黃興旺

人大代表來(lái)自各行各業(yè)，情況差異大，在某些代表活動(dòng)中，“不專(zhuān)業(yè)”一度成了他們履職的軟肋。近些年來(lái)，全國(guó)不少省市探索嘗試依據(jù)專(zhuān)業(yè)劃分建立代表小組，有針對(duì)性地開(kāi)展活動(dòng)，破除了“不專(zhuān)業(yè)”的阻礙。

代表法規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表，在本級(jí)或者下級(jí)人大常委會(huì)協(xié)助下，可以按照便于組織和開(kāi)展活動(dòng)的原則組成代表小組?？h級(jí)以上的各級(jí)人大代表，可以參加下級(jí)人大代表的代表小組活動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間組成代表小組，分工聯(lián)系選民，反映人民群眾的意見(jiàn)和要求。代表法還規(guī)定，代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)以代表小組活動(dòng)為基本形式。

按照制度設(shè)計(jì)，積極開(kāi)展代表小組活動(dòng)是發(fā)揮代表作用的有效方式，使代表能在閉會(huì)期間履職盡責(zé)。

但在現(xiàn)實(shí)中，一些地方人大的代表小組活動(dòng)并沒(méi)有起到促進(jìn)代表履行職責(zé)的作用。比如，一些代表小組組織的視察、調(diào)研和走訪，表面上轟轟烈烈、場(chǎng)面壯觀，實(shí)則蜻蜓點(diǎn)水、隔靴搔癢。究其原因，不是代表主觀上怠于履職，而是因?yàn)榇韥?lái)自各行各業(yè)，情況差異大，一些參加活動(dòng)的代表對(duì)所涉及領(lǐng)域不太了解，缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)，難以提出建設(shè)性的意見(jiàn)建議，就索性不發(fā)言，簡(jiǎn)單走走看看?；顒?dòng)質(zhì)量不高，影響了代表參加活動(dòng)的積極性。

如何建立既方便組織協(xié)調(diào)，又能提高活動(dòng)質(zhì)量、增強(qiáng)工作實(shí)效的代表活動(dòng)小組，成為各地人大積極探索的新課題。

代表小組劃分變革

2003年，深圳市人大代表劉磅就改進(jìn)企業(yè)稅務(wù)工作寫(xiě)了個(gè)議案，九位代表聯(lián)名支持。稅務(wù)局很重視，邀請(qǐng)十位代表到稅務(wù)局深入座談，結(jié)果只去了劉磅一個(gè)人。其他九個(gè)人不去的理由很簡(jiǎn)單：“對(duì)這個(gè)事不太懂，不知道說(shuō)啥?！?/p>

“不太懂，不知道說(shuō)啥”，一句話(huà)點(diǎn)中了人大代表的履職“軟肋”——不專(zhuān)業(yè)。

正是基于這一問(wèn)題，深圳市第三屆人大常委會(huì)開(kāi)始探索并大力推廣、建立起代表專(zhuān)業(yè)小組，著力增強(qiáng)代表活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)性。從2003年開(kāi)始，深圳市人大按照代表的專(zhuān)業(yè)，先后組建起社會(huì)立法、行政立法、計(jì)劃審查、預(yù)算審查等16個(gè)代表專(zhuān)業(yè)小組，參加的代表多達(dá)150多名。這些代表在市人大常委會(huì)各專(zhuān)委、工委的組織下，就涉及各自領(lǐng)域的立法、監(jiān)督工作廣泛開(kāi)展視察、調(diào)研等活動(dòng)。

14年，歷經(jīng)4屆常委會(huì)，深圳市代表專(zhuān)業(yè)小組沒(méi)有因換屆銷(xiāo)聲匿跡，而是在歷屆人大常委會(huì)的持續(xù)推動(dòng)下，不斷完善和發(fā)展，步入了規(guī)范化、制度化軌道，展現(xiàn)出應(yīng)有的活力與生機(jī)。

如今，在深圳市人大的代表工作中，代表小組和代表專(zhuān)業(yè)小組以不同的形式和側(cè)重點(diǎn)組織代表活動(dòng)，形成“并駕齊驅(qū)”、相互促動(dòng)的良好局面。時(shí)任市人大常委會(huì)常務(wù)副主任李華楠指出，這兩類(lèi)小組是代表活動(dòng)的基本組織形式和平臺(tái)，發(fā)揮好他們的作用，也就能發(fā)揮好人大代表的作用。

在天津市，人大代表最熟悉并廣為認(rèn)可的履職方式是代表專(zhuān)業(yè)組活動(dòng)，因?yàn)檫@已成為天津市人大常委會(huì)在閉會(huì)期間的常規(guī)的代表活動(dòng)組織方式。

