陳軍偉　曾亮

摘 要 在當前我國全面建設小康社會的形勢下，新農村建設面臨著一些亟待解決的新情況、新問題，而土地綜合整治工作就是一個不容忽視的重要因素之一。本文以德州市陵城區(qū)為例，以新農村建設為背景，切入土地綜合整治微觀課題，按照述現狀、析問題、尋良策的思路，深入探討新農村建設背景下土地綜合治理工作，旨在為推進土地綜合治理可持續(xù)發(fā)展，提供有力的理論支撐。

關鍵詞 土地整治 新常態(tài)

農村土地整治是推動農村生產生活改善的重要抓手。然而，因土地整治理念導致的項目難以確立、關系難以協調等因素客觀存在，一定程度上制約了土地整治項目的實施成效，如何加強農村土地整治，推動實施更嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度顯得尤為迫切。本文以德州市陵城區(qū)為例，詳細分析當前農村土地整治存在的主要問題，對推進新常態(tài)下土地整治工作進行分析并提出對策。

一、陵城區(qū)土地整治項目實施情況

陵城區(qū)自2011年開始啟動了以土地整治助推新農村建設項目。在建設過程中，結合陵城區(qū)實際，通過實施一系列增減掛鉤、工礦復墾、土地開發(fā)整理等項目，實現了農民生產方式和生活方式轉變，新農村建設取得了明顯成效，地區(qū)經濟水平有了顯著提高。 另一方面，陵城區(qū)現代農業(yè)強勢推進，土地綜合生產能力穩(wěn)步提高，糧食產量實現“十三連增”。農業(yè)基礎生產條件全面改善，高效節(jié)水灌溉試點縣項目全部完成，建成規(guī)模連片的“旱能澆、澇能排、田成方、路成網”的高標準農田。

二、存在的主要問題

（一）土地整治理念難轉變

近年來，陵城區(qū)土地管理部門和人員對土地綜合整治的認識有所增強，工作力度逐步加大，但土地整治理念相對滯后。在農村土地規(guī)劃、村莊建設上，思路不夠清晰，統籌協調城鄉(xiāng)發(fā)展觀念不強，對土地綜合整治工作缺乏整體、系統意識，尤其在新農村產業(yè)協調推進與基礎建設上，超前預測能力較弱?！笆濉币詠砹瓿菂^(qū)新建農村社區(qū)24個，同時結合社區(qū)建設，新建、擴建49個產業(yè)園區(qū)，但園區(qū)發(fā)展粗放，缺乏規(guī)劃以及園區(qū)類型過于單一等問題依然突出。

（二）農村土地整治項目難選擇

當前，在推進農村土地綜合整治進程中，客觀存在著項目整治項目難選擇，重點難確定等問題。陵城區(qū)“十二五”期間新農村建設主要依靠的是增減掛鉤項目、土地綜合整治項目等。由于調查研究不深入，現場勘察不到位，以及對土地綜合整治內涵理解不透，致使項目設計宏觀性強，微觀針對性、可操作性弱，新農村建設中產業(yè)發(fā)展、規(guī)模生產及農村規(guī)劃建設結合不緊密，使耕地集約節(jié)約利用大打折扣，農村建設用地壓力有增無減?！笆濉逼陂g陵城區(qū)建設24個農村社區(qū)，將全區(qū)原來989個行政村合并為404個

社區(qū)（村），建立了以農村社區(qū)為管理單元的農村行政管理體制，但城鄉(xiāng)建設用地利用結構并未有實質性改變。截止到2014年城鎮(zhèn)和農村建設用地兩者面積比重仍為18.4∶81.6。

（三）土地整治各項保障難到位

土地整治，是一項綜合性、系統性、長期性工程，既需要持久深入的推動，來增強土地綜合整治的后勁與活力。從當前陵城區(qū)運行情況看，各項保障整體推進意識不強、相關保障不到位等問題客觀存在。目前，社區(qū)建設籌資渠道較窄，市場化手段應用不夠，土地指標交易平臺遲遲不能開通等原因制約著兩區(qū)同建工作的進一步發(fā)展。另一方面，新建社區(qū)設施建設標準普遍較低，部分社區(qū)配套基礎設施缺乏，導致農民缺乏入住積極性。部分安置區(qū)農民在入住社區(qū)后，無法適應新型的發(fā)展環(huán)境。

