關(guān)注地方財(cái)政庫(kù)款管理

話題嘉賓

肖鵬：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)助理，教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，全國(guó)政府預(yù)算研究會(huì)秘書長(zhǎng)，中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)政府與非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)專業(yè)委員會(huì)理事，研究領(lǐng)域?yàn)楣差A(yù)算和政府會(huì)計(jì)，教育部視頻公開共享課《財(cái)政學(xué)》課程的主講教師之一

李建軍：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)樨?cái)稅理論與政策

付敏杰，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院綜合經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究部副研究員。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心研究人員，中國(guó)財(cái)政政策模擬與評(píng)價(jià)實(shí)驗(yàn)室成員，《中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)報(bào)告》、《中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》藍(lán)皮書編委。研究主要集中于城市化、財(cái)稅制度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

主持人

阮 靜：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

王光?。骸敦?cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

今年以來(lái)，國(guó)務(wù)院對(duì)庫(kù)款管理工作高度重視，要求財(cái)政部門在認(rèn)真分析研判的基礎(chǔ)上，采取督辦和制度性措施強(qiáng)化地方庫(kù)款管理。財(cái)政部在年初發(fā)布《關(guān)于2016年地方財(cái)政庫(kù)款管理有關(guān)工作的通知》之后進(jìn)一步作出部署，5月23日，發(fā)布《關(guān)于采取有效措施進(jìn)一步加強(qiáng)地方財(cái)政庫(kù)款管理工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），要求各級(jí)財(cái)政部門針對(duì)本地區(qū)管理薄弱環(huán)節(jié)，合理壓降庫(kù)款規(guī)模，提高財(cái)政資金使用效益。

《通知》明確了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)庫(kù)款管理的有關(guān)要求，包括加強(qiáng)預(yù)算編制管理、加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理、加快結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金清理收回和統(tǒng)籌使用、切實(shí)加強(qiáng)地方政府置換債券資金置換工作、加強(qiáng)庫(kù)款統(tǒng)計(jì)分析和形勢(shì)預(yù)判。強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)算單位國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)余資金和財(cái)政清理收回存量資金的安排使用，避免形成“二次沉淀”。

《通知》還提出進(jìn)一步加強(qiáng)庫(kù)款管理的五項(xiàng)措施，包括健全完善地方財(cái)政庫(kù)款考核通報(bào)機(jī)制，實(shí)行按月考核，不定期通報(bào)；建立地方財(cái)政庫(kù)款約談機(jī)制，不定期約談考核排名最后的6個(gè)地區(qū)，并限期完成整改；強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金調(diào)度與地方庫(kù)款規(guī)模掛鉤機(jī)制，根據(jù)庫(kù)款考核結(jié)果適當(dāng)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付資金撥付進(jìn)度和頻率；建立穩(wěn)增長(zhǎng)重大項(xiàng)目落實(shí)情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理機(jī)制，促進(jìn)各級(jí)財(cái)政部門盡快形成實(shí)際支出；建立健全庫(kù)款管理責(zé)任制，層層落實(shí)責(zé)任，切實(shí)將國(guó)務(wù)院有關(guān)工作要求落到實(shí)處。

2016年我國(guó)庫(kù)款管理工作面臨艱巨任務(wù)。一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大，需要加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，壓減庫(kù)款規(guī)模，充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益；而另一方面，今年地方政府置換債券大規(guī)模發(fā)行，一定程度上拉高了庫(kù)款規(guī)模，使庫(kù)款管理的復(fù)雜性加大。在此背景下，如何切實(shí)加強(qiáng)庫(kù)款管理工作成為各級(jí)財(cái)政部門的重要議題，必須認(rèn)真分析研判。我國(guó)地方財(cái)政庫(kù)款管理現(xiàn)狀如何？地方政府置換債券的大規(guī)模發(fā)行給地方財(cái)政庫(kù)款管理帶來(lái)哪些挑戰(zhàn)？在清理收回和統(tǒng)籌使用結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金時(shí)如何避免“二次沉淀”？應(yīng)建立怎樣的地方財(cái)政庫(kù)款管理機(jī)制以更好地發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益？本期監(jiān)督沙龍圍繞地方財(cái)政庫(kù)款的強(qiáng)化管理議題，就相關(guān)內(nèi)容展開探討。