據(jù)了解，天津市人大常委會(huì)組建市人大專(zhuān)業(yè)代表組開(kāi)展活動(dòng)已歷時(shí)23年。這比深圳市整整早了10年。

早在1991年，天津市第十一屆人大常委會(huì)采納代表提出的“按專(zhuān)業(yè)組建代表組開(kāi)展活動(dòng)的建議”，組建了科技和衛(wèi)生代表專(zhuān)業(yè)組進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)效果令人滿(mǎn)意。于是，天津市十二屆人大常委會(huì)在1993年協(xié)助代表組建了13個(gè)代表專(zhuān)業(yè)組。此后連續(xù)四屆市人大代表在常委會(huì)的協(xié)助下，均組建了代表專(zhuān)業(yè)組。

天津市人大代表聯(lián)系處處長(zhǎng)魯書(shū)杰表示：“人大代表按專(zhuān)業(yè)組開(kāi)展活動(dòng)，易使同一行業(yè)的代表對(duì)活動(dòng)議題達(dá)成共識(shí)，選準(zhǔn)開(kāi)展活動(dòng)的切入點(diǎn)，從而使代表專(zhuān)業(yè)組活動(dòng)體現(xiàn)出專(zhuān)題性、深入性的特點(diǎn)，有利于增強(qiáng)代表活動(dòng)的實(shí)效性。我們從1993年普遍設(shè)立代表專(zhuān)業(yè)組開(kāi)始，到現(xiàn)在一直堅(jiān)持，正是因?yàn)榇砟軈⑴c人大常委會(huì)的一些工作，發(fā)揮代表的特長(zhǎng)、作用。代表們對(duì)這種形式才普遍認(rèn)可?！?/p>

地方人大方興未艾

除了我們熟知的天津、深圳代表專(zhuān)業(yè)小組，其他省區(qū)市的人大也在積極進(jìn)行探索，并取得了實(shí)實(shí)在在的效果。

2004年8月，根據(jù)部分市人大代表的意見(jiàn)和建議，在北京市人大常委會(huì)代表聯(lián)絡(luò)室和教科文衛(wèi)體辦公室的支持下，成立了由14位市人大代表組成的第一個(gè)專(zhuān)業(yè)代表小組——體育界代表小組。小組為北京市的體育事業(yè)發(fā)展乃至北京奧運(yùn)的圓滿(mǎn)成功作出了自己的貢獻(xiàn)。

5年后的2009年，重慶市第三屆人大常委會(huì)第十八次主任會(huì)議決定成立11個(gè)市人大代表專(zhuān)業(yè)小組。根據(jù)工作需要，專(zhuān)業(yè)小組的成員可以參加市人大常委會(huì)組織的“三查（察）”活動(dòng)，也可以應(yīng)邀列席相關(guān)專(zhuān)委會(huì)全體會(huì)議或參加其他活動(dòng)。

其后，各地人大的嘗試越來(lái)越多。

2012年11月，貴陽(yáng)市召開(kāi)第十三屆人大代表專(zhuān)業(yè)小組組建會(huì)，按照“小型、專(zhuān)題、深入、實(shí)效”的原則，將150余名市人大代表組建成為5個(gè)專(zhuān)業(yè)小組，小組又按照工作領(lǐng)域細(xì)化為11個(gè)分組，有效提升了代表履職能力和水平。

2014年4月，西安市238名人大代表報(bào)名參加司法監(jiān)督、社會(huì)管理、衛(wèi)計(jì)食藥等12個(gè)代表專(zhuān)業(yè)小組。兩年多來(lái)，代表專(zhuān)業(yè)小組充分發(fā)揮代表各方面的專(zhuān)長(zhǎng)和積極性，用專(zhuān)業(yè)精神謀專(zhuān)業(yè)事，用專(zhuān)業(yè)技能干專(zhuān)業(yè)事，使人大代表履職更加科學(xué)、高效和務(wù)實(shí)，已經(jīng)成為人大代表聚焦社會(huì)熱點(diǎn)、承載民生期待的履職平臺(tái)。

2015年2月，寧夏回族自治區(qū)人大常委會(huì)將自治區(qū)本級(jí)人大代表中的 109名基層代表分別組成了 5個(gè)專(zhuān)業(yè)代表小組。

