值而導(dǎo)致用地效益偏低，這8個(gè)國(guó)家開發(fā)區(qū)大部分成立時(shí)間比較晚，有些成立尚不足3年時(shí)間，還有一些是剛從省級(jí)開發(fā)區(qū)上升到國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的，缺乏合理規(guī)劃，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明顯，在招商引資的過程中引入了一些投入產(chǎn)出低、消耗大的企業(yè)，企業(yè)為了經(jīng)濟(jì)利益在規(guī)劃時(shí)大面積圈地向外擴(kuò)張，使得企業(yè)內(nèi)部留有大量的空地，導(dǎo)致單位面積的產(chǎn)出率降低。

由表2可以看出，除池州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、淮南經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、六安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、滁州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)外，其余各開發(fā)區(qū)管理績(jī)效均為滿分，這說明這些開發(fā)區(qū)沒有閑置土地，避免了土地資源的浪費(fèi)。

2 土地建成率判別方法重構(gòu)

從上面的分析可以看出，17個(gè)開發(fā)區(qū)表現(xiàn)出來的共同問題是用地低效，究其本質(zhì)原因主要是因?yàn)楦鱾€(gè)園區(qū)內(nèi)存在不同程度的存量土地，在實(shí)際工作中，從遙感影像圖上也可以清晰地判讀一宗地范圍內(nèi)有大量未建成的土地（圖2實(shí)線部分）。但是從表2可以看到，各開發(fā)區(qū)的土地建成率都很高，這說明那些大量未建成的土地也被納入到已建成土地中了。按照《規(guī)程》的要求，土地建成率是指已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地（已經(jīng)建設(shè)并通過竣工驗(yàn)收的土地）面積與已供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地面積之比。然而在實(shí)際評(píng)價(jià)工作中存在兩個(gè)問題：第一，整宗供應(yīng)、分期建設(shè)的土地，其中部分土地已建成并通過竣工驗(yàn)收，集約狀況良好，不存在低效用地的情況，另一部分由于資金欠缺或其他原因，自供地后一直未有效利用；第二，部分宗地在土地供應(yīng)后未完全按照規(guī)劃要求，只進(jìn)行了部分建設(shè)，但已建成的部分通過竣工驗(yàn)收。上述兩種情況的土地屬于同一宗地，該類土地按照《規(guī)程》中土地建成率的公式計(jì)算土地建成率和土地利用現(xiàn)狀調(diào)查時(shí)一般會(huì)劃分到已建成土地中，這明顯與實(shí)際情況不符合，大量低效用地未能表征出來。而指標(biāo)體系中對(duì)閑置土地的衡量也未能將這部分低效用地納入進(jìn)來，在安徽省國(guó)土資源廳《閑置土地處置辦法》中規(guī)定了閑置土地的認(rèn)定條件，即“已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地?！倍鲜鲱愋偷耐恋夭糠珠_發(fā)建設(shè)面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積剛達(dá)到1/3，或者已投資額占總投資額的比重不高但超過了25%，所以無法將此類型的土地認(rèn)定為閑置土地，這使得這些存量土地挖潛狀況缺少途徑。為解決此問題，本研究對(duì)常規(guī)土地建成率的識(shí)別方法進(jìn)行重構(gòu)——對(duì)整宗地中未建成的地塊進(jìn)行宗地分割。

2.1 宗地分割依據(jù)

從實(shí)踐角度看，宗地分割是確定土地建成率的有效方法。宗地分割的目的是將一宗地內(nèi)的低效用地部分與集約度較好的土地進(jìn)行分割。有關(guān)低效用地的認(rèn)定，在一些省市有關(guān)促進(jìn)節(jié)約集約利用的文件中有明確說明，例如山東省國(guó)土資源廳《關(guān)于閑置和低效用地清理處置工作的實(shí)施意見中》對(duì)低效用地的含義做了進(jìn)一步的解釋，低效用地是指布局散亂、利用粗放、產(chǎn)出效益低、用途不合理的存量建設(shè)用地。即雖達(dá)不到閑置土地標(biāo)準(zhǔn)，但其投資強(qiáng)度、建筑密度、單位面積平均產(chǎn)值和單位面積平均稅收等明顯低于當(dāng)?shù)仄骄降慕ㄔO(shè)用地。

2.2 宗地分割原則

①對(duì)宗地內(nèi)的建設(shè)狀況已達(dá)到《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》規(guī)定的容積率、建筑密度等規(guī)定條件的宗地不進(jìn)行分割。②整宗供地、分期建設(shè)的土地按照規(guī)劃時(shí)的分期建設(shè)線對(duì)未建成的地塊進(jìn)行分割。③一宗地內(nèi)連片未建設(shè)土地達(dá)到1 hm2以上的，要將連片地塊作為未建成土地進(jìn)行分割或?qū)ψ诘貎?nèi)未建成部分超過宗地總面積的1/3且不符合預(yù)留土地要求的土地進(jìn)行分割。

2.3 實(shí)例分割方法

下面以某園區(qū)內(nèi)一家企業(yè)用地為例來具體說明宗地分割的方法（圖3），經(jīng)過實(shí)地調(diào)查此塊宗地屬于分期建設(shè)用地。在常規(guī)土地建成率判讀方法體系中，按照建設(shè)狀況和供應(yīng)狀況會(huì)把這一宗地的土地利用狀況統(tǒng)計(jì)為已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地和有償使用且未到期土地。從圖3可以看到，宗地內(nèi)有大量未建成的土地，這部分土地對(duì)產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益會(huì)產(chǎn)生一定的影響，所以這種劃定方法是不符合實(shí)際的。

