馮志遠(yuǎn) / 四川省平昌縣龍崗國土資源管理所

淺析貧困山區(qū)農(nóng)村土地管理的有效性探索——以四川省平昌縣為例

馮志遠(yuǎn) / 四川省平昌縣龍崗國土資源管理所

加強(qiáng)農(nóng)村土地資源管理，有效保護(hù)耕地是國家的一項(xiàng)基本國策。由于受多種因素的影響，貧困山區(qū)農(nóng)村土地管理中還存諸多問題急需解決。因此，要進(jìn)一步探索創(chuàng)新土地管理措施，完善土地管理制度；增強(qiáng)行政執(zhí)法剛性，探索司法介入新途徑；建立管理長效機(jī)制，化解農(nóng)村土地違法問題，確保農(nóng)村土地資源得到有效管理與保護(hù)。

土地管理；貧困山區(qū)；農(nóng)村；有效性；策略

前言

近幾年來，作為地處秦巴山區(qū)的國家級(jí)貧困縣——四川省平昌縣按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地管理，加大土地違法案件的處置力度，切實(shí)維護(hù)了正常的農(nóng)村土地管理秩序，有效保護(hù)了土地資源。然而，受多種因素的影響，農(nóng)村土地管理中還存在“以租代征”、農(nóng)民違法違規(guī)建房，以新農(nóng)村建設(shè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)名義進(jìn)行違法用地，毀地采礦、挖沙等問題，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、耕地和生態(tài)植被受到一定程度的破壞。針對(duì)這些問題，我以四川省平昌縣近幾年嚴(yán)格土地管理為例，著力就切實(shí)加強(qiáng)貧困山區(qū)農(nóng)村土地管理有效性的策略進(jìn)行探討。

1．創(chuàng)新土地管理措施，完善土地管理制度

1.1 構(gòu)建國土管理協(xié)同責(zé)任制度。國土資源管理涉及司法、經(jīng)濟(jì)、住建、環(huán)保等部門，因此，這就需要凝聚合力，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地批、供、用嚴(yán)格控制和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，進(jìn)而建立和健全聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)動(dòng)制止及查處機(jī)制，建立國土資源管理共同管理責(zé)任機(jī)制。重點(diǎn)是進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府土地管理的共同責(zé)任機(jī)制。將國土資源管理責(zé)任向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府及村級(jí)黨支部、村委會(huì)延伸，明確轄區(qū)內(nèi)保護(hù)和合理利用土地的責(zé)任主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政和村級(jí)黨組織、村委會(huì)，主要責(zé)任人就是這些組織的主要負(fù)責(zé)人，將耕地保護(hù)責(zé)任納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府綜合考核指標(biāo)體系，落實(shí)土地監(jiān)管責(zé)任制，建立和完善防范違法違規(guī)用地的長效機(jī)制。

1.2 改革征地制度。

1.2.1合理界定政府公益性征地權(quán)限。由國家財(cái)政出資、完全用于公共事業(yè)、非贏利性的建設(shè)用地，不能向農(nóng)民征收經(jīng)營性用地。

1.2.2逐步縮小征地范圍。完善征地補(bǔ)償機(jī)制，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，切實(shí)解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障等問題。要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益，并允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營，有效制止黑色隱形交易市場(chǎng)和權(quán)力尋租等活動(dòng)。

1.3 完善農(nóng)村宅基地制度。完善農(nóng)村宅基地管理制度，嚴(yán)格宅基地管理，禁止違規(guī)多占宅基地，在尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法盤活和利用好農(nóng)村現(xiàn)有宅基地，探索開展農(nóng)村閑置宅基地的退出 和補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用總體規(guī)劃，納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地。

2．增強(qiáng)行政執(zhí)法剛性，探索司法介入新途徑

2.1農(nóng)村土地管理期盼司法介入。貧困山區(qū)農(nóng)村土地管理中面臨的一個(gè)最大問題就是違法用地案件的查處。國土資源管理部門尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，致使土地違法占地案件經(jīng)常出現(xiàn)小案拖大、大案拖沓直至罰款了事甚至不了了之。在行政處罰得不到自覺履行的情況下，國土資源管理部門只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。而法院需要按程序辦事，待所有程序走完后，違法建筑已經(jīng)封頂或已搬進(jìn)入住，再強(qiáng)行拆除不僅難度大，而且執(zhí)法成本高，違法相對(duì)人的損失也大，使土地執(zhí)法的嚴(yán)肅性大打折扣。因此，有必要在增強(qiáng)土地執(zhí)法的行政效率上進(jìn)行大膽探索。

2.2違法占地查處期盼司法保全措施。四川省平昌縣國土資源部門針對(duì)部分未批先占、亂占濫用耕地問題，在調(diào)查取證、下 發(fā)《責(zé)令停止土地違法行為通知書》的同時(shí)，由縣法院提前介入，拍攝違法現(xiàn)狀，實(shí)施保全措施，終止違法行為。待處罰決定行政復(fù)議等法律程序到位后再執(zhí)行強(qiáng)制拆除。這種做法既有效地阻止了建房農(nóng)戶在案件查處期間繼續(xù)違法建設(shè)行為，大大降低了執(zhí)法難度和執(zhí)法成 本，又減輕了違法建房經(jīng)濟(jì)損失，該縣查處的10 多家違法用地案件中，沒有出現(xiàn)一起纏訪和起訴案例，還制止了數(shù)十起違法占地苗頭，防止和避免了違法違規(guī)建房用地勢(shì)頭的蔓延。