…………

活動(dòng)方式豐富、覆蓋范圍廣泛的代表專(zhuān)業(yè)組越來(lái)越受到代表的歡迎。

“以專(zhuān)業(yè)組的形式開(kāi)展活動(dòng)，將我們的專(zhuān)業(yè)、興趣與代表職責(zé)結(jié)合得更好，為代表在閉會(huì)期間參加活動(dòng)、履行職責(zé)提供了機(jī)會(huì)?！崩顭畈沁B任天津市十五屆、十六屆人大代表的老代表，上一屆參加了兩個(gè)代表專(zhuān)業(yè)組，這一屆則參加了三個(gè)，他認(rèn)為，“代表專(zhuān)業(yè)組制應(yīng)該發(fā)揚(yáng)和堅(jiān)持。”

提升立法、監(jiān)督質(zhì)量

代表專(zhuān)業(yè)小組的一個(gè)重要特點(diǎn)是“專(zhuān)”。這讓代表們?cè)趪@常委會(huì)的立法和監(jiān)督工作開(kāi)展履職活動(dòng)時(shí)，能以專(zhuān)業(yè)的視角看出問(wèn)題，并提出有針對(duì)性的意見(jiàn)和建議。當(dāng)這些意見(jiàn)和建議被采納后，會(huì)極大提升人大常委會(huì)立法和監(jiān)督工作的質(zhì)量。

以天津市為例，該市代表專(zhuān)業(yè)組成立以來(lái)，以各種方式參與市人大及其常委會(huì)立法、監(jiān)督等各方面的工作。比如，參加立法工作，代表聯(lián)名提出制定或修改地方性法規(guī)的議案，多是代表專(zhuān)業(yè)組在開(kāi)展活動(dòng)中確定議題，經(jīng)過(guò)調(diào)研提出的。各代表專(zhuān)業(yè)組把監(jiān)督法律、法規(guī)的實(shí)施作為活動(dòng)的重要內(nèi)容，積極參加常委會(huì)組織的視察、檢查，開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，就改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有關(guān)問(wèn)題提出建議，為常委會(huì)審議有關(guān)議題和市政府工作提供參考。

需要提到的是北京市的第一個(gè)專(zhuān)業(yè)代表小組——體育界代表小組。成立后，代表小組以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“新北京、新奧運(yùn)”戰(zhàn)略構(gòu)想為目標(biāo)，突出一個(gè)重點(diǎn)——參與制定《北京市全民健身?xiàng)l例》，并監(jiān)督其實(shí)施情況；抓住一個(gè)難點(diǎn)——連續(xù)五年跟蹤監(jiān)督某區(qū)體育中心建設(shè)情況，直至還群眾健身場(chǎng)所；關(guān)注一個(gè)熱點(diǎn)——參與籌備北京奧運(yùn)會(huì)工作，積極建言獻(xiàn)策，先后組織視察、考察、調(diào)查研究等活動(dòng)30次，充分發(fā)揮了代表體育專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)。

在制定《北京市全民健身?xiàng)l例》過(guò)程，他們發(fā)揮體育界代表熟悉本專(zhuān)業(yè)、本行業(yè)的優(yōu)勢(shì)，積極參與《條例》立法工作。赴上海、深圳等市專(zhuān)門(mén)就全民健身立法進(jìn)行考察，并及時(shí)與主管市長(zhǎng)研究立法重點(diǎn)與進(jìn)度。與立法起草小組的同志一同深入到市和區(qū)縣有關(guān)部門(mén)開(kāi)展調(diào)查研究，參與立法決策。他們還憑借全民健身工作的豐富經(jīng)驗(yàn)，在立法過(guò)程中提出了許多很好的意見(jiàn)和建議。特別是代表們對(duì)群眾反映比較強(qiáng)烈的全民健身投入問(wèn)題，反復(fù)調(diào)研、多次參與協(xié)調(diào)磋商，做了大量宣傳工作，使此條款有了較好的操作性。

2015年，一件關(guān)于制定《終身教育促進(jìn)條例》的議案在西安市第十五屆人大五次會(huì)議上予以立案，議案提出者、教科文衛(wèi)小組組長(zhǎng)、人大代表傅愛(ài)華在微信朋友圈發(fā)布這一消息后，立馬贏得上百個(gè)“贊”。這不是傅愛(ài)華一個(gè)人的成績(jī)，而是整個(gè)人大代表專(zhuān)業(yè)小組共同努力的成果。

市人大代表傅愛(ài)華所在的教科文衛(wèi)專(zhuān)業(yè)小組是一個(gè)專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)，成員全部來(lái)自社區(qū)教育一線(xiàn)。他們以專(zhuān)家的角度對(duì)終身教育問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研。經(jīng)過(guò)一年多的調(diào)研，專(zhuān)業(yè)小組寫(xiě)出數(shù)百篇調(diào)研報(bào)告，最終，這件意義重大的議案在團(tuán)隊(duì)的努力下產(chǎn)生了。

設(shè)立規(guī)范以利長(zhǎng)遠(yuǎn)

