施喬+張伯駿+陳雪歡+周映池

摘要：在城鎮(zhèn)化的大浪潮下，教育作為社會的重要一環(huán)更是城鎮(zhèn)化的核心部分。四川省涼山州，作為典型的偏遠(yuǎn)少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)，為實(shí)現(xiàn)其科學(xué)的教育資源配置，就應(yīng)結(jié)合其特殊的地理特征、歷史傳統(tǒng)和文化結(jié)構(gòu)，吸收以韓、日為代表的外國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以其基本社會現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，進(jìn)行優(yōu)化和創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；涼山州；農(nóng)村教育資源；創(chuàng)新配置

一、城鎮(zhèn)化背景及農(nóng)村教育資源概述

城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)過程中不可或缺的內(nèi)容，我國"十一五"、"十二五"和"十三五"規(guī)劃中均提到加快我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的內(nèi)容。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的目的在于造福百姓，富裕農(nóng)民，其重心應(yīng)該是全面提高農(nóng)民生活水平和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

（一） 城鎮(zhèn)化背景概述

城鎮(zhèn)化概念的使用在我國最早見于辜勝阻《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》一書?，F(xiàn)較為普遍的解釋為農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，使城鎮(zhèn)數(shù)量增加，規(guī)模擴(kuò)大的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程。一方面，城鎮(zhèn)化的核心要素之一是人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化是對城鎮(zhèn)化的必然要求。筆者認(rèn)為，人的城鎮(zhèn)化并不僅是指人口從農(nóng)村遷移到城市，使得城市規(guī)模擴(kuò)大這種純粹空間意義上的城鎮(zhèn)化，還應(yīng)該包括城鎮(zhèn)化地區(qū)人口整體受教育的水平、文化程度、思維方式的全面城鎮(zhèn)化。怎么在實(shí)踐中真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化與研究城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村教育資源配置的問題具有十分密切的關(guān)系。另一方面，發(fā)展農(nóng)村教育，完善、優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容之一。城鎮(zhèn)化是方法和途徑，而不是最終目的。通過城鎮(zhèn)化的手段來改善農(nóng)村面貌，改變農(nóng)村落后的生產(chǎn)生活方式，從而惠及群眾、提高全民文化素質(zhì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)才是最終目的。因此，城鎮(zhèn)化必然包含實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的內(nèi)容。

（二）農(nóng)村教育資源的配置

教育資源是指維持、組成、參與并服務(wù)于教育系統(tǒng)的一切資源。按照性質(zhì)和組成內(nèi)容不同，教育資源分類可以分為人力資源、物力資源、財(cái)力資源、時(shí)空資源、信息資源、文化資源、權(quán)力資源、制度資源、政策資源、關(guān)系資源等。1教育資源配置是教育活動(dòng)中關(guān)系到教育公平與效率的最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，也是城鎮(zhèn)化過程中發(fā)展農(nóng)村教育應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的問題。首先，農(nóng)村教育資源配置面臨的最大問題是在城鎮(zhèn)化過程中縮小與城市教育資源存在的差異，其次，就農(nóng)村教育資源本身而言，需要進(jìn)一步優(yōu)化各類資源之間的配置。

早在二十世紀(jì)七十年代就有不少外國學(xué)者給出教育資源配置好壞的標(biāo)準(zhǔn)2。而我國教育學(xué)界總結(jié)的現(xiàn)階段我國農(nóng)村教育資源配置主要面臨著兩方面困難，分別是教育投資短缺、政府教育撥款不足和教育投資利用效率低下。農(nóng)村教育資源配置首先要解決的問題是作為教育資源應(yīng)該在國家財(cái)政體系中獲取多少支持，其次才討論城市教育資源和農(nóng)村教育資源二者之間的配置，最后才是農(nóng)村教育資源怎么配置的問題。農(nóng)村教育資源除了給錢，還需要思考如何運(yùn)用績效評價(jià)的支出管理方式建立以教育質(zhì)量為中心的教育績效評價(jià)機(jī)制，科學(xué)評估農(nóng)村教育資源利用率，通過研究評估結(jié)果促進(jìn)農(nóng)村教育資源配置的進(jìn)一步優(yōu)化。

（三）城鎮(zhèn)化視域下涼山州農(nóng)村教育資源創(chuàng)新配置的必要性分析

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)

黨的十八大報(bào)告多次提到城鎮(zhèn)化問題，隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)聚集，學(xué)齡人口的優(yōu)質(zhì)資源不斷向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)化發(fā)展對農(nóng)村教育產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊。城鎮(zhèn)化給農(nóng)村，尤其是西南偏遠(yuǎn)山區(qū)的教育帶來了辦學(xué)效率低下、教育不公平、教育質(zhì)量下滑和社會效益不高等方面的困境。2016年3月召開的涼山州住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議上對涼山州未來五年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程做了詳細(xì)的規(guī)劃，其中一點(diǎn)提到："到2020年，促進(jìn)約30萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到41%左右。"3在城鎮(zhèn)化背景下，對涼山州的農(nóng)村教育資源管理與創(chuàng)新研究，如果僅限于靜態(tài)層面的研究，明顯趕不上實(shí)踐發(fā)展的需要。因此，對城鎮(zhèn)化視域下農(nóng)村教育資源配置創(chuàng)新的研究無論從理論上來講，還是從實(shí)踐層面來講，都具有十分重要的意義。