2.3 實(shí)行非訴案件審查辦法。為打擊違法建設(shè)行為，人民法院可以出臺(tái)《申請(qǐng)人民法院對(duì)違法建設(shè)采取強(qiáng)制停工措施案件審查的實(shí)施意見》。將行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制停止違法占地建設(shè)案件納入行政非訴案件進(jìn)行審查，法院立案受理后，由行政審判庭聽取被申請(qǐng)人的陳述和申辯意見，向雙方當(dāng)事人發(fā)出聽證通知書進(jìn)行聽證；如果被查處的違法占地建設(shè)不及時(shí)制止，將會(huì)給國家、集體、公民或其他法人組織的合法利益繼續(xù)造成損失的，可以對(duì)行政主管機(jī)關(guān)提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行初步審查，直接裁定責(zé)令被審查人停止違法占地建設(shè)，如果被申請(qǐng)人拒絕履行裁定，法院將對(duì)其強(qiáng)制執(zhí)行。這種做法簡化了國土資源部門等行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的程序，降低了執(zhí)法成本，縮短了執(zhí)法周期，對(duì)迅速遏制“違法占地建設(shè)”的擴(kuò)大和蔓延具 有現(xiàn)實(shí)意義。

2.4國土管理部門期盼強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。為有效、迅速制止轄區(qū)內(nèi)非法占地、破壞耕地等違法行為，對(duì)已通知其停止違法行為，但行為人仍繼續(xù)施工的，縣人民政府可成立處置國土資源違法行為領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室。規(guī)定在發(fā)現(xiàn)或接到國土資源違法案件舉報(bào)的第一個(gè)工作日，由縣國土資源局下發(fā)《責(zé)令停止土地違法行為通知書》；第二個(gè)工作日，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土源管理所進(jìn)行巡查，查實(shí)是否繼續(xù)施工，并將結(jié)果當(dāng)日內(nèi)上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組；第三個(gè)工作日，若繼續(xù)施工，縣國土資源管理局下達(dá)強(qiáng)行拆除通知；第四個(gè)工作日，國土資源管理局?jǐn)M定具體拆除方案供領(lǐng)導(dǎo)小組審核；在第五個(gè)工作日，領(lǐng)導(dǎo)小組組織人員按拆除方案實(shí)施強(qiáng)制拆除，這樣就會(huì)收到較好效果。

3． 建立管理長效機(jī)制，化解農(nóng)村土地違法問題

3.1 完善土地立法。加快《土地管理法》修法速度，力爭在土地征收范圍、集體土地征收與補(bǔ)償安置、土地執(zhí)法強(qiáng)制措施與強(qiáng)制執(zhí)行、土地管理共同責(zé)任等方面有所突破。應(yīng)著力完善土地法律法規(guī)執(zhí)行細(xì)則，對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、程序、公示等做出細(xì)致規(guī)定。在土地補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)方面應(yīng)符合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，安置方式和渠道應(yīng)力求確保被征地群眾生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

3.2 堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法。加大對(duì)基層干部尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所的工作人員有案不報(bào)、壓案不查責(zé)任人的追究力度。在縣國土資源管理部門引入公安機(jī)制，可在省國土資源廳設(shè)立執(zhí)法監(jiān)察局設(shè)公安處，市局設(shè)公安科，縣（區(qū)）局設(shè)派出所，由國土資源執(zhí)法監(jiān)察部門統(tǒng)一指揮。明確土地犯罪案件的鑒定、審查、移送的具體要求和時(shí)限，搞好與公安、檢察院的協(xié)調(diào)配合。在涉及到占地面積大、造成嚴(yán)重后果、影響惡劣構(gòu)成犯罪的案件時(shí)，建立土地主管部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī) 關(guān)聯(lián)合辦案制度，減少辦案環(huán)節(jié)，加大辦案力度。

3.3 加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查和跟蹤管理。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所規(guī)范化建設(shè)，強(qiáng)化基層土地管理工作，探索實(shí)行土地協(xié)管員制度，明確職責(zé)和選拔范圍，強(qiáng)化審核把關(guān)與培訓(xùn)，加強(qiáng)管理，同時(shí)可從縣四大家班子現(xiàn)已退居二線或返回原籍的處級(jí)干部中聘請(qǐng)土地執(zhí)法監(jiān)督員，形成“縣、鄉(xiāng)、村和縣級(jí)土地 執(zhí)法監(jiān)督員”四位一體的“3+1”執(zhí)法模式，保證土地法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，調(diào)動(dòng)各級(jí)和社 會(huì)各界自覺參與支持土地管理的積極性。建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，形成三級(jí)國土資源監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，將違法案件行為消滅在萌芽狀態(tài)。

4． 結(jié)論

解決好貧困山區(qū)農(nóng)村土地違法及管理中的問題，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要完善土地管理等相關(guān)法律法規(guī)，又要加大行政執(zhí)法力度，提高執(zhí)法效率，從加強(qiáng)行政執(zhí)法、加強(qiáng)制度建設(shè)和深化司法體制改革，切實(shí)維護(hù)好正常的土地管理秩序，促進(jìn)土地的集約、節(jié)約利用，發(fā)揮土地的最大效益。

[1]卞耀武主編，中華人民共和國土地管理法釋義，北京：法律出版社，1998年12月出版.

[2]最高法行政庭編著，行政訴訟與土地管理法新解，北京：時(shí)事出版社，1999年3月出版.