衛(wèi)東+戴衛(wèi)東
一、調(diào)研背景
今年,市委把“補(bǔ)好城市管理短板”,作為市委唯一重點(diǎn)課題,提出了“‘五違必治,‘四必先行”的要求。市政府在全市全面部署開(kāi)展區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作。作為今年補(bǔ)短板的重點(diǎn)工作之一,市人大常委會(huì)也將區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作專項(xiàng)監(jiān)督調(diào)研列入年度工作要點(diǎn),開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督和專題詢問(wèn)。
市人大虹口代表組根據(jù)市人大本年度代表專題調(diào)研工作要求,圍繞虹口區(qū)政府的區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理情況,聚焦虹口區(qū)“四違一亂”專項(xiàng)整治工作開(kāi)展了專項(xiàng)調(diào)研。今年4月成立專項(xiàng)調(diào)研組,并于4月至7月間,結(jié)合代表聯(lián)系社區(qū)活動(dòng),廣泛聽(tīng)取和收集了社區(qū)群眾的相關(guān)意見(jiàn)建議;與虹口區(qū)人大常委會(huì)城建環(huán)保工委聯(lián)動(dòng)走訪調(diào)研了虹口區(qū)相關(guān)部門、街道,全面了解情況;聽(tīng)取情況匯報(bào),開(kāi)展座談交流;組織本組代表到青浦區(qū)青東農(nóng)場(chǎng)學(xué)習(xí)考察外區(qū)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境綜合治理的情況和做法。在全面了解和深入分析的基礎(chǔ)上,形成了本專項(xiàng)調(diào)研報(bào)告,希望以虹口為例,深入解剖麻雀,為全市補(bǔ)好短板,提出一些有參考價(jià)值和可操作性的建議。
二、總體情況
根據(jù)市政府總體部署,虹口區(qū)采取“1+7+X”模式推進(jìn)本次專項(xiàng)整治,分為市、區(qū)、街道三級(jí)重點(diǎn)目標(biāo)整治區(qū)塊,“1”為市級(jí)目標(biāo)區(qū)塊,為四川北路街道轄區(qū)內(nèi)430畝的江西北路區(qū)塊,這是根據(jù)市里要求上報(bào)的整治區(qū)域;“7”為區(qū)級(jí)目標(biāo)區(qū)塊,除了四川北路街道負(fù)責(zé)牽頭開(kāi)展市級(jí)目標(biāo)區(qū)塊的整治,全區(qū)其他7個(gè)街道確定了各自區(qū)域內(nèi)的區(qū)級(jí)重點(diǎn)整治區(qū)域,總面積為2251.6畝;“X”為街道級(jí)目標(biāo)區(qū)塊,各街道自我加壓,加大外延,另外設(shè)置了27個(gè)街道級(jí)目標(biāo)區(qū)塊,主要為“短板”問(wèn)題集中的區(qū)域、道路或?qū)m?xiàng)性的工作項(xiàng)目,列入全年整治計(jì)劃。經(jīng)年初排查,上述“1+7+X”項(xiàng)目,梳理出4445處無(wú)證建筑、7家違法排污企業(yè)、24處居民區(qū)群租、13處規(guī)模性租賃、33處消防安全隱患、5處?;冯[患、8處生產(chǎn)安全隱患、1488戶違法經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題,對(duì)此著力開(kāi)展生態(tài)環(huán)境整治工作,全力補(bǔ)好城市管理短板。從調(diào)研情況來(lái)看,虹口的區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作,在區(qū)委、區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下,在區(qū)政法委及區(qū)綜治辦的牽頭下,全區(qū)上下凝心聚力,攻克重點(diǎn)難點(diǎn),“1+7+X”市、區(qū)、街道三級(jí)重點(diǎn)目標(biāo)區(qū)塊整治任務(wù)有序有力推進(jìn),目標(biāo)完成情況良好,“四違一亂”現(xiàn)象得到了有效治理,城市面貌有了較大改觀,人民群眾對(duì)此普遍認(rèn)同。
