陳軍偉 徐興日 張純濤

淺析山東省臨沂市耕地保護(hù)與利用

陳軍偉 徐興日 張純濤

耕地是土地資源中的精華，也是重要的環(huán)境因子，耕地保護(hù)對(duì)自然資源和環(huán)境保護(hù)均具有重要意義。為更好地保護(hù)耕地，保障糧食安全，本文分析了臨沂市耕地保護(hù)利用的基本做法，指出了制約耕地保護(hù)問題的主要癥結(jié)，闡述了今后實(shí)施更好地保護(hù)耕地措施建議。

耕地保護(hù) 土地整治 臨沂

臨沂地處魯中南低山丘陵區(qū)東南部和魯東丘陵南部，總面積1.72萬平方千米，山地、丘陵、平原面積各占1/3，人均耕地僅 1.32畝。近幾年，隨著工業(yè)化和城市化的急劇發(fā)展，全市人地矛盾日漸突出，因此探索一條如何更加有效的保護(hù)耕地路徑顯得較為迫切。

一、臨沂市耕地保護(hù)利用基本情況

臨沂市中農(nóng)用地總面積128.4萬公頃，其中耕地面積84.11萬公頃。2006年以來，全市共組織實(shí)施土地開發(fā)、整理、復(fù)墾項(xiàng)目732個(gè)，總規(guī)模72萬畝，改造中低產(chǎn)田44萬畝；實(shí)施土地綜合整治項(xiàng)目6個(gè)，總面積31.4萬畝；實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田工程，建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田310萬畝。累計(jì)新增耕地12萬畝，實(shí)現(xiàn)連續(xù)15年市域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡。

二、臨沂市耕地保護(hù)利用主要途徑

（一）強(qiáng)化農(nóng)地保護(hù)意識(shí)，建立健全規(guī)章制度

一是成立了領(lǐng)導(dǎo)小組。市政府成立了由分管市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，國(guó)土、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門主要負(fù)責(zé)人為成員的耕地保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣、鎮(zhèn)政府均成立了相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)。二是實(shí)行耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。明確了地方政府主要負(fù)責(zé)人是耕地保護(hù)第一責(zé)任人，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量負(fù)責(zé)；實(shí)行耕地和基本農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度，強(qiáng)化地方政府主要負(fù)責(zé)人耕地保護(hù)責(zé)任意識(shí)。三是完善耕地保護(hù)相關(guān)制度。先后下發(fā)《臨沂市土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施管理暫行辦法》等規(guī)范性文件20余份，形成了較為完備的制度體系。

（二）提高農(nóng)地利用效率，從源頭上減少耕地占用

一是嚴(yán)格建設(shè)占用農(nóng)地標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)產(chǎn)業(yè)無特殊要求的新建工業(yè)項(xiàng)目，一般應(yīng)建設(shè)2層以上的多層廠房。建立“項(xiàng)目入園論證制度”，總投資2000萬元以下、用地規(guī)模20畝以下的新增工業(yè)項(xiàng)目不單獨(dú)供地。二是加大存量挖潛力度。在實(shí)踐中總結(jié)形成了“節(jié)地八法”，推進(jìn)土地集約高效利用。三是創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”模式。積極引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目跨縣區(qū)、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)向省級(jí)以上開發(fā)區(qū)集中，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)土地節(jié)約集約利用。

（三）積極實(shí)施土地整治工程，提升農(nóng)地?cái)?shù)量和質(zhì)量

土地整治是補(bǔ)充耕地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地保護(hù)目標(biāo)的重要手段。科學(xué)規(guī)劃保證了土地后備資源有計(jì)劃、有步驟、有目標(biāo)地合理開發(fā)。落實(shí)土地整理制、項(xiàng)目法人制、監(jiān)理制等“六制”，規(guī)范了項(xiàng)目實(shí)施規(guī)章。堅(jiān)持農(nóng)民群眾全程參與，組織受益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居干部搞好監(jiān)督，實(shí)行聯(lián)合監(jiān)理會(huì)簽制，邀請(qǐng)村民代表參加驗(yàn)收。

