喬金亮

促進(jìn)資源永續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展
——農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮就《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》答記者問

喬金亮

近日，農(nóng)業(yè)部會同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、食品藥品監(jiān)管總局、林業(yè)局、糧食局聯(lián)合印發(fā)了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮烦雠_背景如何？有哪些政策創(chuàng)新？圍繞這些熱點(diǎn)問題，記者采訪了農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮。

記者：《方案》出臺有什么背景？

余欣榮：黨中央、國務(wù)院作出了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大部署，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提出了明確要求。近年來，我國糧食連年增產(chǎn)，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局作出了重要貢獻(xiàn)。但是，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式較為粗放，農(nóng)業(yè)資源過度開發(fā)、農(nóng)業(yè)投入品過量使用、地下水超采以及農(nóng)業(yè)內(nèi)外源污染相互疊加等帶來的一系列問題日益凸顯，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)，必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進(jìn)生態(tài)修復(fù)治理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

黨的十八屆五中全會提出，利用現(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給充裕的時(shí)機(jī)，在部分地區(qū)實(shí)行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財(cái)政壓力。2016年《政府工作報(bào)告》和中央1號文件都對探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)提出了明確要求。近兩年，在湖南重金屬污染區(qū)和河北地下水漏斗區(qū)開展綜合治理試點(diǎn)，積累了一些農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)。目前，國內(nèi)糧食庫存增加較多，國內(nèi)外市場糧價(jià)倒掛明顯，開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)具備較好的條件，時(shí)機(jī)比較成熟，農(nóng)民也易于接受。

按照中央的部署，2015年11月以來，農(nóng)業(yè)部在深入調(diào)研、聽取基層干部和農(nóng)民意見、召開專家座談會的基礎(chǔ)上，研究起草了方案征求意見稿，并對方案進(jìn)行多次修改完善。2016年5月20日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會議審議通過了《方案》?？梢哉f，《方案》凝聚了各方智慧，符合新發(fā)展理念的要求，是黨中央、國務(wù)院著眼于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展突出矛盾和國內(nèi)外糧食市場供求變化作出的重大決策部署。

記者：人多地少是我國的國情，探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)有何特殊意義？

余欣榮：我國先天不足的農(nóng)業(yè)資源稟賦和超多人口的糧食供給壓力，使得耕地水資源超強(qiáng)度利用，資源環(huán)境已亮起“紅燈”。開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，是主動應(yīng)對生態(tài)資源壓力、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。其意義體現(xiàn)在以下3個方面：

一是鞏固提升糧食產(chǎn)能的需要。我國有悠久的輪作種植傳統(tǒng)，將禾谷類作物與豆類作物、旱地作物與水田作物等輪換種植，可以調(diào)節(jié)土壤理化性狀、改良土壤生態(tài)；休耕是讓耕地休養(yǎng)生息，實(shí)現(xiàn)用地、養(yǎng)地相結(jié)合，保護(hù)和提升地力，增強(qiáng)糧食和農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。

二是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。多年來，在農(nóng)產(chǎn)品供給的壓力下，耕地地力消耗過大，地下水開采過度，化肥農(nóng)藥大量使用，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境已不堪重負(fù)。通過耕地輪作休耕，減輕開發(fā)利用強(qiáng)度、減少化肥農(nóng)藥投入，利于農(nóng)業(yè)面源污染修復(fù)，緩解生態(tài)環(huán)境壓力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

三是提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益競爭力的需要。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)、多而不優(yōu)、競爭力弱的問題日益凸顯，迫切需要推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。通過耕地輪作休耕，節(jié)約高效利用資源，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，增加緊缺農(nóng)產(chǎn)品供給，滿足多元化消費(fèi)需求，全面提升農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率。

記者：在糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供求壓力較大的情況下，開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)應(yīng)遵循什么原則？

余欣榮：十八屆五中全會明確提出，開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，要以保障國家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提，休耕不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時(shí)糧食能夠產(chǎn)得出、供得上?！斗桨浮访鞔_提出，要遵循以下幾個原則：

一是鞏固提升產(chǎn)能，保障糧食安全。堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，提升耕地質(zhì)量，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。對休耕地，在休耕期間采取土壤改良、培肥地力、污染修復(fù)等保護(hù)性措施，同時(shí)加強(qiáng)對休耕地監(jiān)管，禁止棄耕、嚴(yán)禁廢耕。