透析地方財(cái)政庫(kù)款管理現(xiàn)狀

主持人：如背景材料所述，2016年全國(guó)庫(kù)款管理工作任務(wù)更加艱巨。請(qǐng)您分析一下我國(guó)地方財(cái)政庫(kù)款管理現(xiàn)狀。

肖鵬：2001年國(guó)庫(kù)集中收付制度改革之后，我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶沉淀的庫(kù)款金額規(guī)模越來(lái)越大，形成了財(cái)政存量資金，這個(gè)現(xiàn)象在中央財(cái)政和地方財(cái)政均普遍存在。一方面，中央財(cái)政還背負(fù)著巨額的債務(wù)，另一方面，庫(kù)款里沉淀了巨額的財(cái)政資金沒有使用出去，從而帶來(lái)財(cái)政資金的低效益。為解決此問(wèn)題，2014年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā) 《關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕70號(hào)），來(lái)加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，盤活財(cái)政存量資金，降低財(cái)政庫(kù)款沉淀資金，使有效的資金更多地花在刀刃上。這次財(cái)政部發(fā)布 《關(guān)于2016年地方財(cái)政庫(kù)款管理有關(guān)工作的通知》，也是為了降低庫(kù)款沉淀，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，建立庫(kù)款執(zhí)行考核指標(biāo)體系和約談機(jī)制，使財(cái)政政策在保增長(zhǎng)方面發(fā)揮更大的作用。

李建軍：當(dāng)前，一方面經(jīng)濟(jì)下行壓力大，積極財(cái)政政策要求提高財(cái)政庫(kù)款支出速度和效益，但實(shí)際上，地方財(cái)政庫(kù)款撥付使用速度慢、效率低，資金積壓在國(guó)庫(kù)沒有形成有效的支出，影響了財(cái)政支出的效率和積極財(cái)政政策的政策效果。地方財(cái)政庫(kù)款管理效率和效益亟待提升。

付敏杰：財(cái)政庫(kù)款一般是指國(guó)庫(kù)存款，是歸各級(jí)財(cái)政部門支配的公共資金?！额A(yù)算法》規(guī)定“各級(jí)國(guó)庫(kù)庫(kù)款的支配權(quán)屬于本級(jí)政府財(cái)政部門”。由于我國(guó)實(shí)行央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制，所以財(cái)政庫(kù)款是財(cái)政部門存放在金融機(jī)構(gòu)的財(cái)政資金，是金融機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政部門的負(fù)債。從財(cái)政流程看，財(cái)政庫(kù)款就是從財(cái)政資金以稅費(fèi)金的形式離開市場(chǎng)主體、到各級(jí)部門使用財(cái)政資金并使其重新進(jìn)入市場(chǎng)的過(guò)程。

從國(guó)民經(jīng)濟(jì)大循環(huán)看，財(cái)政庫(kù)款是政府依據(jù)法律授予的權(quán)力將資金暫時(shí)抽離市場(chǎng)的資金。在財(cái)政資金“零余額”管理制度下，這一點(diǎn)至關(guān)重要。我們更傾向于把財(cái)政庫(kù)款看作是一個(gè)公共資源的閑置和浪費(fèi)，除非其存在是因?yàn)椤安坏靡选钡脑?。?dāng)然，這也說(shuō)明了財(cái)政庫(kù)款的唯一歸宿，就是重新回到市場(chǎng)，完成完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)。從政府收支范圍看，國(guó)庫(kù)存款包括了一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算。