（四）嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，杜絕違法占用耕地行為

健全市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，推行“網(wǎng)格化”管理，對(duì)亂戰(zhàn)耕地的違法行為早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處。全面運(yùn)行數(shù)字執(zhí)法信息系統(tǒng)，將違法用地的地理位置實(shí)時(shí)標(biāo)注和顯示，為土地違法案件早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早制止、早查處搭建了高效便捷平臺(tái)。成立了國(guó)土公安聯(lián)合執(zhí)法室，國(guó)土、法院、檢察、公安、監(jiān)察等部門配合聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，暢通案件移送渠道，耕地違法查糾能力大幅提升。

三、存在問題及原因分析

雖然臨沂市耕地保護(hù)工作取得了一定成效，但仍存在一些突出問題。主要體現(xiàn)在以下方面：

一是耕地后備資源不斷減少，耕地占補(bǔ)平衡面臨的壓力越來越大。2015年耕地后備資源調(diào)查結(jié)果顯示，目前全市可供開發(fā)利用的耕地后備資源總計(jì)21萬畝，僅為2003年資源總量的13%，區(qū)位條件好、開發(fā)成本低、生態(tài)影響小的耕地后備資源大都已開發(fā)完畢?？梢灶A(yù)見，耕地后備資源持續(xù)減少，將使保護(hù)耕地面臨的壓力越來越大。二是農(nóng)村集體建設(shè)用地利用效率低，節(jié)約集約利用潛力亟待挖掘。臨沂市人均集體建設(shè)用地面積201平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家規(guī)定的人均占地120平方米上限，提高農(nóng)地利用效率形勢(shì)迫切。三是群眾觀念淡薄，一些地方違法違規(guī)用地仍有發(fā)生。部分群眾依法用地意識(shí)不強(qiáng)，置土地規(guī)劃不顧，肆意侵占農(nóng)地，導(dǎo)致農(nóng)地利用效率不斷降低。

四、思路和建議

根據(jù)以上存在的問題，結(jié)合臨沂市耕地保護(hù)利用現(xiàn)狀，提出以下思路和建議：

（一）探索健全完善政府耕地責(zé)任目標(biāo)機(jī)制

一是進(jìn)一步強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。保護(hù)和合理利用土地的主要責(zé)任在地方政府，特別是縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。各縣區(qū)政府一把手對(duì)本區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)，既要保障建設(shè)用地，又要保護(hù)好耕地特別是基本農(nóng)田。二是將土地管理納入政績(jī)考核范疇，強(qiáng)化量化目標(biāo)考核力度，嚴(yán)格實(shí)行耕地保護(hù)一票否決制度。三是進(jìn)一步增強(qiáng)各級(jí)法制意識(shí)。自覺遵守土地管理法律法規(guī)，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任追究制，做到依法管地用地。

（二）進(jìn)一步加大土地整治投入力度

一是堅(jiān)持政府投資為主，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)參與開發(fā)，為土地整治項(xiàng)目建設(shè)提供有利條件。二是抓好土地整治項(xiàng)目工程質(zhì)量，探索建立耕地質(zhì)量監(jiān)督管理體制，確保耕地?cái)?shù)量量不減少，質(zhì)量有提升。三是積極探索建立異地占補(bǔ)平衡機(jī)制，爭(zhēng)取省廳支持，通過市場(chǎng)化運(yùn)作模式，向占補(bǔ)平衡指標(biāo)資源豐富地區(qū)購買，解決重大項(xiàng)目用地迫切需求。

（三）進(jìn)一步加大對(duì)耕地保護(hù)的監(jiān)管力度

不斷強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察，加大動(dòng)態(tài)巡查。尤其是舉報(bào)查處力度，完善縣區(qū)、鎮(zhèn)、村、組四級(jí)監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，做到縱到底、橫到邊，明確標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)劃片，責(zé)任到人，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，確保對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)查處、糾正到位。強(qiáng)化共同監(jiān)督，建立多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)參與，形成政府主導(dǎo)、國(guó)土牽頭、部門參與、齊抓共管的工作格局。

（陳軍偉單位為山東省臨沂市國(guó)土資源局；徐興日單位為大連市旅順口土地儲(chǔ)備交易中心；張純濤單位為山東淄博德昀土地房地產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司）