“堅(jiān)持依法治河管河，逐步健全治河法規(guī)體系，強(qiáng)化河湖生態(tài)空間用途管制，加大水行政執(zhí)法和水事糾紛預(yù)防調(diào)處力度?！秉S河水利委員會(huì)主任岳中明在2016年全河工作會(huì)議上如是強(qiáng)調(diào)。

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，依法治河是加快構(gòu)建黃河流域水安全保障體系的重要基石，是推動(dòng)治黃改革發(fā)展的必要支撐，是惠澤民生的現(xiàn)實(shí)需求。良好的“水事秩序”也是沿黃城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康、快速、可持續(xù)發(fā)展的有力助手。

惠金黃河河務(wù)局位于河南省會(huì)鄭州的北大門，因其特殊的地理位置，黃河河道水事秩序備受新聞媒體和社會(huì)各界關(guān)注。近年來，隨著鄭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是受土地資源制約，惠金黃河灘區(qū)成為經(jīng)濟(jì)開發(fā)的熱點(diǎn)。由于一般的水法條款無法覆蓋和解決黃河的特殊問題，加之執(zhí)法處罰威懾力不夠、“重建輕管”思維定式以及執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜等因素制約，惠金依法治河管河工作面臨著艱巨挑戰(zhàn)。

龐大的黃河灘區(qū)河道“水事”范圍如何管理？擾亂“水事”秩序的事件如何規(guī)范理順？堅(jiān)持依法治水、倡導(dǎo)人水和諧的理念對(duì)黃河治理有著怎樣特殊的意義？

“2015年以來，按照黃委黨組全面推進(jìn)依法治河管河的要求，在河南黃河河務(wù)局、鄭州黃河河務(wù)局悉心指導(dǎo)下，惠金黃河河務(wù)局黨組以推進(jìn)水利綜合執(zhí)法改革建設(shè)為契機(jī)，著力構(gòu)建高效的水行政執(zhí)法體系，健全依法行政工作機(jī)制，探索地方政府牽頭、各部門共同參與的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，強(qiáng)化法治宣傳教育，營造和諧執(zhí)法環(huán)境，作為黃河一線基層水管單位，對(duì)依法治河管河進(jìn)行了有益的嘗試和探索?！痹诮邮懿稍L時(shí)，惠金黃河河務(wù)局黨組書記楚景記如此解答。

鍛造隊(duì)伍 構(gòu)筑依法治河管河堅(jiān)強(qiáng)基石

基層水管單位處在全面推進(jìn)依法治河的第一線，建設(shè)一支政治過硬、業(yè)務(wù)精良、嚴(yán)格執(zhí)法、公正廉潔的水政執(zhí)法隊(duì)伍，是實(shí)現(xiàn)依法治河管河的堅(jiān)強(qiáng)基石。全面深化改革，推進(jìn)依法治河，必須加強(qiáng)建設(shè)一支忠于職守、敢于擔(dān)當(dāng)，具備良好的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)能力的隊(duì)伍，才能贏得社會(huì)信譽(yù)、贏得公眾尊重，才能形成依法治河管河的中堅(jiān)力量，擔(dān)當(dāng)起依法治河管河的重大使命。

2015年以來，根據(jù)河南黃河河務(wù)局深入推進(jìn)水利綜合執(zhí)法體制改革相關(guān)精神，惠金黃河河務(wù)局開展了水利綜合執(zhí)法示范點(diǎn)建設(shè)，惠金黃河河務(wù)局通過公開選調(diào)等方式，選任了13名政治素質(zhì)較高，工作實(shí)績突出，有較強(qiáng)的法律素養(yǎng)和文字功底的專職水政監(jiān)察大隊(duì)人員，組成了水政綜合執(zhí)法大隊(duì)。與此相適應(yīng)，惠金黃河河務(wù)局進(jìn)一步調(diào)整充實(shí)了水政水資源科的法治指導(dǎo)和執(zhí)法監(jiān)督作用，在強(qiáng)化日常水行政管理業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合惠金黃河執(zhí)法工作實(shí)際，明確了專職水政監(jiān)察大隊(duì)和水政水資源科的職責(zé)職能，徹底厘清了雙方關(guān)系。組織水利執(zhí)法人員深入學(xué)習(xí)《水法》《防洪法》《河南省黃河河道管理辦法》《河南河務(wù)局行政許可實(shí)施細(xì)則》《黃河河道巡查報(bào)告制度》等一系列法律法規(guī)，根據(jù)相關(guān)制度，匯編了《惠金黃河水利綜合執(zhí)法工作手冊(cè)》，為依法查處各類水事違法行為，維護(hù)河道正常水事秩序提供了較為完善的工作機(jī)制。