截止7月1日,共計(jì)完成違法建筑整治1376處合計(jì)面積40331平方米、整治消防安全隱患2處、消除生產(chǎn)安全隱患7處、整治居民區(qū)群租3處、查處違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)211家、處罰金額25.35萬(wàn)元,整治完成率均達(dá)到100%,提前半年完成了目標(biāo)任務(wù),并已于7月初通過(guò)了市里驗(yàn)收,成為全市第一批通過(guò)驗(yàn)收的3個(gè)地塊之一,也是中心城區(qū)第一個(gè)通過(guò)驗(yàn)收的地塊,新民晚報(bào)進(jìn)行了專題報(bào)道。在全力推進(jìn)市級(jí)重點(diǎn)整治區(qū)塊的同時(shí),區(qū)級(jí)重點(diǎn)整治區(qū)塊和街道重點(diǎn)整治區(qū)塊“四違一亂”整治工作,也取得了良好效果。
三、存在的主要問(wèn)題
由于城市綜合管理本身的復(fù)雜性和種種主客觀原因,生態(tài)環(huán)境綜合治理工作仍然面臨著一些困難和問(wèn)題。
(一)城市管理規(guī)范尚待進(jìn)一步完善
一是法律法規(guī)仍有缺失。有些行政管理和執(zhí)法行為仍缺乏可適用的法律法規(guī)和完整、有針對(duì)性的法理依據(jù)。調(diào)研中代表們了解到,對(duì)于破墻開(kāi)店違規(guī)經(jīng)營(yíng),最有效的整治辦法就是查封,但在實(shí)際工作中只能以“恢復(fù)原狀”為由予以整治。二是對(duì)于一些今年新推進(jìn)的“補(bǔ)短板”整治項(xiàng)目,缺乏統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn),如虹口區(qū)今年將占道設(shè)攤、占道違建專項(xiàng)整治作為“啃硬骨頭”整治項(xiàng)目加以推進(jìn),但區(qū)執(zhí)法部門反映,因?yàn)槿狈μ幹脴?biāo)準(zhǔn),各街道的處理方式和處罰力度都不一樣,影響處置效果。三是制度滯后,處置力度不夠。調(diào)研中了解到,由于無(wú)證建筑拆除和違法經(jīng)營(yíng)行為的處罰性規(guī)定力度不夠,偷倒垃圾等的處罰標(biāo)準(zhǔn)不高,垃圾減量分類等推動(dòng)的力度不夠,群租違法行為的處罰流程過(guò)長(zhǎng)等原因,處罰對(duì)違法人群產(chǎn)生的觸動(dòng)和震懾相應(yīng)有限,而且容易產(chǎn)生回潮。
(二)城市管理權(quán)限分割還不夠周全
我們對(duì)調(diào)研中收集的問(wèn)題進(jìn)行了初步梳理,發(fā)現(xiàn)不少城市管理的短板問(wèn)題的產(chǎn)生就出自管理權(quán)限分割不夠周全,存在“留白”現(xiàn)象,容易產(chǎn)生管理空白和相互推委,時(shí)間一長(zhǎng)就成為了短板。一是重點(diǎn)整治區(qū)塊與相鄰區(qū)的非重點(diǎn)整治區(qū)塊的整治力度不夠平衡。如四川北路街道市級(jí)重點(diǎn)區(qū)塊河南北路,由于分屬不同的整治區(qū)塊,給整治帶來(lái)難度。二是管理權(quán)屬不同,影響了整治效果。如分屬央管、市管企業(yè)“公字”產(chǎn)權(quán)房屋閑置后經(jīng)多層轉(zhuǎn)租,存在管理和監(jiān)管上的漏洞,產(chǎn)生違法搭建和無(wú)證經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象,導(dǎo)致整治推進(jìn)受阻。三是條塊合力機(jī)制尚不夠成熟。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)在本次專項(xiàng)整治中,不少以前存在相互推諉的管理事項(xiàng),都是通過(guò)打破條塊分割,跨部門的力量整合共同推進(jìn)的,特別是通過(guò)指定責(zé)任部門、牽頭部門、配合部門等方式“被動(dòng)”實(shí)施,以行政命令的方式加以推動(dòng)解決的,還沒(méi)形成完善的條塊聯(lián)動(dòng),責(zé)任共擔(dān)的制度和機(jī)制。
(三)城市綜合治理沒(méi)形成完善的常態(tài)化機(jī)制
在調(diào)研中,我們感覺(jué),市、區(qū)、街道各級(jí)部門都非常重視本次綜合治理,花了大力氣,下了苦工夫,整治成效也非常明顯,但也有相關(guān)職能部門反映,“四違一亂”現(xiàn)象僅靠集中整治還不能從根本解決問(wèn)題,特別是長(zhǎng)期保持整治成果更加困難,還必須各方聯(lián)動(dòng),綜合施策,有的放矢地加以解決。透過(guò)本次“四違一亂”整治的過(guò)程來(lái)看,手段比較單一,往往強(qiáng)調(diào)“集中”二字,就是以大兵團(tuán)作戰(zhàn)的方式進(jìn)行,治理成本與效益不成比例,執(zhí)法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法成本,難以長(zhǎng)期堅(jiān)持,成果難以固化。目前在城市管理中,還是多倚重末端治理和末端執(zhí)法,集中整治,系統(tǒng)治理、源頭治理的力度還不夠,使得矛盾和問(wèn)題都積攢到末端環(huán)節(jié),執(zhí)法壓力過(guò)大,城市管理頑癥也無(wú)法得到根治。
