衛(wèi)東+戴衛(wèi)東

一、調(diào)研背景

今年，市委把“補(bǔ)好城市管理短板”，作為市委唯一重點(diǎn)課題，提出了“‘五違必治，‘四必先行”的要求。市政府在全市全面部署開展區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作。作為今年補(bǔ)短板的重點(diǎn)工作之一，市人大常委會(huì)也將區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作專項(xiàng)監(jiān)督調(diào)研列入年度工作要點(diǎn)，開展專項(xiàng)監(jiān)督和專題詢問。

市人大虹口代表組根據(jù)市人大本年度代表專題調(diào)研工作要求，圍繞虹口區(qū)政府的區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理情況，聚焦虹口區(qū)“四違一亂”專項(xiàng)整治工作開展了專項(xiàng)調(diào)研。今年4月成立專項(xiàng)調(diào)研組，并于4月至7月間，結(jié)合代表聯(lián)系社區(qū)活動(dòng)，廣泛聽取和收集了社區(qū)群眾的相關(guān)意見建議；與虹口區(qū)人大常委會(huì)城建環(huán)保工委聯(lián)動(dòng)走訪調(diào)研了虹口區(qū)相關(guān)部門、街道，全面了解情況；聽取情況匯報(bào)，開展座談交流；組織本組代表到青浦區(qū)青東農(nóng)場(chǎng)學(xué)習(xí)考察外區(qū)開展生態(tài)環(huán)境綜合治理的情況和做法。在全面了解和深入分析的基礎(chǔ)上，形成了本專項(xiàng)調(diào)研報(bào)告，希望以虹口為例，深入解剖麻雀，為全市補(bǔ)好短板，提出一些有參考價(jià)值和可操作性的建議。

二、總體情況

根據(jù)市政府總體部署，虹口區(qū)采取“1+7+X”模式推進(jìn)本次專項(xiàng)整治，分為市、區(qū)、街道三級(jí)重點(diǎn)目標(biāo)整治區(qū)塊，“1”為市級(jí)目標(biāo)區(qū)塊，為四川北路街道轄區(qū)內(nèi)430畝的江西北路區(qū)塊，這是根據(jù)市里要求上報(bào)的整治區(qū)域；“7”為區(qū)級(jí)目標(biāo)區(qū)塊，除了四川北路街道負(fù)責(zé)牽頭開展市級(jí)目標(biāo)區(qū)塊的整治，全區(qū)其他7個(gè)街道確定了各自區(qū)域內(nèi)的區(qū)級(jí)重點(diǎn)整治區(qū)域，總面積為2251.6畝；“X”為街道級(jí)目標(biāo)區(qū)塊，各街道自我加壓，加大外延，另外設(shè)置了27個(gè)街道級(jí)目標(biāo)區(qū)塊，主要為“短板”問題集中的區(qū)域、道路或?qū)ｍ?xiàng)性的工作項(xiàng)目，列入全年整治計(jì)劃。經(jīng)年初排查，上述“1+7+X”項(xiàng)目，梳理出4445處無證建筑、7家違法排污企業(yè)、24處居民區(qū)群租、13處規(guī)模性租賃、33處消防安全隱患、5處?；冯[患、8處生產(chǎn)安全隱患、1488戶違法經(jīng)營等問題，對(duì)此著力開展生態(tài)環(huán)境整治工作，全力補(bǔ)好城市管理短板。從調(diào)研情況來看，虹口的區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作，在區(qū)委、區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在區(qū)政法委及區(qū)綜治辦的牽頭下，全區(qū)上下凝心聚力，攻克重點(diǎn)難點(diǎn)，“1+7+X”市、區(qū)、街道三級(jí)重點(diǎn)目標(biāo)區(qū)塊整治任務(wù)有序有力推進(jìn)，目標(biāo)完成情況良好，“四違一亂”現(xiàn)象得到了有效治理，城市面貌有了較大改觀，人民群眾對(duì)此普遍認(rèn)同。

截止7月1日，共計(jì)完成違法建筑整治1376處合計(jì)面積40331平方米、整治消防安全隱患2處、消除生產(chǎn)安全隱患7處、整治居民區(qū)群租3處、查處違法生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)211家、處罰金額25.35萬元，整治完成率均達(dá)到100%，提前半年完成了目標(biāo)任務(wù)，并已于7月初通過了市里驗(yàn)收，成為全市第一批通過驗(yàn)收的3個(gè)地塊之一，也是中心城區(qū)第一個(gè)通過驗(yàn)收的地塊，新民晚報(bào)進(jìn)行了專題報(bào)道。在全力推進(jìn)市級(jí)重點(diǎn)整治區(qū)塊的同時(shí)，區(qū)級(jí)重點(diǎn)整治區(qū)塊和街道重點(diǎn)整治區(qū)塊“四違一亂”整治工作，也取得了良好效果。