有了法律法規(guī)作為執(zhí)法基石，執(zhí)法基地建設(shè)成為惠金黃河河務(wù)局水政綜合執(zhí)法大隊(duì)的另一項(xiàng)重要內(nèi)容。該局向基地建設(shè)傾斜資金，為水政綜合執(zhí)法大隊(duì)開辟了獨(dú)立的辦公院落，兩層辦公樓20余間辦公用房。在滿足水政監(jiān)察大隊(duì)、水政水資源科等辦公用房的同時(shí)，還設(shè)立了法制辦公室、檔案室、證據(jù)保存室、會(huì)議室、法律顧問工作室、值班室等，建立起規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化辦公場地。

在該局水政監(jiān)察大隊(duì)一中隊(duì)辦公室墻壁正中，懸掛著惠金黃河河道網(wǎng)格化管理巡查圖。該局水政監(jiān)察大隊(duì)副大隊(duì)長王棟說，針對(duì)惠金黃河河道監(jiān)管項(xiàng)目點(diǎn)多、面廣、線長的復(fù)雜局面，該局將惠金黃河灘區(qū)河道巡查區(qū)域分為東西兩區(qū)，共設(shè)置2名區(qū)域負(fù)責(zé)人，13名巡查責(zé)任人。巡查責(zé)任人每日都到網(wǎng)格內(nèi)認(rèn)真巡查，對(duì)重大案件及項(xiàng)目密集區(qū)域，加密巡查，及時(shí)登記巡查情況，備案處理結(jié)果，切實(shí)做到“事在網(wǎng)中、網(wǎng)中有格、按格定崗、人在格上、權(quán)責(zé)一體、人事明確、分片包干、動(dòng)態(tài)監(jiān)督”。

執(zhí)法隊(duì)員的執(zhí)法水平和能力直接關(guān)系到水政執(zhí)法的實(shí)際效率，強(qiáng)化人員培訓(xùn)極為重要。針對(duì)水政執(zhí)法干部隊(duì)伍現(xiàn)狀，惠金黃河河務(wù)局以能力和素質(zhì)建設(shè)為抓手，不斷加大水政監(jiān)察大隊(duì)執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度，努力提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)。舉行水政執(zhí)法知識(shí)培訓(xùn)，采用法條宣讀和案件探討的方式進(jìn)行授課；同時(shí)還利用“走出去、請(qǐng)進(jìn)來”的方式，邀請(qǐng)了鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民法院、檢察院等單位有關(guān)法律專家開展法律知識(shí)培訓(xùn)與講座，有效地激發(fā)了行政執(zhí)法人員學(xué)法、依法行政的自覺性，增強(qiáng)了執(zhí)法人員的法律法規(guī)理論知識(shí)。

惠金黃河河務(wù)局副局長、水政監(jiān)察大隊(duì)大隊(duì)長趙俊奇告訴我們，為更好地運(yùn)用法律手段破解惠金河道管理難題，2月18日，該局與河南鑫苑律師事務(wù)所正式簽訂《法律顧問合同》，并舉行了授牌儀式，聘請(qǐng)了資深律師王福立擔(dān)任該局常年法律顧問。

據(jù)悉，為實(shí)現(xiàn)惠金黃河河道安全、有序管理，在鄭州市政府的支持下，該局將購置2臺(tái)電動(dòng)巡邏車、20輛電動(dòng)摩托車，作為巡查工具用于河道安全日常巡查，還將投入數(shù)十萬元在執(zhí)法基地建設(shè)惠金黃河河道及堤防道路遠(yuǎn)程監(jiān)控平臺(tái)，以信息化推進(jìn)惠金黃河水政工作現(xiàn)代化進(jìn)程。