2.理論及實(shí)踐的客觀需要

從理論上來看，教育資源管理問題涉及到教育學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科知識。本研究是教育行政學(xué)、學(xué)校管理學(xué)以及教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)科理論的具體運(yùn)用，因此，在城鎮(zhèn)化視域下研究以涼山州為代表的農(nóng)村教育資源配置問題不僅有助于研究視野的拓展以及方法論的創(chuàng)新，促進(jìn)教育科學(xué)的發(fā)展、推動(dòng)和充實(shí)農(nóng)村教育資源配置和使用效益理論以及"農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制"政策和理論的研究，而且將對在城鎮(zhèn)化背景下制定涼山州農(nóng)村教育發(fā)展策略具有借鑒意義，同時(shí)對其他農(nóng)村地區(qū)教育發(fā)展具有一定的理論指導(dǎo)意義。

從實(shí)踐上來看，對于涼山州農(nóng)村教育資源管理與創(chuàng)新的研究，著重解決如何優(yōu)化資源的配置，提升教育資源使用效率的問題，這有助于我們正確認(rèn)識農(nóng)村教育對農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，對探討農(nóng)村勞動(dòng)者素質(zhì)的提高、勞動(dòng)力資源質(zhì)量的改善以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展將產(chǎn)生積極的影響。在城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體格局中，教育資源的需求和供給矛盾突出，而有限的教育資源又存在配置不當(dāng)、使用效率低的問題，探索教育資源管理與創(chuàng)新，有利于各級政府在城鎮(zhèn)化過程中有效配置現(xiàn)有教育資源，提高資源的使用效率；有利于農(nóng)村義務(wù)教育在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中提高質(zhì)量；有利于加快農(nóng)村教育改革。國內(nèi)對于西部少數(shù)民族農(nóng)村教育的現(xiàn)狀披露與對策研究限于靜態(tài)層面，對于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程大背景下的內(nèi)容并無涉及。

二、城鎮(zhèn)化視域下涼山州農(nóng)村教育現(xiàn)狀及問題研究

（一）涼山州地區(qū)社會狀況的特殊性

涼山州位于四川盆地和川西南山地之間，是中國東部濕潤亞熱帶氣候和西部干濕亞熱帶氣候的分界線，因山高氣寒，故被稱為涼山，但涼山這個(gè)詞到了清代才開始在文獻(xiàn)中出現(xiàn)。涼山州部分區(qū)域與云南省相接，全州面積約6萬平方千米，總?cè)丝诔^470萬，是全國最大的彝族聚居區(qū)，也是一個(gè)擁有眾多民族居住的自治州。

1.涼山州地區(qū)長期處于貧困狀態(tài)

涼山州帶給大部分人的第一印象就是貧困。據(jù)相關(guān)資料顯示，涼山州是我國最后一個(gè)消除奴隸制的地區(qū)，1956年在全國的民主改革運(yùn)動(dòng)之后才擺脫了奴隸制、農(nóng)奴制和封建制并存的落后局面。涼山州長期貧困的局面擁有著深刻的歷史背景，長久以來的貧困、生產(chǎn)效率低下、生活方式落后以及特殊的地理環(huán)境，讓涼山州地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱。雖然六十多年來其依靠全國發(fā)展帶來的紅利、國家扶貧工作的幫助及自身的發(fā)展讓涼山州的貧困局面得到了一定改善，但是依舊貧困的現(xiàn)實(shí)仍然是涼山州地區(qū)發(fā)展時(shí)面對的最大窘境。由于財(cái)政供給能力不足，師資力量不夠，區(qū)域內(nèi)的教育發(fā)展極度不平衡，城市與農(nóng)村教育資源差距非常大。

2.涼山州地區(qū)民族狀況具有特殊性

作為全國最大的彝族聚居區(qū)，涼山州地區(qū)還有藏族、納西族等少數(shù)民族交錯(cuò)雜居的特點(diǎn)，涼山州的人口狀況和民族狀況都有其特殊性。涼山州的少數(shù)民族思想觀念和生活方式，深深影響著這個(gè)地區(qū)的人口狀況，當(dāng)?shù)厝似毡榇嬖诙嘧佣喔５膫鹘y(tǒng)觀念，因此這里的出生率高于其他地區(qū)；醫(yī)療衛(wèi)生條件的落后、生活方式不科學(xué)，又使得這里的死亡率較全國平均水平更高、人口平均壽命更短。在這個(gè)六萬平方千米的土地上，彝族的人口占全州人口一半以上，加上這個(gè)地區(qū)長期處于比較封閉的狀態(tài)，使得這里的地區(qū)發(fā)展帶有非常明顯的民族性。濃厚的彝族文化氛圍與漢族的文化觀念有著很大的不同，某些落后的彝族文化氛圍又體現(xiàn)了這個(gè)地區(qū)精神上的貧困：聽天由命、迷信鬼神、重男輕女。這些都大大制約了涼山州地區(qū)教育的發(fā)展與進(jìn)步。

3.涼山州州內(nèi)各地發(fā)展不平衡

由于涼山州地區(qū)的地勢起伏大，地形破碎，導(dǎo)致了這里的交通極不方便，兩個(gè)地點(diǎn)之間的距離不可能以直線距離來計(jì)算，交通建設(shè)也因此非常困難。而修建大型公路工程量極大，成本極高，很多技術(shù)難題難以攻破，導(dǎo)致了這里的道路建設(shè)舉步維艱。各個(gè)地形單元之間由于交通不便，聯(lián)系困難，所以相互之間非常閉塞。雖然成昆鐵路和雅西高速這樣的大型交通工程為涼山州的發(fā)展作出了很大貢獻(xiàn)，但是這兩條生命線未穿過的地區(qū)并沒有享受到最直接的便利，這也讓這些偏遠(yuǎn)的地區(qū)相較于鐵路、高速公路沿線地區(qū)的發(fā)展更加落后，使得地區(qū)之間的差距逐漸擴(kuò)大。另外，由于地區(qū)之間的自然差異明顯，例如礦產(chǎn)資源分布差異以及農(nóng)作物種植選擇差異，也讓涼山州內(nèi)各地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)比例有著很大不同，導(dǎo)致了各地區(qū)之間的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差異明顯。