財(cái)政庫(kù)款存在的唯一理由是保證必需的支出需要，這就是前面所說(shuō)的“不得已”。這種不得已在很大程度上是為了防止國(guó)庫(kù)透支，國(guó)庫(kù)透支及其對(duì)應(yīng)的巨額赤字，曾經(jīng)是20世紀(jì)90年代中國(guó)通貨膨脹高企的重要原因。但是從今天的現(xiàn)實(shí)看，這個(gè)理由已經(jīng)很難再成立。一方面是預(yù)算制度越來(lái)越嚴(yán)格，政府每年可以使用的資金受到立法機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格限制，從制度上斬?cái)嗔送钢У目赡苄?，另一方面是發(fā)達(dá)的現(xiàn)代金融制度下，即使由于財(cái)政收支不規(guī)律而使國(guó)庫(kù)在某個(gè)特定時(shí)期發(fā)生了虧空，也可以通過(guò)票據(jù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

從現(xiàn)代財(cái)政制度看，庫(kù)款規(guī)模越小，表明政府的現(xiàn)金管理能力越強(qiáng)，公共部門運(yùn)行越有效率。美國(guó)的財(cái)政性存款一般占財(cái)政收支的5%左右，只能應(yīng)付半個(gè)月的支出。中國(guó)的財(cái)政庫(kù)款規(guī)模約在4-5萬(wàn)億元左右，占今年一般公共支出的1/4，足夠應(yīng)付一個(gè)季度的基礎(chǔ)需要。中國(guó)庫(kù)款的高峰期一般是出現(xiàn)在10月和11月，這幾年年年都在漲，到今年五月已經(jīng)突破了4.7萬(wàn)億，峰值突破5萬(wàn)億沒有懸念。每年增加3000-5000億。不得不說(shuō)，這顯示出我國(guó)的財(cái)政制度仍缺乏效率。

在目前的收支分配中，中央地方收入基本各占50%，但地方支出占85%。庫(kù)款的分布也基本類似，大頭在地方。一些經(jīng)濟(jì)規(guī)模和財(cái)政收支比較大的省份，都已經(jīng)突破了千億元。上海、北京等大致在3000-4000億元左右，廣東4月份的庫(kù)款規(guī)模已經(jīng)突破了7000億元大關(guān)，后8個(gè)月即使不收稅，也足以應(yīng)付支出需要。

主持人：《通知》描述當(dāng)前“一方面地方喊缺錢，另一方面又支不出去”，您認(rèn)為產(chǎn)生這一現(xiàn)象的根源是什么？《通知》強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)算單位國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)余資金和財(cái)政清理收回存量資金的安排使用，避免形成“二次沉淀”。對(duì)此您有何措施建議？

肖鵬：當(dāng)前“一方面地方喊缺錢，另一方面又支不出去”，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因在于：第一，預(yù)算編制環(huán)節(jié)，有可能受于時(shí)間限制或其他因素，有關(guān)項(xiàng)目的可行性論證不充分，在庫(kù)款到位時(shí)，項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)發(fā)現(xiàn)難以實(shí)施。第二，部門利益的影響。部門爭(zhēng)取到的財(cái)政資金，盡管難以支出去，是既得利益，也不愿意被同級(jí)或上級(jí)財(cái)政部門整合使用，從而造成庫(kù)款的沉淀。

治理對(duì)策：第一，提高預(yù)算編制環(huán)節(jié)的科學(xué)性。部門上報(bào)的項(xiàng)目要充分經(jīng)過(guò)可行性論證。第二，財(cái)政部門建立黑名單制度。對(duì)于部門上報(bào)的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度差、調(diào)整幅度大的單位，在以后年度項(xiàng)目資金分配上不予考慮。第三，加快沉淀資金的整合力度。對(duì)于確定無(wú)法實(shí)施的庫(kù)款到位的項(xiàng)目，盡快走預(yù)算調(diào)整的程序，由本級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)籌安排使用。