二是加強(qiáng)政策引導(dǎo)，穩(wěn)定農(nóng)民收益。鼓勵農(nóng)民以市場為導(dǎo)向，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，拓寬就業(yè)增收渠道。強(qiáng)化政策扶持，建立利益補(bǔ)償機(jī)制，對承擔(dān)輪作休耕任務(wù)農(nóng)戶的原有種植作物收益和土地管護(hù)投入給予必要補(bǔ)助，確保試點(diǎn)不影響農(nóng)民收入。

三是突出問題導(dǎo)向，分區(qū)分類施策。以資源約束緊、生態(tài)保護(hù)壓力大的地區(qū)為重點(diǎn)，防治結(jié)合、以防為主，因地制宜、突出重點(diǎn)，與地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)綜合治理和生態(tài)退耕等相關(guān)規(guī)劃銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。

四是尊重農(nóng)民意愿，穩(wěn)妥有序?qū)嵤?。要充分尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮其主觀能動性，不搞強(qiáng)迫命令、不搞“一刀切”。

記者：《方案》對耕地輪作休耕制度試點(diǎn)的區(qū)域、目標(biāo)和技術(shù)路徑都提出了哪些要求？

余欣榮：耕地輪作休耕要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綜合治理，輪作為主、休耕為輔，突出重點(diǎn)區(qū)域、加大政策扶持、強(qiáng)化科技支撐，加快構(gòu)建耕地輪作休耕制度，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善和資源永續(xù)利用。

在實(shí)施區(qū)域上，輪作主要在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)等地開展試點(diǎn)，休耕主要在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)及生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展試點(diǎn)。

在試點(diǎn)目標(biāo)上，輪作面積33.3萬hm2，其中黑龍江16.7萬hm2、內(nèi)蒙古6.67萬hm2、吉林6.67萬hm2、遼寧3.33萬hm2；休耕7.73萬hm2，其中河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕6.67萬hm2、湖南省長株潭重金屬污染區(qū)連年休耕0.67萬hm2、貴州省和云南省石漠化區(qū)連年休耕0.27萬hm2、甘肅省生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)連年休耕0.13萬hm2。力爭用3～5年時(shí)間，初步建立耕地輪作休耕組織方式和政策體系，集成推廣種地養(yǎng)地和綜合治理相結(jié)合的生產(chǎn)技術(shù)模式，探索形成輪作休耕與調(diào)節(jié)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供求余缺的互動關(guān)系。

在技術(shù)路徑上，對于輪作，重點(diǎn)推廣“一主四輔”種植模式?！耙恢鳌笔菍?shí)行玉米與大豆輪作；“四輔”是實(shí)行玉米與馬鈴薯等薯類輪作，實(shí)行籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿、草木樨、黑麥草、飼用油菜等飼草作物輪作，實(shí)行玉米與谷子、高粱、燕麥、紅小豆等耐旱、耐瘠薄的雜糧雜豆輪作，實(shí)行玉米與花生、向日葵、油用牡丹等油料作物輪作。

對于休耕，地下水漏斗區(qū)連續(xù)多年季節(jié)性休耕，實(shí)行“一季休耕、一季雨養(yǎng)”，將需抽水灌溉的冬小麥休耕，只種植雨熱同季的春玉米、馬鈴薯和耐旱、耐瘠薄的雜糧雜豆。重金屬污染區(qū)連續(xù)多年休耕，采取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農(nóng)藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復(fù)治理污染耕地。生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)連續(xù)休耕3年，改種防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水分、保護(hù)耕作層的植物，同時(shí)減少農(nóng)事活動，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善。

記者：2016年國家有哪些政策保障試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民收入不受影響？

余欣榮：土地是農(nóng)民賴以生存的根本保障。要讓農(nóng)民愿意開展輪作休耕，必須保證其收益不減少，這樣才能真正把輪作休耕的任務(wù)落實(shí)下去。為此，十八屆五中全會明確提出，國家對開展耕地輪作休耕給予必要的糧食或現(xiàn)金補(bǔ)助。

2016年，農(nóng)業(yè)部會同財(cái)政部整合部分項(xiàng)目資金，支持開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。中央財(cái)政安排14.36億元，其中輪作補(bǔ)助資金7.5億元、休耕補(bǔ)助資金6.86億元。對于輪作，與不同作物的收益平衡點(diǎn)相銜接，互動調(diào)整，保證農(nóng)民種植收益不降低。對于休耕，與原有的種植收益相當(dāng)，不影響農(nóng)民收入。