葉勤松

政府投資項目是影響經(jīng)濟活動的重要手段，不僅對國民經(jīng)濟起著重要的促進作用，同時也對優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、完善城市基礎設施和提供公共產(chǎn)品產(chǎn)生積極作用。近年來，政府投資項目數(shù)量與投資力度大大增加的同時，項目規(guī)模和復雜程度也日趨增大，而業(yè)主方作為政府投資項目的集大成者，其組織模式和管理水平高低將直接影響其效益的高低，因此如何提高政府投資項目整體管理水平是當前的重要任務，也是本文研究的重要背景和任務所在。

政府投資項目與業(yè)主方的項目管理

廣義上的政府投資項目是指由政府出資、籌資或決策的項目，狹義而言，主要是指全部或部分投入各類財政性資金的項目。隨著投融資體制改革的不斷深入，政府投資項目的內涵和范圍也在發(fā)生變化，對政府投資項目的主要區(qū)別還是在于其資金來源的不同。

項目管理的基本內涵是從項目開始至項目結束，通過項目策劃及項目控制，使項目預期各項目標得以實現(xiàn)。根據(jù)政府投資項目的特點，一個項目往往由眾多參建方組成，若根據(jù)參建方工作性質和組織特征劃分，包括業(yè)主方、監(jiān)理方、設計方、施工方和供貨方等不同項目管理，而業(yè)主方作為政府投資項目生產(chǎn)過程的總集成者，也是項目管理的總組織者，是項目管理核心之一。

典型的業(yè)主方項目組織管控模式

作為業(yè)主方，對政府投資項目常見的組織管控模式概括起來主要有以下四種，如表1所示：

總體而言，對于經(jīng)營性政府投資項目，一般多采用項目法人方式，而對于非經(jīng)營性政府投資項目，其它項目管理方式也較為常見。

常見業(yè)主方項目組織管控弊病

1、項目法人實體缺位、錯位或越位。項目管理同位一體化現(xiàn)象嚴重，“投資、建設、管理、使用”多位于一身。目前不僅不少項目使用單位就是業(yè)主方，而且一些行業(yè)主管部門也是政府投資項目的業(yè)主方，既要負責項目的組織實施，又行使市場監(jiān)管職責，這種運動員和裁判員集于一身的角色，難以受到責任、激勵機制的約束。

2、自行組織或臨時性機構不利于項目實現(xiàn)有效和長久管理。一是項目建設管理資源分散在各個行業(yè)和部門，資源配置不合理，機構重置現(xiàn)象嚴重，不利于規(guī)模化和集約化。二是臨時性機構大多為一次性管理，往往只有一次教訓沒有形成二次經(jīng)驗，容易造成浪費和損失，也不利于經(jīng)驗和教訓的總結與積累。

3、缺乏全過程的監(jiān)管。一是業(yè)主和施工、設計和監(jiān)理等參建方之間的權利、義務不對等，一些業(yè)主往往利用其強勢地位，以指令管理工程，造成合同主體地位不平等。二是對項目實施過程中出現(xiàn)的質量和財務等問題缺少事前和事中監(jiān)督，往往在事后才予以重視。三是對工程驗收形式化、表面化，僅僅走過場而已，更不重視工程后評價和持續(xù)跟蹤服務。

4、投資控制欠佳，容易導致“三超”現(xiàn)象。由于長期以來政府投資項目管理的責權利劃分不清，業(yè)主方一般不需承擔籌措和運作資金的責任與風險，事實上可以只管花錢而不管償債，缺乏投資控制的動力。另外，大部分業(yè)主方本身就是使用單位，往往追求自身利益最大化，盡可能擴大規(guī)模，提高標準，增加內容，容易形成投資“黑洞”，設計和監(jiān)理單位又會潛意識地去努力滿足業(yè)主要求，缺乏有力的投資風險約束機制，導致工程“三超”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

5、項目管理缺乏專業(yè)化。由于工程建設的管理具有很強的專業(yè)性、技術性，而大多數(shù)項目管理人員素質參差不齊，難以做到項目管理科學化、專業(yè)化，始終處于一個較低的水平。

關于思考與建議

1、選擇合適的組織管控模式。一是完成一個政府投資項目，能否發(fā)揮預期效益，很大程度上取決于該項目的組織管控模式。各種管控模式都有其特點和適用范圍，因此要根據(jù)項目自身和參與各方的特點綜合考慮，通常而言，影響項目組織管控模式的主要因素有項目范圍、項目目標、建設條件、項目環(huán)境、項目復雜性及合同計價方式等。二是做好組織架構設計和人力資源優(yōu)化。根據(jù)項目特點組建一個有效的管理團隊，一套規(guī)范的工作模式、操作程序和業(yè)務制度，并對人力資源進行周密計劃，有效流動，合理配置，充分調動積極性。

2、抓住主要環(huán)節(jié)和核心工作。一是政府投資項目業(yè)主貫穿于項目管理的全過程，項目其全壽命周期一般包括決策階段、實施階段和使用階段，從項目業(yè)主角度出發(fā)，核心在決策階段，主要關注項目的必要性、經(jīng)濟可行性和方案合理性。管理重點在實施階段，主要關注程序規(guī)范性，著重做好施工投資、工程變更、施工質量安全及各參建方的協(xié)調工作。二是做好招標與采購工作。招標與采購管理是整個管理的重要環(huán)節(jié)，首先要選擇好的代理機構，其次是對招標文件，尤其是對技術部分和評分標準嚴格把關，而對評標過程全面掌控也是招標工作成敗的關鍵環(huán)節(jié)。三是項目管理重點是搞好“四大控制”，印投資與成本控制、工程進度控制、工程質量控制和工程安全控制，四大控制就是應用PDCA循環(huán)全面管理的過程。

3、重視目標管理和溝通協(xié)調。一是項目從啟動到最終完成，其問不僅包括五大參建主體，還可能包括專項分包商和設備供應商等，最主要的方法是“目標管理方法”，即“MBO”方法，它的精髓是“以目標指導行動”，即以實現(xiàn)目標為宗旨，其重要工具是合同管理，合同管理一方面訂立要科學嚴謹，明確各相關方的責權利，另一方面要通過合同管理來及時化解風險，達到各項預期。二是做好協(xié)調工作，第一層次包括參建相關方的協(xié)調，這是項目管理工作的主要組成部分；第二層次是與相關職能部門的協(xié)調，重點與項目涉及的屬地政府和相應部門建立有效的聯(lián)系機制，以保障工程順利實施。

4、加強多方保障和提高風險把控水平。一是在落實業(yè)主方領導負責制的同時，通過工程顧問公司、專家團隊等，從專業(yè)的角度，提高技術保障與技術服務。二是項目風險可能來自各方面，要有針對性地對風險進行全面評估，并采取適當措施加以規(guī)避或轉移，使項目風險盡可能降到最低，以確保項目有序推進。

（作者單位：杭州市城市建設投資集團有限公司）