李建軍：當(dāng)前，地方財(cái)政出現(xiàn)了收入不足和錢用不了的“收支悖論”，其核心原因在于我國(guó)預(yù)算編制和執(zhí)行不夠科學(xué)合理。地方預(yù)算收入中有大量非預(yù)期收入，比如地方債置換的債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移支付收入，這些非預(yù)期收入在預(yù)算支出中未能有效安排，也缺乏成熟的項(xiàng)目庫(kù)；在預(yù)算支出上，支出安排不合理，存在一些預(yù)算支出規(guī)模過(guò)度，在強(qiáng)化部門具體預(yù)算支出管理和紀(jì)律情況下，過(guò)度安排的預(yù)算難以支出；再者，預(yù)算資金撥付時(shí)間滯后，預(yù)算年度是1-12月，而實(shí)際上當(dāng)預(yù)算通過(guò)后，大量資金實(shí)際撥付到預(yù)算執(zhí)行單位時(shí)都已經(jīng)是5月份以后了，造成預(yù)算資金使用慢的問(wèn)題；另外，需要特別注意的是，許多微觀預(yù)算支出單位預(yù)算資金使用管理制度僵化，不符合現(xiàn)實(shí)預(yù)算單位和預(yù)算資金具體使用的實(shí)際，導(dǎo)致微觀預(yù)算支出單位支出難以有效使用?？朔笆罩сＵ摗焙捅苊狻岸纬恋怼钡母境雎吩谟?，科學(xué)合理編制財(cái)政收入和支出預(yù)算，提高預(yù)算資金撥付速度和效率，在堅(jiān)持部門預(yù)算支出總體約束下提高微觀預(yù)算支出單位預(yù)算執(zhí)行的靈活性和自主性。

付敏杰：從2007年開始的國(guó)際金融危機(jī)已經(jīng)持續(xù)了8年，現(xiàn)在世界各國(guó)政府都在拼命借錢，而有錢花不出去成為中國(guó)財(cái)政特有的一個(gè)現(xiàn)象。

這幾年國(guó)務(wù)院關(guān)于激活財(cái)政存款資金的會(huì)議，召開多次，但庫(kù)款規(guī)模還是不斷創(chuàng)新高。2015年還進(jìn)行了大量的穩(wěn)增長(zhǎng)跟蹤審計(jì)，現(xiàn)在依然在做，說(shuō)白了就是讓各個(gè)單位把要來(lái)的財(cái)政資金按計(jì)劃花出去，但是也很難起到大的效果。以前中國(guó)政府都是大力花錢，錢不夠花，現(xiàn)在卻出現(xiàn)了有錢不花的狀況?？赡苁且?yàn)榛ㄥX風(fēng)險(xiǎn)太大，也可能是因?yàn)楦静恢涝撛趺椿?。這說(shuō)明財(cái)政資金沉淀問(wèn)題已經(jīng)不再是單個(gè)問(wèn)題，而是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性問(wèn)題。沒有系統(tǒng)性的財(cái)政改革，這個(gè)問(wèn)題難以得到解決。

我們都知道財(cái)政就是政府活動(dòng)的資金寫照。財(cái)政出了問(wèn)題，一定是政府活動(dòng)出了問(wèn)題，這些問(wèn)題集中反映在了資金層面。舉凡政府活動(dòng)，不外乎是辦事和花錢，錢沒花了，一般是事沒辦完，或者是錢太多了花不完。還有一種可能，就是事做了，但受到嚴(yán)格的預(yù)算制度限制，錢不讓花，從而事打了折扣。