（二）涼山州農(nóng)村教育所面臨的問題

1.涼山州農(nóng)村群眾受教育程度低

涼山州農(nóng)村地區(qū)整體教育狀況落后，尤其是彝族人口受教育程度大大低于其它少數(shù)民族。十年前，涼山州農(nóng)村地區(qū)教育完全不被當(dāng)?shù)厝罕娭匾暎踔劣泻芏啻迕裾J(rèn)為讀書不僅浪費(fèi)時(shí)間，還浪費(fèi)錢。這導(dǎo)致了在很長一段時(shí)間內(nèi)，涼山州的農(nóng)村教育體現(xiàn)了大多數(shù)西部農(nóng)村教育的特點(diǎn)，即入學(xué)率低，升學(xué)率低，輟學(xué)率高。但實(shí)際上在涼山州的農(nóng)村地區(qū)，"兩低一高"的狀況體現(xiàn)得更為突出，這也使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地區(qū)受教育程度提高面臨更大的困難。不僅如此，正如大多數(shù)西部山區(qū)農(nóng)村地區(qū)，涼山州農(nóng)村地區(qū)落后的性別觀念也讓當(dāng)?shù)氐氖芙逃潭仍谀信壤铣尸F(xiàn)出極大的差異，甚至在近些年也還有大量的女性學(xué)齡兒童受教育的權(quán)利被剝奪。近幾年，在涼山州的農(nóng)村隨處可見類似"窮不讀書，窮根難斷，富不讀書，富不長久"這樣的宣傳標(biāo)語，這從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣谧鞒雠υ噲D改變教育不受重視的現(xiàn)狀。

2.涼山州農(nóng)村地區(qū)硬件教育資源配置滯后且不合理

近年來涼山州的物質(zhì)生活水平逐漸提高，但是在很多偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的校舍建設(shè)依然存在很多問題，這些校舍建筑很多都是用簡單的材料修筑，有些年久失修或是更為破敗的校舍甚至不能抵擋當(dāng)?shù)貝毫拥奶鞖?，這一現(xiàn)狀不僅對學(xué)生的學(xué)習(xí)造成很大的影響，也對學(xué)生的健康和安全產(chǎn)生著威脅。除此之外，涼山州農(nóng)村地區(qū)學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備也存在很多問題。一些落后地區(qū)的學(xué)校，必備的課桌和凳子都很簡陋，高低不一，難以保證正常書寫。地形狀況的限制又讓一些學(xué)校連一塊像樣的操場都沒有。在這樣的硬件狀況下，讀書變成一種非常困難的事情。雖然近些年國家對涼山州農(nóng)村地區(qū)教育的援助力度不斷加大，也取得了一些可喜的成果，但是該地區(qū)教育硬件基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然面臨著許多亟待解決的問題。

3.涼山州農(nóng)村地區(qū)教育師資配置和學(xué)校管理不合理

首先，體現(xiàn)在涼山州農(nóng)村教師的總體學(xué)歷水平低。以往有大量的初中畢業(yè)生被推上小學(xué)的教師講臺，這些教師的文化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市地區(qū)一個(gè)合格教師所要求的文化水平。其次，雖然有些條件稍好的學(xué)校聘用了一些有著正規(guī)師范學(xué)歷的老師，但這些老師所學(xué)的專業(yè)與他們的授課內(nèi)容之間存在較大差距。在涼山州的農(nóng)村學(xué)校，時(shí)?？梢娨粋€(gè)老師橫跨幾個(gè)科目，科目之間的隨意變動(dòng)也是屢見不鮮。這些都不能嚴(yán)格保證教學(xué)的質(zhì)量和效率。最后，涼山州農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校在管理上也存在很多問題。管理水平低、管理制度松散、缺乏民主決策等，都讓這些學(xué)校無論是學(xué)校管理學(xué)生還是學(xué)校管理教師都存在恣意和無序。

（三）涼山州農(nóng)村教育所面臨困境的原因分析

1.貧困使得涼山州農(nóng)村教育面臨困境

貧困的局面導(dǎo)致了這里的農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有足夠的資金支持，校舍和必要的教學(xué)器材難以滿足教學(xué)需要。提供諸如村道、校車、圖書館這樣的輔助類設(shè)施和設(shè)備更是無從談起。貧困也讓更多的人稍有機(jī)會就會毫不猶豫地選擇逃避這里。該地區(qū)的年輕人非常憧憬大城市的生活，因?yàn)槁浜蟮慕?jīng)濟(jì)狀況，少有的能讀書的年輕人在大城市學(xué)成后并不愿意回到家鄉(xiāng)，外面的教師也很少愿意來到這里。涼山州與周圍其他地方經(jīng)濟(jì)水平的巨大差距和其內(nèi)部的農(nóng)村與城市之間的差距，讓很多優(yōu)秀的教師不愿意選擇涼山州的農(nóng)村學(xué)校作為自己的職業(yè)歸屬。貧困與落后的教育資源又形成了惡性循環(huán)，讓涼山州的農(nóng)村教育發(fā)展愈加困難。