（四）土地整治對象關系難協調

在新農村建設背景下，土地綜合整治的重點是通過土地空間結構的調整、土地資源的優(yōu)化配置，打造城鄉(xiāng)一體化格局，使土地布局更加合理，現代農業(yè)建設穩(wěn)步推進?！笆濉币詠怼Ａ瓿菂^(qū)城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模不斷擴大，耕地增幅明顯低于建設用地，耕地占補任務較重，加之田、水、路、林、村建設系統性較強，選址、規(guī)劃、監(jiān)理、排污等要素缺一不可，長效管理機制不健全，給土地流轉和土地綜合開發(fā)帶來了一定難度。另一方面，當前陵城區(qū)土地、建設部門對土地整理、復墾、開發(fā)形勢認識不清，在項目投資渠道、建設目標上宣傳教育不到位，導致農民對工程不認可，參與土地綜合整治意識不強，積極性、主動性欠缺，部分新建的農村基礎設施利用率低，造成了資金和資源的浪費。

三、推進土地綜合治理工作可持續(xù)發(fā)展的有效對策

（一）著眼長遠，樹立土地綜合整治新理念

針對當前一些土地管理部門和人員對土地綜合整治工作認識不到位、統籌協調意識不強等問題，一要堅持以人為本的執(zhí)政理念。通過對農村環(huán)保產業(yè)的調整，土地的綜合整治與優(yōu)化，進一步改善農村生態(tài)環(huán)境。二要樹立創(chuàng)新協調理念。針對當前農村土地利用少規(guī)劃、不規(guī)劃、盲目規(guī)劃和項目設計不合理等問題，要以貫徹落實“五大發(fā)展理念”為契機，將村莊建設與產業(yè)發(fā)展融為一體，根據農村配套設施建設實際，優(yōu)化設計項目，重點對耕作半徑、農村產業(yè)、進行合理安排，使土地綜合整治與農村各項建設統籌發(fā)展、協調發(fā)展。

（二）精準確權，適應土地整治改革新形勢

社會經濟發(fā)展新常態(tài)，賦予了新農村建設一些新的任務，同時也帶來了一些新的情況和問題。針對當前在土地綜合整治中存在的項目難選擇、重點難突出等問題，要加強調查研究。要增強土地整治平臺的支撐力，切實提高規(guī)劃設計的科學性、系統性和實用性。要在適應穩(wěn)增長形勢中，增強分項治理的針對性。當前，國家穩(wěn)增長、調結構、保民生政策的實施，為耕地占補平衡賦予了新的任務，明確了較高的標準。比如，在農村耕地整治中，要加強宅基地與集體用地的治理，科學規(guī)劃，重點提升耕地保護的數量與質量。

（三）加大保障，夯實土地綜合治理新基礎

完善項目實施過程監(jiān)管機制，在對耕地、村落整治，以及發(fā)展非農產業(yè)，加快小城鎮(zhèn)建設中，要進一步規(guī)范招標的程序與操作步驟，加大對整治過程中土地質量的監(jiān)督，尤其要關注工程的管護，確保跟蹤督導不斷線，監(jiān)管制度不空缺。同時拓寬資金籌措渠道，在加強農業(yè)、循環(huán)農業(yè)土地整治中，要將公共服務建設融入基礎建設進程，共謀劃，同推進。同時，針對土地流轉的特點，改變當前依賴地方政府墊付的現狀，探討由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體工商戶、社會單位融資的路徑，從而加大資金的保障力度。同時，要關注農民住房拆遷補償問題，著力做好惠民生相關工作。

（四）注重協調，提升土地綜合整治新活力

針對當前土地整治對象關系難協調的問題，加強教育引導，增強群眾參與的積極性。要明晰社會經濟新常態(tài)、美麗宜居鄉(xiāng)村新目標對土地綜合整治工作明確的新標準，以解決助力發(fā)展與保護土地矛盾、推進管理方式改革、提升土地資源與環(huán)境承載能力的維度，認清形勢，提升站位；采取多種形式，加強對群眾的宣傳教育，擴大受眾面。進一步健全規(guī)章制度，加強土地綜合整治的法治建設。優(yōu)化隊伍結構，增強管理人員素質，確保編制、崗位、人員相對應，隊伍素質精良。

（陳軍偉單位為山東省臨沂市國土資源局；曾亮單位為山東省平邑縣國土資源局）

參考文獻

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