很明確地講，問(wèn)題出在兩個(gè)層面，第一個(gè)層面是政府的活動(dòng)不符合市場(chǎng)規(guī)律，不按市場(chǎng)規(guī)律辦事。按照馬克思主義觀點(diǎn)，這說(shuō)明上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脫軌，對(duì)現(xiàn)有制度細(xì)枝末節(jié)的修修補(bǔ)補(bǔ)，恐怕已經(jīng)難以容納生產(chǎn)力的繼續(xù)發(fā)展。這一點(diǎn)也導(dǎo)致十八大所提的市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用尚未落到實(shí)處。第二個(gè)層面是財(cái)經(jīng)制度改革嚴(yán)重滯后，我國(guó)的財(cái)經(jīng)制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，之后的財(cái)政支出面改革僅限于結(jié)構(gòu)調(diào)整，例如增加教科文衛(wèi)和民生的比重，但是對(duì)于每個(gè)單位都在執(zhí)行的基礎(chǔ)財(cái)務(wù)制度卻沒有改革，“水根本就流不出去”，通過(guò)財(cái)政進(jìn)行的國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)是不暢的。尤其是機(jī)關(guān)團(tuán)體、事業(yè)單位，這幾年的財(cái)務(wù)制度正越收越緊，不斷在向政府靠近，距離市場(chǎng)主體原來(lái)越遠(yuǎn)。

主持人：2016年地方政府轉(zhuǎn)換債券大規(guī)模發(fā)行，尤其是進(jìn)入二季度之后，地方債發(fā)行明顯提速。截至5月中旬，已有包括四川、青島、寧波、湖南等在內(nèi)的29個(gè)省市發(fā)行了地方債，總規(guī)模已經(jīng)超過(guò)2.2萬(wàn)億元，其中超過(guò)九成是置換債，其規(guī)模超過(guò)2萬(wàn)億元。地方政府置換債券的大規(guī)模發(fā)行給地方財(cái)政庫(kù)款管理帶來(lái)哪些影響？

肖鵬：地方政府置換債券是地方政府既有已確定債務(wù)的形式的變化，原有的既有債務(wù)，有具體的使用方向和領(lǐng)域，因此，這部分地方政府置換債券的使用方向應(yīng)該是確定的。通過(guò)債務(wù)置換，將地方政府原有表外的負(fù)債納入到預(yù)算管理，并且放到專戶統(tǒng)一管理，會(huì)加大庫(kù)款沉淀規(guī)模。地方政府需要加快原有項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度，確保通過(guò)地方政府置換債券募集的資金能夠盡快使用出去。

李建軍：地方政府置換債券的發(fā)行是化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以及實(shí)施積極財(cái)政政策的重大舉措，是非常必要的。但地方政府置換債券的大規(guī)模發(fā)行客觀上給地方財(cái)政庫(kù)款管理造成壓力，加大了地方財(cái)政庫(kù)款積壓。

解讀新規(guī)，強(qiáng)化庫(kù)款管理

主持人：《通知》在要求各級(jí)財(cái)政部門充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前加強(qiáng)庫(kù)款管理工作必要性和緊迫性的同時(shí)，提出了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)庫(kù)款管理的五點(diǎn)要求：加強(qiáng)預(yù)算編制管理、加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理、加快結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金清理收回和統(tǒng)籌使用、切實(shí)加強(qiáng)地方政府置換債券資金置換工作、加強(qiáng)庫(kù)款統(tǒng)計(jì)分析和形勢(shì)預(yù)判。您對(duì)這些要求作何解讀？

肖鵬：這五大措施從“預(yù)算編制、執(zhí)行、結(jié)余資金整合”三個(gè)環(huán)節(jié)建立了全流程的預(yù)算管理機(jī)制，并且配合以庫(kù)款統(tǒng)計(jì)分析、考核通報(bào)和約談機(jī)制的構(gòu)建，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，有利于提高預(yù)算編制的科學(xué)性，減小預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整，結(jié)余資金及時(shí)整合統(tǒng)籌，有利于降低庫(kù)款沉淀。并且對(duì)于特殊形式的地方政府置換債券資金的使用專門列示，做到不留死角。

李建軍：《通知》的五點(diǎn)要求是破解預(yù)算庫(kù)款積壓?jiǎn)栴}的有力措施，如強(qiáng)化預(yù)算編制、預(yù)算資金下達(dá)時(shí)間前移，推進(jìn)財(cái)政中期規(guī)劃管理，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行督導(dǎo)、考核通報(bào)，強(qiáng)化結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)與預(yù)算安排掛鉤等。這些措施既有針對(duì)當(dāng)前庫(kù)款積壓規(guī)模問(wèn)題突出的應(yīng)急之策，更有大量制度構(gòu)建性要求，這些要求對(duì)于推進(jìn)地方財(cái)政制度改革及改善地方財(cái)政庫(kù)款管理都有積極價(jià)值。