在經(jīng)歷“探索—實(shí)踐—成熟”這一過(guò)程后，一些地方人大開(kāi)始以制度的形式將代表專(zhuān)業(yè)小組活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)固定下來(lái)。為未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

東方風(fēng)來(lái)滿(mǎn)眼春，2011年，深圳市五屆人大常委會(huì)組織召開(kāi)代表小組和專(zhuān)業(yè)小組工作會(huì)議，總結(jié)交流在代表專(zhuān)業(yè)小組等創(chuàng)新工作機(jī)制方面的經(jīng)驗(yàn)，第三十五次主任會(huì)議通過(guò)《深圳市人大代表小組和代表專(zhuān)業(yè)小組工作暫行辦法》，實(shí)現(xiàn)了實(shí)踐創(chuàng)新到制度層面的遞進(jìn)。

與深圳一樣，2013年，重慶市人大在總結(jié)過(guò)去開(kāi)展代表專(zhuān)業(yè)小組活動(dòng)的基礎(chǔ)上出臺(tái)了《重慶市人大代表專(zhuān)業(yè)組工作辦法》，進(jìn)一步規(guī)范代表履職行為。辦法從人員組成、活動(dòng)數(shù)量、活動(dòng)形式等方面進(jìn)行了具體規(guī)定。

“辦法的出臺(tái)填補(bǔ)了人大代表活動(dòng)制度的一項(xiàng)空白，對(duì)規(guī)范專(zhuān)業(yè)代表小組活動(dòng)，促使其更高效地發(fā)揮作用意義重大?！币晃粎⒓哟韺?zhuān)業(yè)小組的重慶市人大代表如是說(shuō)。

而天津市人大經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)23年的摸索，也形成了一套系統(tǒng)的做法，從而保證了代表專(zhuān)業(yè)組規(guī)范開(kāi)展活動(dòng)、依法履職，保障這一代表活動(dòng)組織方式的常態(tài)化、規(guī)范化。

魯書(shū)杰表示：“我們的做法是，當(dāng)新一屆市人大常委會(huì)成立后，即啟動(dòng)協(xié)助建立代表專(zhuān)業(yè)組。各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)及工作委員會(huì)的工作部門(mén)根據(jù)代表的職業(yè)、行業(yè)，對(duì)哪些代表參加哪個(gè)代表專(zhuān)業(yè)組提出建議；之后，市人大常委會(huì)工作部門(mén)給每位代表寄送意見(jiàn)函，詢(xún)問(wèn)代表是否愿意參加專(zhuān)業(yè)代表組，并附上本屆計(jì)劃組建的代表專(zhuān)業(yè)組以及工作部門(mén)的建議?！?/p>

征求代表意見(jiàn)看似簡(jiǎn)單，其實(shí)并不然。魯書(shū)杰說(shuō)道：“工作部門(mén)各自提出建議，可能一個(gè)代表會(huì)被建議參加幾個(gè)組，也可能沒(méi)有建議；可能某個(gè)代表專(zhuān)業(yè)組的人數(shù)特別多，也可能人數(shù)過(guò)少。為了平衡這些現(xiàn)象，我們探索出了一些具體操作辦法。如果代表被推薦參加的代表專(zhuān)業(yè)組只有一個(gè)，我們會(huì)在意見(jiàn)函中附上該建議。此外的情況，無(wú)論是沒(méi)有被推薦還是被推薦參加多個(gè)專(zhuān)業(yè)組的代表，都不在意見(jiàn)函中附建議，完全讓代表自己選擇?！?/p>

按專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)成立的代表專(zhuān)業(yè)小組是閉會(huì)期間代表小組劃分的新形式，是按區(qū)域劃分代表小組的有益補(bǔ)充。把代表按職業(yè)、興趣、專(zhuān)業(yè)分成小組，而不是區(qū)域類(lèi)的劃分，代表專(zhuān)業(yè)小組開(kāi)展活動(dòng)的范圍和視角就不再局限于選舉產(chǎn)生代表的選區(qū)或原選舉單位，因此就更具靈活性和自主性。從城市立法、農(nóng)村農(nóng)田水利建設(shè)等大事，到建立一個(gè)公交站、保護(hù)一棵樹(shù)等小事，代表專(zhuān)業(yè)小組都可以自主開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，目的明確，針對(duì)性強(qiáng)，能夠提出切實(shí)可行的解決問(wèn)題的方法，增強(qiáng)了對(duì)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題審議意見(jiàn)的針對(duì)性和可操作性。

我們有理由相信，隨著民主法治的腳步向前邁進(jìn)，代表小組的“專(zhuān)業(yè)”之路，將越走越寬。