創(chuàng)新執(zhí)法 探索依法治河管河新型模式

惠金黃河河務(wù)局結(jié)合鄭州市政府出臺(tái)的《鄭州黃河河道內(nèi)開發(fā)建設(shè)與管理工作意見》，積極向鄭州市惠濟(jì)區(qū)、金水區(qū)行政領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，針對(duì)涉河事務(wù)管理的難點(diǎn)和熱點(diǎn)事件，初步建立起當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，涉河管理單位執(zhí)法力量共同參與的聯(lián)合執(zhí)法會(huì)商協(xié)查機(jī)制，提升了重大違規(guī)案件的協(xié)作處置能力和強(qiáng)制處理手段，為保障惠金黃河河道良好水事秩序打下了良好基礎(chǔ)。

“向黃河河道傾倒渣土，不但妨礙河道行洪，而且會(huì)對(duì)黃河水質(zhì)造成長期污染，給沿黃地區(qū)生態(tài)及城鄉(xiāng)居民飲水安全帶來嚴(yán)重危害?！壁w俊奇說，近年來，在城市建設(shè)項(xiàng)目接連上馬的背景下，一些渣土車司機(jī)惡意向黃河河道傾倒建筑垃圾，給黃河治理帶來沉重隱患。

針對(duì)偷倒建筑垃圾屢禁不止情況，惠金黃河河務(wù)局水政綜合執(zhí)法大隊(duì)一方面積極發(fā)揮自身水行政管理職能，通過在重要上堤路口設(shè)置超限桿、隔離墩等措施，嚴(yán)防死守，立案查處；一方面報(bào)請(qǐng)區(qū)政府落實(shí)涉河管理單位（部門）主體責(zé)任，積極聯(lián)合公安、交通等部門開展了打擊傾倒建筑垃圾的專項(xiàng)行動(dòng)。2015年累計(jì)立案查處30余件，勸回和暫扣不法車輛200余輛，清除建筑垃圾18810立方米。專項(xiàng)行動(dòng)效果初顯，一批違法嫌疑人被追刑事責(zé)任，形成了打擊傾倒建筑垃圾行為的強(qiáng)大聲勢(shì)。

惠金黃河河務(wù)局水政執(zhí)法隊(duì)員介紹，鑒于很多水事違法案件涉及不同區(qū)域、不同部門，該大隊(duì)主動(dòng)聯(lián)系公安、交通、環(huán)保、森林公安等相關(guān)部門，整合執(zhí)法資源，依靠各方力量，堅(jiān)持群防群治，開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，對(duì)轄區(qū)管理范圍內(nèi)違建進(jìn)行清拆，成效顯著。2015年4月，在鄭州市惠濟(jì)區(qū)政府組織的黃河濕地環(huán)境專項(xiàng)整治行動(dòng)中，當(dāng)?shù)厣止?、環(huán)保部門工作人員均參與了行動(dòng)。

2016年1月，針對(duì)京廣鐵路跨黃河橋南側(cè)河堤新發(fā)生的傾倒建筑垃圾的違法行為，惠金黃河河務(wù)局與惠濟(jì)區(qū)城市管理執(zhí)法局成立聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，建立聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，制定有針對(duì)性的行動(dòng)方案和具體措施，指定專人負(fù)責(zé)日常聯(lián)系，共享執(zhí)法信息，有效打擊了向黃河岸邊傾倒垃圾的違法行為。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年以來惠金黃河河務(wù)局就非法采砂、違法傾倒垃圾、違法建設(shè)倉儲(chǔ)大棚等違法行為向政府、環(huán)保、國土、交通、海事等部門發(fā)送函件20余份，有效打擊了違法行為滋生蔓延。

轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，深入推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法是惠金黃河河務(wù)局探索依法治河管河的又一舉措。據(jù)趙俊奇介紹，隨著轄區(qū)河道水事違法行為日益復(fù)雜，僅以行政處罰處理，易造成經(jīng)營者與管理者形成對(duì)抗的局面，有的經(jīng)營者甚至一犯再犯。伴隨此次改革試點(diǎn)的開展，該局積極轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法方式，深入推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法，要求執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中注重?fù)Q位思考，摸清當(dāng)事人的想法，向當(dāng)事人擺事實(shí)講道理，堅(jiān)決杜絕“以罰代教”“重罰輕教”。探索開展行政指導(dǎo)工作，建議、指導(dǎo)、約談當(dāng)事人停止并改正違法違規(guī)行為，引導(dǎo)其主動(dòng)自覺地服從和配合管理部門的工作。