2.思想文化落后讓涼山州農(nóng)村教育難以擺脫困境

由于涼山州在民主改革運(yùn)動(dòng)之前長期處于蠻荒的奴隸制社會，現(xiàn)代教育在涼山州起步較晚，所以這里的思想文化大大滯后于其他地區(qū)，教育觀念的落后就是一個(gè)最大的體現(xiàn)。落后的文化和教育觀念仍然深深影響著一些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，這里的生產(chǎn)模式，生活方式很長一段時(shí)間處于相對保守和封閉的狀態(tài)，對外來文化持反對，排斥態(tài)度。家長教育意識相對薄弱，沒有站在發(fā)展的角度為孩子的未來做打算。涼山州的農(nóng)村地區(qū)對待教育有一種特別普遍的思想：讀書太花錢，不如去大城市打工。誠然，沒有厚實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，確實(shí)讓這里的村民很難負(fù)擔(dān)長達(dá)十幾年的學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)，年輕村民背起行囊到大城市打工確實(shí)彌補(bǔ)了一些經(jīng)濟(jì)上的困難，但文化的匱乏和知識的欠缺，讓這些年輕人并不能創(chuàng)造更高的價(jià)值。接受教育才是長久之計(jì)。

3.教育資源投入失衡造成農(nóng)村教育面臨困境

近年來中央政府對涼山州的教育資源投入逐年增加，但是這些教育資源的投入還是呈現(xiàn)了城鄉(xiāng)分配不均的特點(diǎn)。植根于少數(shù)民族地區(qū)的當(dāng)?shù)卣慕逃顿Y主要是"自上而下"的模式，教育投資層層下發(fā)，教育資源的投入先滿足省會城市，其次是地、州級城市，再次是縣級城市，隨后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最后才是邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，而"自上而下"的模式，會使城鄉(xiāng)之間教育的差距越來越大，城市教育與農(nóng)村教育出現(xiàn)兩極化的發(fā)展態(tài)勢，這也導(dǎo)致涼山州偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的教育資源稀缺。4各級政府管理部門之間的上下級聯(lián)動(dòng)不暢也使得教育資源的投入未達(dá)到預(yù)想的效果，投入缺乏針對性，精細(xì)化程度不足也造成了不同地區(qū)之間同時(shí)存在教育資源浪費(fèi)和教育資源匱乏的情況。

4.城市化進(jìn)程讓涼山州農(nóng)村教育受到強(qiáng)烈沖擊

城市化帶來的是城市人口增多，農(nóng)村人口隨之相對減少。越來越多的農(nóng)村居民到城市工作和居住，也留下一部分人在農(nóng)村，這里面就有很多留守兒童。留守兒童的教育一直以來就是一個(gè)非常棘手的問題，家庭教育缺失讓他們在接受教育的時(shí)候就少了一部分的教育約束，他們只能依賴于學(xué)校教育，這一特點(diǎn)導(dǎo)致了涼山州的農(nóng)村學(xué)生，自身的學(xué)習(xí)動(dòng)力就有很大的不足，也更容易輟學(xué)。城市化也讓城市的規(guī)模越來越大，城市規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)或多或少會搶占一些農(nóng)村的教育資源，這就使得涼山州的城市教育與農(nóng)村教育出現(xiàn)兩極化的發(fā)展態(tài)勢，也導(dǎo)致了相對偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)教育資源相較于城市地區(qū)更加稀缺，城鄉(xiāng)教育的發(fā)展也更加不平衡。

三、國外對農(nóng)村教育資源配置的經(jīng)驗(yàn)及借鑒

農(nóng)村教育資源配置不僅僅是我國農(nóng)村地區(qū)面臨的重要問題，從某種程度上來講，日本和韓國這類同屬亞洲的國家在教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中曾同樣面臨過這個(gè)問題。因此，他們在解決農(nóng)村地區(qū)教育資源供給與配置優(yōu)化的相當(dāng)一部分措施，對于我國諸如涼山州地區(qū)的農(nóng)村教育發(fā)展存在著一定的啟示意義。

（一）韓國

1960年后韓國，隨著城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化的飛速發(fā)展，出現(xiàn)了城市農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不平衡，貧富差距拉大，社會矛盾劇增，農(nóng)村地區(qū)人口流失逐年上升的狀況。從1970年41.1%的城市化水平到2006年高達(dá)90.2%，到目前為止城市化還在呈上升趨勢。5為應(yīng)對城鄉(xiāng)失衡問題，1970年4月，韓國時(shí)任總統(tǒng)樸正熙提出在全國范圍內(nèi)開展"新村運(yùn)動(dòng)"，內(nèi)容涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)發(fā)展以及新村教育，其中"新村教育"作為新村運(yùn)動(dòng)的核心，具有"二元經(jīng)濟(jì)"轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)，包括掃盲教育、文化教育、道德教育等。

農(nóng)村社會的急劇變化引發(fā)了許多農(nóng)村教育的問題，農(nóng)村學(xué)齡人口減少、教育經(jīng)費(fèi)短缺、教師資源不足等問題突出。為了改善農(nóng)村教育的現(xiàn)狀，針對農(nóng)村教育的突出問題，韓國政府頒布并實(shí)施了一系列的政策措施，使得農(nóng)村教育得到穩(wěn)步發(fā)展。

