劉紀(jì)鵬

中

共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（22號(hào)文）明確提出“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”，這為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期進(jìn)入到資本經(jīng)濟(jì)時(shí)代奠定了基調(diào)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的中國(guó)模式改革必須堅(jiān)持3個(gè)原則，即在政治上堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、在宏觀經(jīng)濟(jì)上堅(jiān)持市場(chǎng)化方向、在微觀運(yùn)行載體上強(qiáng)化國(guó)有資本。

黨如何管控國(guó)有資本的話題在中國(guó)市場(chǎng)化改革新時(shí)期不可回避。隨著國(guó)資改革一系列配套政策的出臺(tái)，如何正確處理好黨與國(guó)有資本的關(guān)系，探索黨科學(xué)、高效地管控國(guó)有資本的中國(guó)模式，是當(dāng)前防止經(jīng)濟(jì)下滑，穩(wěn)定國(guó)資干部隊(duì)伍，調(diào)動(dòng)企業(yè)家主動(dòng)作為的關(guān)鍵。

國(guó)資改革亟待選擇正確路徑

國(guó)資改革已經(jīng)進(jìn)入到關(guān)鍵階段，習(xí)主席提出國(guó)有企業(yè)要做優(yōu)、做大、做強(qiáng)，但由于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下滑、企業(yè)家不作為、人才流失這三大問(wèn)題的困擾，甚至令人有做小、做差、做弱之虞。究其根源在于探索中國(guó)模式國(guó)資改革的路徑選擇上始終存在兩個(gè)誤區(qū)：

第一，完全照搬照抄西方的模式，將私有化的資本作為微觀運(yùn)行載體的主體，在私有資本基礎(chǔ)上構(gòu)建公司治理結(jié)構(gòu)。忽視了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資本的管控和在國(guó)有資本主導(dǎo)背景下形成的舉國(guó)戰(zhàn)略。

第二，忽視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向與依法治國(guó)、依法治企的改革方向，片面強(qiáng)調(diào)中國(guó)國(guó)情。將黨委的宏觀把控與參與企業(yè)具體運(yùn)營(yíng)相混淆，未能看到這與資本經(jīng)濟(jì)時(shí)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求不相符合的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。

因此，探索國(guó)資改革的中國(guó)模式必須先走出兩個(gè)誤區(qū)，尋找建立在尊重國(guó)情，借鑒規(guī)范基礎(chǔ)上的第三條道路，這就是中國(guó)道路。而切入點(diǎn)則在于明確劃分“國(guó)企”與“國(guó)資”的界限，認(rèn)識(shí)到“國(guó)企”與“國(guó)資”是兩個(gè)明顯不同的概念。

在中國(guó)模式中，微觀運(yùn)行的主體，并不是不以盈利為主要目的的公益性國(guó)有企業(yè)，而是將在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域中無(wú)處不在、可進(jìn)可退的國(guó)有資本，及其參股、控股基礎(chǔ)上形成的現(xiàn)代大公司。

本文之所以做出這樣的判斷，是因?yàn)樵诂F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，各國(guó)公認(rèn)的國(guó)有企業(yè)通常是公法人，納入政府公共預(yù)算，只存在于較少的特殊領(lǐng)域。企業(yè)家可以是公務(wù)員身份，薪酬受限，通常由各國(guó)財(cái)政部監(jiān)管。例如美國(guó)的“兩房”（即房地美、房利美）和中國(guó)“兩儲(chǔ)”（中儲(chǔ)棉、中儲(chǔ)糧）都是典型的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。因此，國(guó)有企業(yè)概念是國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，絕非中國(guó)特色。而在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域無(wú)處不在，又必須遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律和股份（公眾）公司一般法則的國(guó)有資本控股、參股的現(xiàn)代公司，才是探索中國(guó)模式的重點(diǎn)所在。如何在國(guó)資控股和參股的現(xiàn)代公司中使得黨通過(guò)股東—資本與董事會(huì)治理兩條主線實(shí)現(xiàn)管控，則是本文的核心內(nèi)容。

黨管控國(guó)有資本理論上可以得證

中國(guó)共產(chǎn)黨是工人階級(jí)政黨，長(zhǎng)期以來(lái)，在黨建理論上黨與勞動(dòng)是統(tǒng)一的，而與資本是對(duì)立的。然而在我們探索中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路上，黨建理論必須適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形勢(shì)。鑒于今天中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從簡(jiǎn)單的商品經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到資本經(jīng)濟(jì)時(shí)代，而國(guó)有資本也成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向中必不可少的主體因素。因此我們必須摒棄簡(jiǎn)單把黨與資本對(duì)立的理論和觀念，找到黨與國(guó)有資本有機(jī)統(tǒng)一的結(jié)合點(diǎn)和路徑。黨不僅和勞動(dòng)相統(tǒng)一，同樣與為國(guó)家和人民服務(wù)的國(guó)有資本相一致。這是與時(shí)俱進(jìn)探討市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中國(guó)模式的關(guān)鍵所在。