三、存在的主要問題

由于城市綜合管理本身的復(fù)雜性和種種主客觀原因，生態(tài)環(huán)境綜合治理工作仍然面臨著一些困難和問題。

（一）城市管理規(guī)范尚待進(jìn)一步完善

一是法律法規(guī)仍有缺失。有些行政管理和執(zhí)法行為仍缺乏可適用的法律法規(guī)和完整、有針對(duì)性的法理依據(jù)。調(diào)研中代表們了解到，對(duì)于破墻開店違規(guī)經(jīng)營，最有效的整治辦法就是查封，但在實(shí)際工作中只能以“恢復(fù)原狀”為由予以整治。二是對(duì)于一些今年新推進(jìn)的“補(bǔ)短板”整治項(xiàng)目，缺乏統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)，如虹口區(qū)今年將占道設(shè)攤、占道違建專項(xiàng)整治作為“啃硬骨頭”整治項(xiàng)目加以推進(jìn)，但區(qū)執(zhí)法部門反映，因?yàn)槿狈μ幹脴?biāo)準(zhǔn)，各街道的處理方式和處罰力度都不一樣，影響處置效果。三是制度滯后，處置力度不夠。調(diào)研中了解到，由于無證建筑拆除和違法經(jīng)營行為的處罰性規(guī)定力度不夠，偷倒垃圾等的處罰標(biāo)準(zhǔn)不高，垃圾減量分類等推動(dòng)的力度不夠，群租違法行為的處罰流程過長等原因，處罰對(duì)違法人群產(chǎn)生的觸動(dòng)和震懾相應(yīng)有限，而且容易產(chǎn)生回潮。

（二）城市管理權(quán)限分割還不夠周全

我們對(duì)調(diào)研中收集的問題進(jìn)行了初步梳理，發(fā)現(xiàn)不少城市管理的短板問題的產(chǎn)生就出自管理權(quán)限分割不夠周全，存在“留白”現(xiàn)象，容易產(chǎn)生管理空白和相互推委，時(shí)間一長就成為了短板。一是重點(diǎn)整治區(qū)塊與相鄰區(qū)的非重點(diǎn)整治區(qū)塊的整治力度不夠平衡。如四川北路街道市級(jí)重點(diǎn)區(qū)塊河南北路，由于分屬不同的整治區(qū)塊，給整治帶來難度。二是管理權(quán)屬不同，影響了整治效果。如分屬央管、市管企業(yè)“公字”產(chǎn)權(quán)房屋閑置后經(jīng)多層轉(zhuǎn)租，存在管理和監(jiān)管上的漏洞，產(chǎn)生違法搭建和無證經(jīng)營現(xiàn)象，導(dǎo)致整治推進(jìn)受阻。三是條塊合力機(jī)制尚不夠成熟。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)在本次專項(xiàng)整治中，不少以前存在相互推諉的管理事項(xiàng)，都是通過打破條塊分割，跨部門的力量整合共同推進(jìn)的，特別是通過指定責(zé)任部門、牽頭部門、配合部門等方式“被動(dòng)”實(shí)施，以行政命令的方式加以推動(dòng)解決的，還沒形成完善的條塊聯(lián)動(dòng)，責(zé)任共擔(dān)的制度和機(jī)制。

（三）城市綜合治理沒形成完善的常態(tài)化機(jī)制

在調(diào)研中，我們感覺，市、區(qū)、街道各級(jí)部門都非常重視本次綜合治理，花了大力氣，下了苦工夫，整治成效也非常明顯，但也有相關(guān)職能部門反映，“四違一亂”現(xiàn)象僅靠集中整治還不能從根本解決問題，特別是長期保持整治成果更加困難，還必須各方聯(lián)動(dòng)，綜合施策，有的放矢地加以解決。透過本次“四違一亂”整治的過程來看，手段比較單一，往往強(qiáng)調(diào)“集中”二字，就是以大兵團(tuán)作戰(zhàn)的方式進(jìn)行，治理成本與效益不成比例，執(zhí)法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法成本，難以長期堅(jiān)持，成果難以固化。目前在城市管理中，還是多倚重末端治理和末端執(zhí)法，集中整治，系統(tǒng)治理、源頭治理的力度還不夠，使得矛盾和問題都積攢到末端環(huán)節(jié)，執(zhí)法壓力過大，城市管理頑癥也無法得到根治。