1.相關(guān)法律的制訂頒布過程

1949年《教育法》中明確規(guī)定，所有國民都有接受六年制初等教育的權(quán)利，國家和地方公共團(tuán)體要為義務(wù)教育的順利進(jìn)行設(shè)置必要的學(xué)校設(shè)施，學(xué)齡兒童的監(jiān)護(hù)人有讓其監(jiān)護(hù)的兒童接受初等義務(wù)教育的義務(wù)。6此后，由于初等教育的學(xué)校數(shù)量迅速增多，升學(xué)競爭也越顯劇烈，對此韓國政府于1969年出臺"初中免試升學(xué)制度"，九年制義務(wù)教育由此全面實(shí)現(xiàn)，并在1984年將"九年制義務(wù)教育"新修訂定進(jìn)《教育法》。為了在全國范圍內(nèi)普及義務(wù)教育，1967年，韓國還頒布了專門法《島嶼、僻地教育振興法》，在農(nóng)村、漁村、山林開始實(shí)施免費(fèi)的義務(wù)教育。其主要內(nèi)容包括：優(yōu)先解決島嶼、偏僻地區(qū)學(xué)校用地、教室和學(xué)校網(wǎng)站等必要教學(xué)設(shè)施設(shè)備；給予島嶼、偏僻地區(qū)的在職教師優(yōu)先研修的機(jī)會，并支付研修所需的經(jīng)費(fèi)；按照地區(qū)的級別劃分向教室支付津貼等。

2.農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校合并政策

1981年韓國教育部準(zhǔn)備開展"小規(guī)模學(xué)校合并政策"旨在解決農(nóng)村適齡教育人口日益減少的問題。以"面"（韓國的行政區(qū)劃單位，相當(dāng)于我國的"鄉(xiāng)"、"鎮(zhèn)"）為基礎(chǔ)開始推行，以學(xué)校人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合并，統(tǒng)一組織與管理。該政策的推動(dòng)實(shí)施提高了學(xué)生的學(xué)習(xí)能力，減輕了教師負(fù)擔(dān)，同時(shí)還促進(jìn)了閑置校舍的有效使用。在忠清北道，從1982年到2014年間，成為"廢校"的235所鄉(xiāng)村學(xué)校中有4所被造成為運(yùn)動(dòng)員的訓(xùn)練場等教育設(shè)施，10所被改造成為免費(fèi)的公共文化場所，5所被改造成為地方性政府的盈利性公共場所。7這樣的利用方式既在一定程度上提高了地方的財(cái)政收入，又豐富了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的生活，促進(jìn)了社會的和諧發(fā)展。

3.義務(wù)教育外的扶持、特惠政策

2009年，韓國教育科學(xué)技術(shù)部實(shí)施了以針對國內(nèi)所有的幼兒園，對低收入家庭進(jìn)行資助為項(xiàng)目主要的內(nèi)容的"幼兒學(xué)費(fèi)支援計(jì)劃"。為弱勢群體兒童提供無償?shù)膶W(xué)前教育，減輕低收入家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也相當(dāng)于普及了學(xué)前教育。為增加農(nóng)村大學(xué)生的入學(xué)機(jī)會，韓國政府還修改相關(guān)法案，頒布農(nóng)村學(xué)生大學(xué)入學(xué)特惠政策，從1994年開始，為農(nóng)漁村出身的大學(xué)生提供無息貸款；從2004年開始，為農(nóng)漁村出身并學(xué)習(xí)農(nóng)學(xué)專業(yè)的大學(xué)生提供學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)貼。8

4.農(nóng)村教師的鼓勵(lì)政策

按規(guī)定，每隔2至4年，部分韓國教師要在城鄉(xiāng)學(xué)校之間進(jìn)行調(diào)動(dòng)換班，為鼓勵(lì)教師自愿到農(nóng)村地區(qū)任教，政府為農(nóng)村教師提供津貼，增加工資外的教學(xué)獎(jiǎng)金，改善教師膳宿條件等。除鼓勵(lì)政策外，也有一定的強(qiáng)制手段，持有教師資格證的教師在申請教職時(shí)，必須服從分配，到同一行政區(qū)劃內(nèi)的不同地區(qū)的學(xué)校去。以此吸納更多的優(yōu)秀教師到農(nóng)村任教。

（二）日本

近代日本教育始于1872年的《學(xué)制》，到1879年廢止并公布《教育令》，再到1947年的《日本教育法》和《學(xué)校教育法》，成為日本義務(wù)教育的制度演變過程。基于二戰(zhàn)的特殊歷史背景，戰(zhàn)創(chuàng)后的日本農(nóng)村教育面臨崩潰，校舍被毀，許多教師學(xué)生被迫疏散或者被動(dòng)員參加勞動(dòng)，放棄學(xué)業(yè)。為此日本政府先后頒布了《教育基本法》與《學(xué)校教育法》，明確了在日本農(nóng)村教育史上一個(gè)劃時(shí)代的原則--教育機(jī)會均等原則。在此大原則下，日本政府依據(jù)《學(xué)校教育法》，在農(nóng)村教育方面做出以下的努力。

1.重視普及邊遠(yuǎn)地區(qū)的義務(wù)教育

1954年日本制定了《邊遠(yuǎn)地區(qū)教育振興法》，以提高條件設(shè)施差的山區(qū)和交通不便的邊遠(yuǎn)地區(qū)的中小學(xué)教育水平，拉小差距。主要體現(xiàn)在對學(xué)生住宿費(fèi)的補(bǔ)助，對偏遠(yuǎn)學(xué)生的走讀費(fèi)補(bǔ)助，特殊地區(qū)的餐食補(bǔ)助等，保證每一個(gè)兒童都有受教育的權(quán)利。