四、主要對(duì)策和建議
(一)深化“短板”內(nèi)涵,注重長(zhǎng)短結(jié)合
市委提出“補(bǔ)好短板”的要求后,全市上下都積極落實(shí),抓緊實(shí)施開(kāi)展綜合治理工作,進(jìn)一步細(xì)化“短板”內(nèi)涵,深化“短板”意識(shí),我們感到,對(duì)“短板”內(nèi)容的不同理解,會(huì)造成今后決策和實(shí)施的不一致,影響綜合治理的成效和可持續(xù)發(fā)展。一是建議市里總結(jié)前階段各區(qū)、各部門開(kāi)展“補(bǔ)短板”工作的經(jīng)驗(yàn)和做法,對(duì)“短板”內(nèi)涵進(jìn)行深化,形成共識(shí),為打好“補(bǔ)短板”攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定思想基礎(chǔ)。二是要固化整治效果?!把a(bǔ)短板”要一抓到底,久久為功,要深化工作機(jī)制,固化工作效果,打好常效管理的持久戰(zhàn)。三是建議市里要梳理和分析各區(qū)在綜合治理中遇到的共性問(wèn)題,集中精力,加大投入,對(duì)癥施策。虹口組市人大代表在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),老小區(qū)的周邊往往也是“四違一亂”的重災(zāi)區(qū),希望市政府加快推進(jìn)舊改進(jìn)度,補(bǔ)齊城市“短板”。
(二)踐行群眾路線,理清疏堵關(guān)系
綜合治理工作,分為疏與堵兩種形式,專項(xiàng)整治可能以執(zhí)法治理為主,也就是以堵為主。我們認(rèn)為,疏與堵都是工作形式和方式,根本上要以問(wèn)題為導(dǎo)向,要以人民群眾的需求為著眼點(diǎn),建議要更加重視群眾關(guān)切,更加關(guān)注民眾需求,更多呼應(yīng)民聲民意,提升人民群眾的獲得感和滿意度。一是建議政府部門在開(kāi)展專項(xiàng)整治過(guò)程中,要廣泛聽(tīng)取民情民意,多渠道、多途徑收集群眾意見(jiàn),在此基礎(chǔ)上開(kāi)展整治工作,防止發(fā)生因整治“短板”問(wèn)題而產(chǎn)生新的民生“短板”。二是要始終貫徹群眾路線,加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)政策的宣傳,做實(shí)做細(xì)群眾工作,一方面要讓廣大人民群眾了解開(kāi)展整治工作的初衷,理解和支持政府開(kāi)展工作,另一方面也要切實(shí)保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益,調(diào)動(dòng)人民群眾參與綜合治理和社區(qū)治理的積極性。
(三)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制,注重常態(tài)治理
生態(tài)環(huán)境綜合治理工作是一項(xiàng)綜合性非常強(qiáng)的工作,不可能畢其功于一役,要打好一個(gè)個(gè)“攻堅(jiān)戰(zhàn)”,更要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),注重長(zhǎng)效機(jī)制。一是建議要將綜合整治工作與區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)的常項(xiàng)工作和標(biāo)準(zhǔn)化管理工作相結(jié)合,保證治理成效的長(zhǎng)效化,比如,楊雄市長(zhǎng)7月在虹口調(diào)研時(shí)給予了充分肯定的網(wǎng)格化管理中心片區(qū)化建設(shè),可以與街道重點(diǎn)區(qū)塊整治工作有機(jī)結(jié)合,相輔相成,使整治工作和日常工作能相互促進(jìn)。二是建議注重深入攻堅(jiān)和后續(xù)管理,形成常態(tài)工作機(jī)制,固化集中整治成果,同時(shí)要將機(jī)制建設(shè)與集中措施相結(jié)合,共同推進(jìn)發(fā)展。三是建議要重視集中整治與區(qū)域規(guī)劃的同步調(diào)整和同步跟進(jìn),對(duì)于比較大型的整治區(qū)塊要同步研究整治后的后續(xù)發(fā)展規(guī)劃;對(duì)于比較小型的整治地塊,建議區(qū)規(guī)劃專業(yè)部門和相關(guān)職能部門要加以關(guān)注,列入整體規(guī)劃或?qū)m?xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)籌管理范圍,無(wú)法列入規(guī)劃統(tǒng)籌管理的,建議結(jié)合各條線各類三年行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施加以規(guī)范管理。(本文為調(diào)研報(bào)告摘要)