主持人：《通知》提出了進(jìn)一步加強(qiáng)庫(kù)款管理的五項(xiàng)措施，包括健全完善地方財(cái)政庫(kù)款考核通報(bào)機(jī)制，建立地方財(cái)政庫(kù)款約談機(jī)制，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金調(diào)度與地方庫(kù)款規(guī)模掛鉤機(jī)制，建立穩(wěn)增長(zhǎng)重大項(xiàng)目落實(shí)情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理機(jī)制，建立健全庫(kù)款管理責(zé)任制。請(qǐng)您談?wù)勥@五項(xiàng)措施的意義？如何確保這些舉措落到實(shí)處？

肖鵬：“通報(bào)機(jī)制、約談機(jī)制、掛鉤機(jī)制、監(jiān)測(cè)機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制”五大機(jī)制的構(gòu)建，有利于構(gòu)建全流程、全方位的預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，避免庫(kù)款沉淀。如何確保落實(shí)：第一，通過(guò)設(shè)計(jì)合理的庫(kù)款執(zhí)行、沉淀的招標(biāo)考核體系。第二，強(qiáng)化信息公開來(lái)強(qiáng)化上述五大機(jī)制措施的落實(shí)。第三，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。避免部門通過(guò)資金存放賬戶的往來(lái)、或者權(quán)責(zé)發(fā)生制列支來(lái)規(guī)避預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的考核。

李建軍：在現(xiàn)行的制度條件下，《通知》提出的地方財(cái)政庫(kù)款考核排名、通報(bào)、約談及庫(kù)款管理責(zé)任制等，可以說(shuō)都是提高財(cái)政庫(kù)款管理效率非常直接且有效的舉措，相信對(duì)于改善財(cái)政庫(kù)款管理，提高庫(kù)款出庫(kù)率也會(huì)有成效。由于這些舉措落實(shí)到位，一方面在于財(cái)政部嚴(yán)格對(duì)各省財(cái)政廳監(jiān)督考核，各省財(cái)政廳對(duì)各市縣財(cái)政局考核，另一方面在于科學(xué)合理的預(yù)算編制，各預(yù)算支出單位有效的預(yù)算執(zhí)行，換而言之，在于前述的《通知》五點(diǎn)要求。換個(gè)角度看，地方財(cái)政庫(kù)款考核排名、通報(bào)、約談及庫(kù)款管理責(zé)任制等，可能也是推動(dòng)我國(guó)地方預(yù)算編制和執(zhí)行科學(xué)、合理的重要機(jī)制。

主持人：《通知》要求財(cái)政部門在認(rèn)真分析研判的基礎(chǔ)上，采取督辦和制度性措施強(qiáng)化地方庫(kù)款管理。您認(rèn)為我國(guó)需建立怎樣的地方財(cái)政庫(kù)款管理體系？

付敏杰：應(yīng)當(dāng)看到，事是因，財(cái)是果。財(cái)政庫(kù)款反映的問(wèn)題，基本不在財(cái)政部門層面上。各個(gè)部門花錢不暢，最終反映在了國(guó)庫(kù)中。財(cái)政部門目前能做的是運(yùn)行在機(jī)制層面發(fā)揮作用，要解決根本問(wèn)題還要從更深的“財(cái)”與“政”的制度層面著力。