2.建立完善的農(nóng)村教育財(cái)政保障機(jī)制

日本的《教育基本法》、《義務(wù)教育費(fèi)用國庫負(fù)擔(dān)法》和《義務(wù)教育諸學(xué)校設(shè)施國庫負(fù)擔(dān)法》規(guī)定："日本的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，其中包括由國家財(cái)政直接出資部分和地方財(cái)政中以轉(zhuǎn)移支付形式分擔(dān)的部分構(gòu)成。地方的義務(wù)教育學(xué)校和公立學(xué)校教育費(fèi)用，分別由都道府縣和市町村二級財(cái)政按教育財(cái)政法令規(guī)定各自負(fù)擔(dān)。"9地方財(cái)政分擔(dān)的轉(zhuǎn)移支付金即國家按照一定的比例將地方交付稅返還給地方行政團(tuán)體，日本農(nóng)村義務(wù)教育中的地方分擔(dān)費(fèi)用，實(shí)則地方稅收的返還。其大部分用于教職工的工資、學(xué)生的補(bǔ)助、福利保障費(fèi)以及教育基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上。因此，所有的教育經(jīng)費(fèi)實(shí)質(zhì)上是由國庫直接和間接負(fù)擔(dān)的，保障了經(jīng)費(fèi)的有效到位。

3.提高教師地位，建立教師交換、輪崗制度

日本明確規(guī)定，教師的社會地位與一般官吏相同，并根據(jù)教齡的增長，給予不同程度的加薪。為提高農(nóng)村教師的綜合素質(zhì)，保障農(nóng)村教育師資的充足，還建立了教師的交換、輪崗制度，保證師資力量與教學(xué)水平的均衡發(fā)展。具體實(shí)施表現(xiàn)為，每3到5年期間內(nèi)，各學(xué)校要進(jìn)行師資輪換調(diào)整的工作，同一教師不得在同一所學(xué)校連續(xù)工作超過5年。

4.合并小規(guī)模的農(nóng)村學(xué)校

根據(jù)相關(guān)資料顯示，1991年的日本農(nóng)村，人數(shù)在499以下的小學(xué)數(shù)量占全國小學(xué)總數(shù)的68%，且近年來此數(shù)據(jù)有逐年下降的趨勢。10可以看出，日本正大興將農(nóng)村學(xué)校合并，且按照在校生人數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)劃分合并。

（三）對韓日農(nóng)村教育資源配置的經(jīng)驗(yàn)借鑒

根據(jù)以上對日韓農(nóng)村教育資源配置的經(jīng)驗(yàn)分析，可以發(fā)現(xiàn)兩國在某些方面有相似的做法，比如：重視振興邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的教育并頒布對應(yīng)的法律，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的合并，加大教育經(jīng)費(fèi)的投入，提高教師的工資福利、學(xué)生補(bǔ)助與教學(xué)設(shè)備基礎(chǔ)建設(shè)資金投入以及城鄉(xiāng)教師流動(dòng)換崗制度。作為同為我國邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的涼山州，國家、政府應(yīng)重視緊抓涼山州的教育，學(xué)習(xí)韓日的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。首先頒布相關(guān)法律法規(guī)政策，從立法上規(guī)范建議；其次加大教育經(jīng)費(fèi)的投入，改變貧困現(xiàn)狀，將教育資金作為首要經(jīng)費(fèi)投入；最后學(xué)習(xí)借鑒城鄉(xiāng)教師流動(dòng)換崗制度，保證優(yōu)秀教師資源的注入。

當(dāng)然，韓國與日本在各自的農(nóng)村教育上也有比較特色的制度值得借鑒。一是，韓國義務(wù)教育外的扶持與特惠政策，在義務(wù)教育前的學(xué)前階段與義務(wù)教育后的大學(xué)階段給予貧困農(nóng)村地區(qū)的學(xué)生扶持和幫助，保障他們受教育程度的完整性，降低輟學(xué)率。二是，日本的教育相關(guān)法律的頒布較為系統(tǒng)完善，比如，僅僅關(guān)于國家實(shí)施就學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)的法令就有很多部，《學(xué)校給食法》、《學(xué)校保健法》、《學(xué)校安全法》等，均對學(xué)生的學(xué)習(xí)用品費(fèi)、餐食費(fèi)、偏遠(yuǎn)地區(qū)走讀費(fèi)等補(bǔ)助予以詳細(xì)規(guī)定。三是，日本的農(nóng)村教育財(cái)政保障機(jī)制，學(xué)習(xí)日本的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，確保其成為一項(xiàng)制度，縮小城鄉(xiāng)差別。

四、涼山州農(nóng)村教育資源創(chuàng)新配置的建議研究

城鎮(zhèn)化背景下涼山州所面臨的教育資源配置與創(chuàng)新問題也正是很多類似農(nóng)村地區(qū)正在面臨的問題。一方面，農(nóng)村教育是我國整個(gè)教育的重要組成部分，加快農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展，不僅關(guān)系到我國農(nóng)村的繁榮，而且關(guān)系到我國21世紀(jì)現(xiàn)代化建設(shè)全局。另一方面，資源總是稀缺的，在一定時(shí)空條件下，可利用的教育資源總量是恒定不變的，因此，如何使有限的教育資源得到有效利用，從而實(shí)現(xiàn)可利用教育資源效益最大化是一個(gè)值得探究的問題。因此，筆者根據(jù)涼山州農(nóng)村地區(qū)的特殊情況，對該地區(qū)農(nóng)村教育資源創(chuàng)新配置提出了四點(diǎn)建議。

（一）資源配置理念--"公平高效"