2015年以來，該局水政綜合執(zhí)法以尊重、保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，已開展多起違章案件行政指導(dǎo)工作，并通過服務(wù)型行政執(zhí)法，促使當(dāng)事人主動(dòng)意識(shí)到違規(guī)行為，并自行拆除了河道違規(guī)建筑。

強(qiáng)力普法 營造依法治河管河良好環(huán)境

依法治河管河是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它的實(shí)現(xiàn)需要全社會(huì)的廣泛參與。人民群眾是法律實(shí)施的重要主體，是全面推進(jìn)依法治河管河的根本力量，其知法、信法、守法更是實(shí)施依法治河管河的社會(huì)基礎(chǔ)。為此，惠金黃河河務(wù)局通過深入開展法制宣傳教育，進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)公眾水法治意識(shí)和水法治觀念，為依法治河管河營造良好社會(huì)環(huán)境。

惠金黃河河務(wù)局注重加強(qiáng)對(duì)民眾進(jìn)行水政法律法規(guī)的日常普法教育宣傳。2015年全年共出動(dòng)普法宣傳車140余車次，出動(dòng)普法人員700余人次，印制發(fā)放普法宣傳單4.5萬份，張貼普法宣傳單、普法漫畫200余份，在轄區(qū)豎立普法宣傳牌和警示牌、沿岸噴寫普法標(biāo)語等900多處，同時(shí)利用灘區(qū)預(yù)警系統(tǒng)高音喇叭每日滾動(dòng)播出法律法規(guī)條文、水情信息及涉河安全信息等。另一方面，充分發(fā)揮省、市新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，對(duì)系列重大案件進(jìn)行曝光，就社會(huì)關(guān)注度較高的違法傾倒建筑垃圾、花園口景區(qū)生態(tài)環(huán)境、涉河安全等問題，加強(qiáng)與社會(huì)媒體互動(dòng)、聯(lián)動(dòng)，先后同河南電視臺(tái)、鄭州人民廣播電臺(tái)、黃河報(bào)等多家新聞媒體聯(lián)合宣傳，進(jìn)行深度跟蹤報(bào)道，讓違法行為曝光。

在法制宣傳與教育工作的建設(shè)中，惠金黃河河務(wù)局打破傳統(tǒng)宣傳方式，不斷探索創(chuàng)新普法形式，采取法制宣傳入社區(qū)、進(jìn)灘區(qū)、登公交、上網(wǎng)絡(luò)等多種方式，進(jìn)一步提高了廣大沿黃群眾的法制觀念和法律意識(shí)。在南裹頭、將軍壩、十八門閘等重點(diǎn)地段建成大型普法長廊7處，總面積約1900平方米。內(nèi)容豐富，形式美觀的惠金普法文化基地得到了周圍群眾及游客的高度贊譽(yù)，有效提高了沿黃群眾的法律意識(shí)。該大隊(duì)結(jié)合水政執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，向全社會(huì)招募義務(wù)市民監(jiān)督員，讓市民更積極地監(jiān)督、舉報(bào)涉水違法行為，參與到水政執(zhí)法中來。

“這些措施很好地提升了全社會(huì)知法、懂法、守法和主動(dòng)護(hù)法的意識(shí)，為水政執(zhí)法工作又好又快發(fā)展?fàn)I造了良好的法治環(huán)境。”趙俊奇說。

依法治河初見成效 尚需克服四大難題

2015年9月，黃委出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治河管河的實(shí)施方案》，明確了黃河法治建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、總體要求，為全面推進(jìn)依法治河管河提供了頂層設(shè)計(jì)和行動(dòng)指南。

按照這一要求，惠金黃河河務(wù)局作為河南黃河水利綜合執(zhí)法示范點(diǎn)建設(shè)單位，組建起專職水政監(jiān)察大隊(duì)，初步形成權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的水行政執(zhí)法體制機(jī)制。水政執(zhí)法作為依法治河的有效保障，其重要性不言而喻。而要讓依法治河更富有成效，仍有“四大難題”需要克服。