我國(guó)憲法中規(guī)定社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。中國(guó)共產(chǎn)黨是代表人民，進(jìn)行國(guó)家治理的唯一執(zhí)政黨。目前我國(guó)全民所有制表現(xiàn)形式是國(guó)家所有制，遵從黨參與國(guó)家治理、執(zhí)政為民的具體表現(xiàn)形式是通過(guò)黨管控國(guó)有資本來(lái)體現(xiàn)，這在理論上可以得證，現(xiàn)實(shí)中也是不爭(zhēng)的事實(shí)。同樣，這也是我們?cè)谖磥?lái)探討國(guó)資改革中國(guó)模式的核心內(nèi)容所在。因此，創(chuàng)建中國(guó)模式，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)就必須找到黨與國(guó)有資本的關(guān)系，并注重完善黨管控國(guó)有資本的政治、經(jīng)濟(jì)理論，這才是正確的方向。

而通過(guò)劃清國(guó)有資本在傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)與現(xiàn)代股份公司中作用的異同，完善黨管控國(guó)有資本的理論，是探討在中國(guó)模式的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，黨管控國(guó)有資本的前提所在。

關(guān)鍵是厘清“國(guó)企”和

“國(guó)資”的異同

22號(hào)文件提出了新時(shí)期國(guó)資改革的兩點(diǎn)要求：第一，國(guó)資改革要從傳統(tǒng)的管人、管事、管資產(chǎn)向“管資本”轉(zhuǎn)型；第二，將國(guó)資分為公益類和商業(yè)類，經(jīng)營(yíng)性國(guó)資要統(tǒng)一監(jiān)管。因此，在新一輪改革實(shí)踐中，要想走出傳統(tǒng)國(guó)企改革的舊思路，就必須明確：在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制下，在國(guó)資背景下構(gòu)造的現(xiàn)代公司和傳統(tǒng)國(guó)企是截然不同的。如果把傳統(tǒng)企業(yè)組織與現(xiàn)代公司制度相混淆，用傳統(tǒng)管理國(guó)企的制度和辦法不加區(qū)分地一并管理，就會(huì)發(fā)生公司凝聚人才難、政府參與管理難、企業(yè)家合理定位更難的問(wèn)題。

為什么說(shuō)用管理傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)方式不適合于國(guó)有資本參股、控股的現(xiàn)代公司？因?yàn)榫汀皣?guó)資”而言，在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域存在的國(guó)資參股、控股的公司，都是以現(xiàn)代公司的形式表現(xiàn)，以追求盈利為目的，遵從市場(chǎng)化運(yùn)作規(guī)范，實(shí)行現(xiàn)代化的公司治理結(jié)構(gòu)，并由國(guó)資委監(jiān)管以實(shí)現(xiàn)營(yíng)利性國(guó)資的統(tǒng)一布局與規(guī)劃；就“國(guó)企”而言，它們主要存在于由國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略所決定的履行社會(huì)職責(zé)、保障民生和維護(hù)國(guó)家安全的特殊行業(yè)，這類企業(yè)不以盈利為主要目的，企業(yè)家可以是政府公務(wù)員，進(jìn)行限薪限酬，由財(cái)政部納入公共預(yù)算統(tǒng)一管理。

公益性的國(guó)有企業(yè)世界皆有，而在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域有著數(shù)量龐大、可進(jìn)可退的營(yíng)利性國(guó)資才是獨(dú)一無(wú)二的中國(guó)模式。所以，應(yīng)對(duì)國(guó)資改革的發(fā)展需求，在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域做強(qiáng)國(guó)資、做弱國(guó)企是必然趨勢(shì)。

黨管控國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)路徑的探索

新一輪的國(guó)資改革中，在少部分特殊領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)保留國(guó)有獨(dú)資企業(yè)形態(tài)并輔之以國(guó)有企業(yè)傳統(tǒng)管理方式，而絕大多數(shù)國(guó)企都要演變?yōu)閲?guó)有資本參股、控股背景下，融合社會(huì)資本和外資資本建立混合所有制的現(xiàn)代股份公司，需要遵守一般市場(chǎng)規(guī)律條件下股份公司制度特點(diǎn)和公司法規(guī)約束。

這類公司盡管與傳統(tǒng)國(guó)企不同，但是在管控方式上同樣需要黨的領(lǐng)導(dǎo)，并面臨兩大任務(wù)：一方面需要建立高效的決策體制，培育企業(yè)家隊(duì)伍；另一方面也需要按照現(xiàn)代股份公司制度，在資本管控和董事會(huì)治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上探索有效的約束機(jī)制，防止腐敗、監(jiān)督職業(yè)經(jīng)理人、貫徹國(guó)有資本的戰(zhàn)略規(guī)劃。