在教育資源配置中，要做到"公平"，就要盡可能地考慮到地區(qū)及類別差異，因地制宜，因人制宜，在實(shí)際工作中不斷地進(jìn)行調(diào)節(jié)和修正。不僅要保證資源配置從計(jì)劃實(shí)施的一開始就是公平且科學(xué)的，也要保證資源配置的結(jié)果是符合"公平"要義的。而要做到"高效"，一般從市場的角度來說，我們往往用投入產(chǎn)出比來考量項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效果，那么在教育方面，我們也同樣要考慮到投入的經(jīng)濟(jì)成本以及這些成本會給本國帶來的效益來考量教育制度的合理性。況且，教育本身的特殊性，帶來的影響絕不僅為經(jīng)濟(jì)上的，更會產(chǎn)生極其廣泛的囊括社會、政治、文化，科技等方面的影響。涼山州地區(qū)的教育問題，對于該地區(qū)是否能夠擺脫貧困，更是至關(guān)重要。而在配置方式的選擇上，無論是采用混合型資源配置方式、市場型資源配置方式、計(jì)劃型資源配置方式等的哪一類，教育其本身作為國家產(chǎn)業(yè)，其最終還是要以盡可能多地取得效益作為發(fā)展的目的，同時(shí)，也可以相應(yīng)地促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的增長和社會發(fā)展水平的提高。

（二）對財(cái)力資源配置--"專項(xiàng)轉(zhuǎn)移"

"專項(xiàng)轉(zhuǎn)移"作為一種被廣泛適用的財(cái)政的宏觀調(diào)控手段，同樣作用于教育領(lǐng)域。而基于我國自身的特點(diǎn)，如版圖遼闊，地區(qū)發(fā)展不平衡，東、中、西部地區(qū)間各方面發(fā)展差異較大等。教育轉(zhuǎn)移支付制度，對于縮小地區(qū)間財(cái)力差異，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化起更是到了不可替代的作用。

涼山州作為貧困地區(qū)，其義務(wù)教育工程屬于專項(xiàng)撥款項(xiàng)目。要完善教育轉(zhuǎn)移支付制度，我們應(yīng)做到：完善事財(cái)匹配的管理機(jī)制，中央和地方政府分清主次，按區(qū)域擔(dān)責(zé)；完善項(xiàng)目設(shè)計(jì)的科學(xué)機(jī)制，統(tǒng)一設(shè)計(jì)，專項(xiàng)管理；完善項(xiàng)目整合的工作機(jī)制；完善提前告知的工作機(jī)制，做到中央與地方預(yù)算編制同步，那么就必須保證地方預(yù)算編報(bào)的完整性，確保地方配套的資金能夠及時(shí)落實(shí)到位，以利于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的及時(shí)落地執(zhí)行，這樣才能有利于人大和各方面監(jiān)督；完善項(xiàng)目績效的評價(jià)機(jī)制，制定一體化績效評價(jià)機(jī)制，將績效和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付掛鉤，；完善透明公開的監(jiān)管機(jī)制，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)的主要環(huán)節(jié)可以公開進(jìn)行，建立科學(xué)的定期報(bào)告與審計(jì)制度，要做到地方緊跟中央，對地方轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行管理和約束，要使教育專項(xiàng)真正獨(dú)立，提高資金使用率，不被其他項(xiàng)目挪用擠占，真正做到?？钅軌?qū)Ｓ谩?1只有這樣，才能從制度上確保西部農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的基礎(chǔ)性供給，確保教育的可持續(xù)發(fā)展。

（三）對人力資源配置--"靈活分配"

我國現(xiàn)在的教育資源分配模式通常為"城市優(yōu)先"，農(nóng)村與城市的教育往往被人為割裂看待，這樣根深蒂固的傳統(tǒng)思維模式使得現(xiàn)如今部分發(fā)達(dá)城市地區(qū)與偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的資源差距達(dá)到了令人瞠目的境地。分配不均而產(chǎn)生的教育上的嚴(yán)重差異會進(jìn)一步地影響地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展，這樣不均等的社會發(fā)展程度又會反作用于教育本身。因此，我們要做的，就是要從源頭上，阻斷這樣的一種惡性循環(huán)。

想要補(bǔ)足現(xiàn)存的這種"二元教育制度"，在人力資源的分配上，就要做到整體合理與部分傾斜相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村地區(qū)教育資源的重要性。要促進(jìn)和保障優(yōu)秀教師到?jīng)錾街莸貐^(qū)從教，就必須建立教育公務(wù)員制度，保障農(nóng)村教師入編，穩(wěn)定教師群體；完善農(nóng)村教師財(cái)政投入制度，保障農(nóng)村教師在當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)福利與社保納入國家財(cái)政預(yù)算，并且建立相應(yīng)的監(jiān)督與審計(jì)制度；盡快解決農(nóng)村教師代課問題，制定代課教師的聘用、考核、辭退整體標(biāo)準(zhǔn)，提高代課教師的待遇水平，爭取將長期代課教師入編，保證教師簽訂勞動(dòng)合同，明確各項(xiàng)事由；必須完善涼山州農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)教師的培訓(xùn)制度，由各級地方政府制定具體的培訓(xùn)措施，建立對各地教室培訓(xùn)質(zhì)量的監(jiān)督和管理體制，培訓(xùn)要立足于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村教育的基礎(chǔ)實(shí)踐，提高教師的教育素質(zhì)和教學(xué)能力。12