按照重構(gòu)后的方法對(duì)存量土地進(jìn)行切割，切割后見圖4，圖中實(shí)線切割線為企業(yè)按規(guī)劃建設(shè)時(shí)的分期建設(shè)線。將分割后的圖斑一部分納入到未建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地中。這樣在符合規(guī)劃的前提下，為找到存量土地提供了可行的方法。

2.4 土地建成率前后對(duì)比分析

按照上述分割宗地的依據(jù)、原則和方法，將安徽省17個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的宗地圖斑重新分類合并，計(jì)算統(tǒng)計(jì)出相應(yīng)的集約度分值見表4，并作土地建成率和土地集約度分值對(duì)比圖（圖5）。

從表4和圖5可以看到，17個(gè)開發(fā)區(qū)的新土地建成率普遍降低而且整體明顯低于原土地建成率，這說明17個(gè)開發(fā)區(qū)都存在不同程度和不同面積的低效用土地，其中池州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、馬鞍山慈湖高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、安徽蕪湖出口加工區(qū)、銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)4家開發(fā)區(qū)的土地建成率變化幅度較大，這表明這4家開發(fā)區(qū)的低效用地的土地面積較大，有大量已供未建成的存量土地沒有合理利用；新土地集約度分值較原土地集約度分值都有所下降，但下降幅度不明顯，對(duì)各個(gè)開發(fā)區(qū)的排名也影響不大，屬于小范圍的微調(diào)，整體的趨勢(shì)沒有太大的變化。通過分析可以看出，對(duì)常規(guī)土地建成率識(shí)別方法的重構(gòu)能夠在不影響整體評(píng)價(jià)結(jié)果的前提下，很好地量化各開發(fā)區(qū)的存量土地，為各個(gè)開發(fā)區(qū)挖潛存量土地提供了具體的依據(jù)和方法，而且在大尺度層面上也不會(huì)影響安徽省國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)土地集約度的整體空間格局，小的調(diào)整會(huì)帶來大的措施，很適合在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

3 土地集約利用潛力分析

3.1 新潛力的提出

土地集約利用潛力是指通過土地集約利用能挖掘的開發(fā)區(qū)面積潛力。從上面的分析中可以看到，各開發(fā)區(qū)采用新判讀方法得到的土地建成率尚未達(dá)到理想值100%，所以該類未建成的存量土地的面積應(yīng)納入到開發(fā)區(qū)潛力分析之中，為各開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)存量挖潛提供依據(jù)。但是《規(guī)程》土地集約利用潛力分析中包含了擴(kuò)展?jié)摿Α⒔Y(jié)構(gòu)潛力、強(qiáng)度潛力和管理潛力，這些潛力中未有對(duì)土地建成率的潛力分析，因此建議對(duì)土地集約利用潛力分析進(jìn)行拓展。本研究提出程度潛力的概念，是指根據(jù)土地建成率指標(biāo)現(xiàn)狀值與相應(yīng)理想值的差距換算形成的用地面積。

3.2 程度潛力的計(jì)算和分析

開發(fā)區(qū)土地集約利用的程度潛力計(jì)算公式如下。

QDP=QD×（II-IP）×II （1）

式中，QDP代表程度潛力（hm2）；QD代表已供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地面積（hm2）；II表示土地建成率的理想值；IP表示土地建成率的現(xiàn)狀值。

分別將各個(gè)開發(fā)區(qū)的數(shù)據(jù)帶入公式，最終得到各開發(fā)區(qū)的土地集約利用程度潛力（表4）。從表4的各個(gè)開發(fā)區(qū)對(duì)比中可以看到，在選取的17個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)中，每個(gè)開發(fā)區(qū)都有不同大小的程度潛力，各開發(fā)區(qū)應(yīng)充分挖掘這部分潛力面積。其中銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的程度潛力最高，但土地建成率變化幅度以安徽蕪湖出口加工區(qū)的最大，這主要是因?yàn)槌潭葷摿Φ拇笮∈怯梢压?yīng)國(guó)有建設(shè)面積和土地建成率變化幅度兩部分因素決定的。綜合上面的分析可知，土地建成率變化幅度大的程度潛力不一定大，各個(gè)開發(fā)區(qū)的程度潛力大小與土地建成率變化幅度大小和集約度分值大小沒有必然的關(guān)系。但對(duì)于每一個(gè)開發(fā)區(qū)而言，程度潛力能切實(shí)量化存量土地，找到開發(fā)區(qū)的問題所在，盤活這部分存量土地才是走節(jié)約集約型道路的根本途徑。本研究提出以下幾點(diǎn)建議：①宗地分割后，要明確各宗地的存量建設(shè)用地規(guī)模，可針對(duì)企業(yè)意愿、政府計(jì)劃制定雙贏的挖潛策略。包括收回企業(yè)用地，政府按照出讓合同或相關(guān)政策要求對(duì)宗地空閑地塊進(jìn)行有償或無償收回，或結(jié)合區(qū)域發(fā)展要求對(duì)企業(yè)用地置換，原地塊實(shí)施二轉(zhuǎn)三。②加強(qiáng)部門之間的聯(lián)動(dòng)，加大監(jiān)管力度，督促用地單位按合同履行竣工時(shí)間和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加快已供土地的開發(fā)建設(shè)速度，不斷提高土地利用率。③共建企業(yè)用地，政府或民間資本出資，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，實(shí)施項(xiàng)目“嫁接”，采用土地入股的方式，共同開發(fā)企業(yè)地塊。④項(xiàng)目不符合規(guī)劃、園區(qū)要求的，或與園區(qū)整體發(fā)展矛盾的，收回企業(yè)用地。

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