四、主要對(duì)策和建議

（一）深化“短板”內(nèi)涵，注重長短結(jié)合

市委提出“補(bǔ)好短板”的要求后，全市上下都積極落實(shí)，抓緊實(shí)施開展綜合治理工作，進(jìn)一步細(xì)化“短板”內(nèi)涵，深化“短板”意識(shí)，我們感到，對(duì)“短板”內(nèi)容的不同理解，會(huì)造成今后決策和實(shí)施的不一致，影響綜合治理的成效和可持續(xù)發(fā)展。一是建議市里總結(jié)前階段各區(qū)、各部門開展“補(bǔ)短板”工作的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)“短板”內(nèi)涵進(jìn)行深化，形成共識(shí)，為打好“補(bǔ)短板”攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定思想基礎(chǔ)。二是要固化整治效果。“補(bǔ)短板”要一抓到底，久久為功，要深化工作機(jī)制，固化工作效果，打好常效管理的持久戰(zhàn)。三是建議市里要梳理和分析各區(qū)在綜合治理中遇到的共性問題，集中精力，加大投入，對(duì)癥施策。虹口組市人大代表在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，老小區(qū)的周邊往往也是“四違一亂”的重災(zāi)區(qū)，希望市政府加快推進(jìn)舊改進(jìn)度，補(bǔ)齊城市“短板”。

（二）踐行群眾路線，理清疏堵關(guān)系

綜合治理工作，分為疏與堵兩種形式，專項(xiàng)整治可能以執(zhí)法治理為主，也就是以堵為主。我們認(rèn)為，疏與堵都是工作形式和方式，根本上要以問題為導(dǎo)向，要以人民群眾的需求為著眼點(diǎn)，建議要更加重視群眾關(guān)切，更加關(guān)注民眾需求，更多呼應(yīng)民聲民意，提升人民群眾的獲得感和滿意度。一是建議政府部門在開展專項(xiàng)整治過程中，要廣泛聽取民情民意，多渠道、多途徑收集群眾意見，在此基礎(chǔ)上開展整治工作，防止發(fā)生因整治“短板”問題而產(chǎn)生新的民生“短板”。二是要始終貫徹群眾路線，加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)政策的宣傳，做實(shí)做細(xì)群眾工作，一方面要讓廣大人民群眾了解開展整治工作的初衷，理解和支持政府開展工作，另一方面也要切實(shí)保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)人民群眾參與綜合治理和社區(qū)治理的積極性。

（三）著眼長遠(yuǎn)機(jī)制，注重常態(tài)治理

生態(tài)環(huán)境綜合治理工作是一項(xiàng)綜合性非常強(qiáng)的工作，不可能畢其功于一役，要打好一個(gè)個(gè)“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，更要著眼長遠(yuǎn)，注重長效機(jī)制。一是建議要將綜合整治工作與區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)的常項(xiàng)工作和標(biāo)準(zhǔn)化管理工作相結(jié)合，保證治理成效的長效化，比如，楊雄市長7月在虹口調(diào)研時(shí)給予了充分肯定的網(wǎng)格化管理中心片區(qū)化建設(shè)，可以與街道重點(diǎn)區(qū)塊整治工作有機(jī)結(jié)合，相輔相成，使整治工作和日常工作能相互促進(jìn)。二是建議注重深入攻堅(jiān)和后續(xù)管理，形成常態(tài)工作機(jī)制，固化集中整治成果，同時(shí)要將機(jī)制建設(shè)與集中措施相結(jié)合，共同推進(jìn)發(fā)展。三是建議要重視集中整治與區(qū)域規(guī)劃的同步調(diào)整和同步跟進(jìn)，對(duì)于比較大型的整治區(qū)塊要同步研究整治后的后續(xù)發(fā)展規(guī)劃；對(duì)于比較小型的整治地塊，建議區(qū)規(guī)劃專業(yè)部門和相關(guān)職能部門要加以關(guān)注，列入整體規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)籌管理范圍，無法列入規(guī)劃統(tǒng)籌管理的，建議結(jié)合各條線各類三年行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施加以規(guī)范管理。（本文為調(diào)研報(bào)告摘要）