難題之一：治黃法律法規(guī)體系落后于執(zhí)法實(shí)踐。黃河作為我國一條關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要河流，又是世界上最為復(fù)雜難治的河流，其治理開發(fā)需要依法進(jìn)行。雖然我國已先后制定了《水法》《水土保持法》《防洪法》和《水污染防治法》，但這些法律都是就全國的普遍情況做出的規(guī)定。從黃河流域管理的現(xiàn)狀看，流域統(tǒng)一管理還十分薄弱，表現(xiàn)在流域立法滯后，對(duì)于黃河治理開發(fā)的各種行為，還沒有建立起統(tǒng)一的行為規(guī)則；黃河河務(wù)部門的法律地位還不明確，職能不到位，在履行職能時(shí)困難重重，難以協(xié)調(diào)、解決治理開發(fā)中遇到的諸多問題。因此，需要針對(duì)黃河流域的特殊情況制定專門法律，以解決河道管理中出現(xiàn)的一系列特殊問題。

難題之二：河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目“重建輕管”仍存思維定式。對(duì)黃河下游河道來說，黃河灘區(qū)既是黃河行洪、滯洪、沉沙的重要區(qū)域，也是百萬群眾賴以生存的場所，在解決防洪問題和發(fā)展灘區(qū)經(jīng)濟(jì)民生問題上存在大量矛盾。受土地資源制約影響，當(dāng)前一些單位和政府部門把在黃河河道內(nèi)上項(xiàng)目、搞建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，但對(duì)水政執(zhí)法工作的重要性缺乏長遠(yuǎn)認(rèn)識(shí)，只強(qiáng)調(diào)發(fā)展灘區(qū)經(jīng)濟(jì)民生，未樹立重視涉河安全事務(wù)社會(huì)化管理的意識(shí)。依法行政、依法治河的觀念有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

難題之三：黃河河道管理事權(quán)責(zé)任不夠明晰。受傳統(tǒng)觀念影響，黃河河道內(nèi)一出現(xiàn)水事違法案件，一些單位部門甚至新聞媒體認(rèn)為責(zé)任都在河務(wù)部門。目前，黃河灘區(qū)治理開發(fā)管理涉及國土資源、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)林業(yè)、濕地保護(hù)等多個(gè)行政主管部門，許多職能交叉重疊，法律賦予黃河河務(wù)部門的權(quán)力不夠清晰。橫向上涉及部門眾多，難以協(xié)調(diào)；縱向上權(quán)責(zé)關(guān)系不合理，難以統(tǒng)一，影響了黃河河道監(jiān)管的統(tǒng)一性和高效性。在重大水事案件查處上，僅靠河務(wù)部門一家力量明顯不足。要依法全面履職，必須加快建立黃河河道管理相關(guān)部門權(quán)力清單、責(zé)任清單，梳理職權(quán)目錄，厘清權(quán)力邊界，做到法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。

難題之四：執(zhí)法方式和執(zhí)法能力還不適應(yīng)。在水事違法案件辦理過程中，一些管理相對(duì)人采取避而不見或不予理睬的態(tài)度拒不配合，態(tài)度蠻橫，謾罵攻擊，甚至糾集不明身份人員聚眾威脅、圍攻執(zhí)法人員；一些旁觀者害怕報(bào)復(fù)，不敢作證，給執(zhí)法人員調(diào)查取證帶來困難。而隨著違法相對(duì)人法律意識(shí)不斷提高，申請(qǐng)聽證、行政復(fù)議、行政訴訟的案件不斷增多，對(duì)執(zhí)法人員調(diào)查取證、填寫文書、文明執(zhí)法等方面提出更高的要求。有效實(shí)施黃河水事管理，根治河道非法采砂、防洪工程違章墾殖等違法水事行為，僅靠傳統(tǒng)的沿黃河（堤防）巡察執(zhí)法，已經(jīng)無法滿足新時(shí)期水政執(zhí)法的要求。應(yīng)著力推動(dòng)水行政執(zhí)法信息化建設(shè)，完善遙感監(jiān)測系統(tǒng)、河道視頻監(jiān)控系統(tǒng)等相關(guān)巡檢系統(tǒng)的建設(shè)與整合，完善信息共享平臺(tái)，提升水行政執(zhí)法現(xiàn)代化水平。