肖鵬：在《通知》提到的五大機(jī)制之外，需要建立國(guó)際通行的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理體系。第一，強(qiáng)化預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算編制管理是庫(kù)款管理的源頭，減少預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的調(diào)整。第二，建立預(yù)算執(zhí)行的“通報(bào)機(jī)制、約談機(jī)制、掛鉤機(jī)制、監(jiān)測(cè)機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制”，確保這五大機(jī)制的落實(shí)。第三，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程中的適當(dāng)?shù)某恋碣Y金，通過(guò)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，在不影響庫(kù)款撥付進(jìn)度的基礎(chǔ)上，提高沉淀國(guó)庫(kù)資金的使用效益。第四，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。避免部門通過(guò)資金存放賬戶的往來(lái)、或者權(quán)責(zé)發(fā)生制列支來(lái)規(guī)避預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的考核。

李建軍：地方財(cái)政庫(kù)款管理是整個(gè)財(cái)政收支和預(yù)算制度的一個(gè)組成部分和集合點(diǎn)，地方財(cái)政庫(kù)款出現(xiàn)的問(wèn)題顯現(xiàn)在庫(kù)款管理，其實(shí)際在于整個(gè)財(cái)政或預(yù)算收支制度的不完善，庫(kù)款管理出現(xiàn)的問(wèn)題是地方財(cái)政預(yù)算制度存在問(wèn)題在庫(kù)款管理中的直接顯現(xiàn)。我們需要建立規(guī)范、高效、有序的地方財(cái)政庫(kù)款管理，一方面在于財(cái)政庫(kù)款管理制度本身，更重要的在于我國(guó)地方預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等制度體系及其各細(xì)節(jié)性制度與機(jī)制的科學(xué)合理化。

專家點(diǎn)評(píng)：

鄧曉蘭，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院財(cái)政系主任，博士生導(dǎo)師。主要科研方向?yàn)樨?cái)稅政策與制度、公共債務(wù)管理方向的教學(xué)與科研工作。近十年來(lái)主持國(guó)家社科規(guī)劃基金項(xiàng)目二項(xiàng)，主持省部級(jí)科研課題10余項(xiàng)，在財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政研究、經(jīng)濟(jì)科學(xué)和當(dāng)代財(cái)經(jīng)科學(xué)等經(jīng)濟(jì)學(xué)核心CSSCI期刊獨(dú)立或合作公開發(fā)表論文近50篇，出版專著2部。主要代表作 《國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理創(chuàng)新》專著 （光明日?qǐng)?bào)出版社2010.01）被收入中國(guó)教育部高校社科文庫(kù)。

曾榮獲陜西省第八屆哲學(xué)社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果三等獎(jiǎng)2項(xiàng)，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)第四次全國(guó)優(yōu)秀財(cái)政理論研究成果三等獎(jiǎng)1項(xiàng)、陜西省財(cái)政學(xué)會(huì)優(yōu)秀科研成果一、二、三等獎(jiǎng)多項(xiàng)。兼任的社會(huì)職務(wù)主要有：全國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)與教學(xué)研究會(huì)理事、陜西省財(cái)政學(xué)會(huì)理事、陜西省國(guó)有資產(chǎn)管理學(xué)會(huì)理事和西安市財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，陜西省政府 “三秦人才津貼”獲得者。

地方政府債務(wù)置換是我國(guó)處理地方債務(wù)問(wèn)題的重要舉措，作為一種“以時(shí)間換空間”的策略，能夠有效緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)自2015年開始實(shí)施地方債務(wù)置換的方案，取得了預(yù)期的效果，今年更是迎來(lái)了地方政府置換債券的供給大年，截至5月中旬，置換債的規(guī)模已經(jīng)達(dá)2.2萬(wàn)億元，如此舉措增加了地方政府庫(kù)款管理的復(fù)雜性。

首先，地方政府置換債券的大規(guī)模發(fā)行在短時(shí)間內(nèi)大幅度增加了地方財(cái)政的庫(kù)款。今年4月我國(guó)新增的財(cái)政存款高達(dá)9318億元，顯著超過(guò)了歷史同期水平，排除掉“營(yíng)改增”可能對(duì)稅收進(jìn)度產(chǎn)生影響之外，更重要的原因在于地方政府債券的大規(guī)模發(fā)行，導(dǎo)致財(cái)政存款額短期內(nèi)明顯上升。由于地方政府債券的發(fā)行和置換并非同時(shí)進(jìn)行，而債券的發(fā)行規(guī)?？赡芤呀?jīng)超過(guò)近期到期的存量債務(wù)，這就會(huì)造成地方債募集的資金滯留在地方政府手中，地方政府的財(cái)政存款上升。這也可看作是“一方面地方喊缺錢，另一方面又支不出去”現(xiàn)象的根源之一。