雖然前文強(qiáng)調(diào)了教師的安置工作，但是在市場化的大背景下，必須考慮到市場對教師資源配置起到的決定性作用。如果僅由各地方以行政強(qiáng)制手段直接干預(yù)教師流動(dòng)的話。只會導(dǎo)致教師調(diào)動(dòng)困難，打擊教師群體的工作積極性，也違背了市場經(jīng)濟(jì)的一般原則。因此，若要采取行政手段調(diào)控教師群體的流動(dòng)，首先就要為來到?jīng)錾街莨ぷ鞯慕處熖峁┝己玫膭趧?dòng)力價(jià)格以控制教師的流動(dòng)走向，應(yīng)包括三個(gè)方面：一是教師待遇的合理調(diào)整；二是提供流動(dòng)成本對流動(dòng)教師進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；三是對不同的流動(dòng)教師進(jìn)行差異補(bǔ)償（包括地區(qū)差異和校際差異等）。其次，根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整流動(dòng)模式，是"教師交換"和"對口支援"等補(bǔ)足型模式，還是教師定期輪換的全員流動(dòng)模式。當(dāng)然，選擇不同的模式后具體應(yīng)如何操作還需由涼山州本地政府因地制宜，因時(shí)制宜。13

（四）對信息資源配置--"遠(yuǎn)程共享"

涼山彝族自治州地處偏遠(yuǎn)，其復(fù)雜的地理環(huán)境，特殊的地貌特征使得這里長期交通不便，信息閉塞，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其它地區(qū)。那么，從發(fā)展教育的角度來說，一方面，既然短時(shí)間內(nèi)還沒有辦法改變當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境，那么也可以暫時(shí)用其他手段彌補(bǔ)當(dāng)?shù)氐牡乩砼c師資缺陷，使當(dāng)?shù)厝四軌蚪佑|到發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)教育；另一方面，也要改變當(dāng)?shù)厝藢鹘y(tǒng)教育的錯(cuò)誤認(rèn)識，糾正他們的"讀書無用論""女孩讀書無用論"，讓他們真正地知道讀書能夠帶來的好處。這時(shí)候我們就需要用到"遠(yuǎn)程共享"這一信息武器了?，F(xiàn)代遠(yuǎn)程教育是利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)及衛(wèi)星數(shù)字通訊技術(shù)進(jìn)行的先進(jìn)技術(shù)手段，具有空間自由、資源共享、系統(tǒng)開放、簡便快捷等優(yōu)點(diǎn)。一般來講，學(xué)校各自發(fā)揮自身的學(xué)科結(jié)構(gòu)和師資優(yōu)勢，選派優(yōu)秀的老師前往涼山州進(jìn)行交流，傳授先進(jìn)的教育經(jīng)驗(yàn)，并且與對方學(xué)校互聘短期教師并承認(rèn)教學(xué)工作量，允許學(xué)生跨校選擇網(wǎng)絡(luò)課程，實(shí)行教材資源共享，合作訂購教材，互通有無，兩校學(xué)生之間互相幫助，共同進(jìn)步；兩校合作培養(yǎng)學(xué)生，合作培訓(xùn)在職教師等。

對于涼山州等貧困地區(qū)的學(xué)校來說，其可利用的自身優(yōu)勢不多，且沒有遠(yuǎn)程通信設(shè)備，那么就應(yīng)由政府出面，組織在學(xué)校內(nèi)部或者一定區(qū)域范圍內(nèi)安裝遠(yuǎn)程信息交流設(shè)備，組織學(xué)校與發(fā)達(dá)城市的學(xué)校達(dá)成定點(diǎn)的長期一對一友好合作關(guān)系，借助先進(jìn)的信息交流公共平臺，讓涼山州的孩子能夠遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)到其他學(xué)校的課程，同時(shí)與該校學(xué)生結(jié)成學(xué)習(xí)小組互幫互助，借助有趣新穎的現(xiàn)代教學(xué)模式和同齡人的相互鼓勵(lì)激發(fā)孩子的學(xué)習(xí)興趣。電化教育其本身的靈活性，沒有時(shí)間、空間的限制，可以有效地克服該地區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)，交通不便，師資不足的問題。同時(shí)，涼山州的老師們也可以借助遠(yuǎn)程信息技術(shù)與對方學(xué)校進(jìn)行交流，定期學(xué)習(xí)最新的學(xué)科知識和教學(xué)理念，提高當(dāng)?shù)亟處煹穆殬I(yè)素質(zhì)。此類幫扶項(xiàng)目也不光僅利于涼山州學(xué)習(xí)，對方學(xué)校也可以由此學(xué)習(xí)彝族自治區(qū)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗文化和語言，了解我國不同民族的差異，開闊學(xué)生和老師的視野，豐富學(xué)生的課余生活。

結(jié)語

本文的完成離不開學(xué)院的支持與老師的指導(dǎo)。在此，特別感謝四川省社會科學(xué)院給予項(xiàng)目的支持，感謝涼山州美姑縣侯播乃拖鄉(xiāng)板諾洛村小學(xué)的能子爾衣校長及吉列阿佳老師的支持。

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作者簡介：

施喬（1994-），女，四川安岳人，就讀于四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所，碩士研究生學(xué)歷，主要從事憲法與行政法學(xué)研究。

張伯駿（1990-），男，四川溫江人，就讀于四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所，碩士研究生學(xué)歷，主要從事訴訟法學(xué)和司法制度研究。

陳雪歡（1992-），女，四川成都人，就讀于四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所，碩士研究生學(xué)歷，主要從事金融法研究。

周映池（1992-），女，四川成都人，就讀于四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所，碩士研究生學(xué)歷，主要從事訴訟法學(xué)和司法制度研究。

基金項(xiàng)目：本文系四川省社會科學(xué)院2016學(xué)術(shù)新苗征稿課題