在這過(guò)程中，新型的“國(guó)資”公司繼續(xù)沿用傳統(tǒng)國(guó)企的管理方式將產(chǎn)生以下問(wèn)題：如果黨委在監(jiān)督過(guò)程中直接參與重大決策的審批，或?qū)Ⅻh委對(duì)公司的決策審批權(quán)直接在法律、法規(guī)文件中體現(xiàn)，容易陷于被動(dòng)，并在理論上引起爭(zhēng)議，產(chǎn)生不必要的麻煩。而在實(shí)踐中，最新政策規(guī)定了針對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)者的重大決策終身責(zé)任追究制度?？蓪?shí)際上，在中國(guó)制度改革轉(zhuǎn)型特別時(shí)期，腐敗易界定，但是違規(guī)決策難界定，況且如果在黨委批準(zhǔn)情況下，發(fā)生決策失誤，經(jīng)營(yíng)者又該承擔(dān)怎樣的責(zé)任？這無(wú)疑將黨委置于風(fēng)口浪尖，成為矛盾集中的焦點(diǎn)，不利于作為政治組織的黨和作為經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)之間有效銜接。

為了有效規(guī)避現(xiàn)代企業(yè)中的管理風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)決策風(fēng)險(xiǎn)，改革中必須借鑒現(xiàn)代股份公司的一般準(zhǔn)則和公司法律規(guī)定。通過(guò)股東—資本和董事會(huì)治理兩條主線構(gòu)建“黨委千條線，資本一線牽”和“黨委千條線，董事會(huì)一線牽”的管控新模式。

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，黨管住了資本就管住了一切，黨管住資本的最佳方式就是通過(guò)管住國(guó)資委和獨(dú)資形態(tài)的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，而由國(guó)資委和國(guó)有獨(dú)資的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司去管資本。通過(guò)管資本，向董事會(huì)派駐董事和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，由此管住國(guó)有資本的重大經(jīng)營(yíng)決策和戰(zhàn)略部署、資源規(guī)劃就成為了可能。

進(jìn)而為了有效梳理經(jīng)營(yíng)執(zhí)行與管控監(jiān)督的關(guān)系，必須對(duì)我國(guó)國(guó)資控股、參股企業(yè)目前執(zhí)行的董事會(huì)制度進(jìn)行改造，對(duì)董事分類重新進(jìn)行科學(xué)劃分。具體就是：徹底摒棄目前按內(nèi)部和外部劃分董事的分類。因?yàn)樵诂F(xiàn)代公司制度下，股東將成為公司的主體，把他們當(dāng)成外部人，而把被聘任的高管層（保姆）當(dāng)成內(nèi)部人，在法律上是站不住腳的，在現(xiàn)實(shí)中也是不利的。

具體改造方式是將國(guó)資公司的董事按照?qǐng)?zhí)行與非執(zhí)行、獨(dú)立和非獨(dú)立兩類標(biāo)準(zhǔn)劃分，明確執(zhí)行董事負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，非執(zhí)行董事負(fù)責(zé)監(jiān)督。而獨(dú)立董事則獨(dú)立于所受聘的公司及其個(gè)別股東，并不與公司業(yè)務(wù)有任何關(guān)聯(lián)。其站在獨(dú)立第三方的立場(chǎng)上履行職責(zé)，既要考慮對(duì)個(gè)別大股東的制約，也要考慮防止公司高管層的“內(nèi)部人”控制，維護(hù)公司股東、經(jīng)營(yíng)者和勞動(dòng)者的整體利益。

對(duì)于國(guó)資控股、參股企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和管理腐敗的管控則可分別通過(guò)兩個(gè)途徑加以解決，即：對(duì)管理腐敗導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)在黨管國(guó)有資本的前提下，通過(guò)公司的內(nèi)、外部審計(jì)及定期的審計(jì)報(bào)告公開(kāi)加以解決；而對(duì)經(jīng)營(yíng)決策風(fēng)險(xiǎn)的管控則主要通過(guò)董事會(huì)非執(zhí)行董事、獨(dú)立董事和公司必設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)控制委員會(huì)加以實(shí)現(xiàn)。

新時(shí)期的國(guó)資改革，必須從過(guò)去的黨與資本對(duì)立的舊觀念轉(zhuǎn)變?yōu)辄h與資本相統(tǒng)一的新共識(shí)。黨在與國(guó)有資本相結(jié)合的進(jìn)程中，要讓黨在幕后通過(guò)國(guó)有資本這只無(wú)形之手有效管控國(guó)有控股、參股的現(xiàn)代股份公司。讓國(guó)資委和國(guó)有獨(dú)資的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在前臺(tái)，向從事實(shí)體產(chǎn)業(yè)的國(guó)資參股、控股的股份公司派駐非執(zhí)行國(guó)資股東董事，在此基礎(chǔ)上管控住公司的董事會(huì)，讓董事會(huì)承擔(dān)企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)決策和通過(guò)大股東推薦及市場(chǎng)招聘職業(yè)經(jīng)理人兩大核心功能。

總之，在未來(lái)國(guó)資改革中，我們既要根植于中國(guó)國(guó)情，堅(jiān)定不移地堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)；又要堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向，尋求利用、培植、改造、壯大資本，從而讓資本成為黨的抓手，成為改革的動(dòng)力源泉，創(chuàng)建中國(guó)獨(dú)特的國(guó)資改革模式，實(shí)現(xiàn)中國(guó)崛起。