其次，地方政府財(cái)政存款大幅度增加造成大量財(cái)政資金沉淀，也警示的確部分財(cái)政資金未及時(shí)發(fā)揮作用。這是地方財(cái)政庫(kù)款管理不應(yīng)該出現(xiàn)的情形，尤其是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，貨幣政策相對(duì)乏力，財(cái)政政策理應(yīng)承擔(dān)更重的責(zé)任，政府的財(cái)政投資是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要力量。當(dāng)下改革和政策的推進(jìn)都刻不容緩，存在大量的閑置資金將影響財(cái)政作用力度，從而使積極財(cái)政政策的實(shí)施效果大打折扣。為了更好地利用財(cái)政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，財(cái)政部門近期多次強(qiáng)調(diào)要盤活存量的財(cái)政資金，財(cái)政部此次及時(shí)發(fā)布《通知》，可見其對(duì)庫(kù)款管理工作的高度重視，這將有利于降低地方財(cái)政庫(kù)款的規(guī)模，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度。

其三，地方債務(wù)置換工作的推進(jìn)給地方政府財(cái)政庫(kù)款管理帶來(lái)了嶄新的管理要求。財(cái)政部《通知》在此時(shí)出臺(tái)，就是提示地方財(cái)政庫(kù)款管理工作要與地方債務(wù)置換工作協(xié)調(diào)起來(lái)，最大限度地降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和合理利用財(cái)政資金。對(duì)于地方政府要把握好地方債務(wù)置換的節(jié)奏，盡量降低地方財(cái)政庫(kù)款的余額，最大程度地發(fā)揮財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)效益。地方政府財(cái)政庫(kù)款管理的新要求歸納為如下三點(diǎn)：

第一，各級(jí)政府應(yīng)明確認(rèn)識(shí)到當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)正面臨多重風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)正處于攻堅(jiān)的特殊時(shí)期，經(jīng)濟(jì)下行、產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題都要求要保證政策的執(zhí)行力度，這就要求各級(jí)政府要改變?cè)械闹С隽?xí)慣，“年底突擊花錢”等現(xiàn)象需做出改變，減少資金沉淀合理安排資金使用進(jìn)度成為各部門必須重點(diǎn)完成的任務(wù)；第二，各地要合理安排債務(wù)置換的節(jié)奏，提前制定置換時(shí)間表，保持預(yù)算安排和執(zhí)行進(jìn)度的一致性，貫徹通知要求，對(duì)已入庫(kù)的公開發(fā)行置換債券資金，原則上在一個(gè)月內(nèi)完成置換；第三，各地政府要找準(zhǔn)自己的定位。地方政府要根據(jù)地方債發(fā)行和兌換情況及時(shí)掌握和匯報(bào)庫(kù)款進(jìn)出、余額變動(dòng)情況，做好上下級(jí)政府的工作對(duì)接，及時(shí)對(duì)置換時(shí)間節(jié)點(diǎn)、財(cái)政庫(kù)款規(guī)模進(jìn)行溝通，及時(shí)處理出現(xiàn)的問(wèn)題；而省級(jí)政府由于還承擔(dān)向下級(jí)財(cái)政部門轉(zhuǎn)貸資金的任務(wù)，要保證資金撥付的及時(shí)性、結(jié)構(gòu)合理性，對(duì)于中央政府則應(yīng)該扮演好監(jiān)督者的角色，把握債務(wù)置換的整體進(jìn)度和地方庫(kù)款管理水平的評(píng)估工作。

——西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院鄧曉蘭

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）