陳軍偉 曾 亮

新常態(tài)下農(nóng)村土地整治探析
——以德州市陵城區(qū)為例

陳軍偉 曾 亮

在當(dāng)前我國全面建設(shè)小康社會的形勢下，新農(nóng)村建設(shè)面臨著一些亟待解決的新情況、新問題，而土地綜合整治工作就是一個不容忽視的重要因素之一。本文以德州市陵城區(qū)為例，以新農(nóng)村建設(shè)為背景，切入土地綜合整治微觀課題，按照述現(xiàn)狀、析問題、尋良策的思路，深入探討新農(nóng)村建設(shè)背景下土地綜合治理工作，旨在為推進(jìn)土地綜合治理可持續(xù)發(fā)展，提供有力的理論支撐。

土地整治 新常態(tài)

農(nóng)村土地整治是推動農(nóng)村生產(chǎn)生活改善的重要抓手。然而，因土地整治理念導(dǎo)致的項(xiàng)目難以確立、關(guān)系難以協(xié)調(diào)等因素客觀存在，一定程度上制約了土地整治項(xiàng)目的實(shí)施成效，如何加強(qiáng)農(nóng)村土地整治，推動實(shí)施更嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度顯得尤為迫切。本文以德州市陵城區(qū)為例，詳細(xì)分析當(dāng)前農(nóng)村土地整治存在的主要問題，對推進(jìn)新常態(tài)下土地整治工作進(jìn)行分析并提出對策。

一、陵城區(qū)土地整治項(xiàng)目實(shí)施情況

陵城區(qū)自2011年開始啟動了以土地整治助推新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目。在建設(shè)過程中，結(jié)合陵城區(qū)實(shí)際，通過實(shí)施一系列增減掛鉤、工礦復(fù)墾、土地開發(fā)整理等項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式轉(zhuǎn)變，新農(nóng)村建設(shè)取得了明顯成效，地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平有了顯著提高。 另一方面，陵城區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)勢推進(jìn)，土地綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高，糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十三連增”。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)條件全面改善，高效節(jié)水灌溉試點(diǎn)縣項(xiàng)目全部完成，建成規(guī)模連片的“旱能澆、澇能排、田成方、路成網(wǎng)”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

表1 “十二五”期間陵城區(qū)新農(nóng)村建設(shè)情況

二、存在的主要問題

（一）土地整治理念難轉(zhuǎn)變

近年來，陵城區(qū)土地管理部門和人員對土地綜合整治的認(rèn)識有所增強(qiáng)，工作力度逐步加大，但土地整治理念相對滯后。在農(nóng)村土地規(guī)劃、村莊建設(shè)上，思路不夠清晰，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展觀念不強(qiáng)，對土地綜合整治工作缺乏整體、系統(tǒng)意識，尤其在新農(nóng)村產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)推進(jìn)與基礎(chǔ)建設(shè)上，超前預(yù)測能力較弱?！笆濉币詠砹瓿菂^(qū)新建農(nóng)村社區(qū)24個，同時結(jié)合社區(qū)建設(shè)，新建、擴(kuò)建49個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但園區(qū)發(fā)展粗放，缺乏規(guī)劃以及園區(qū)類型過于單一等問題依然突出。

（二）農(nóng)村土地整治項(xiàng)目難選擇

當(dāng)前，在推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治進(jìn)程中，客觀存在著項(xiàng)目整治項(xiàng)目難選擇，重點(diǎn)難確定等問題。陵城區(qū)“十二五”期間新農(nóng)村建設(shè)主要依靠的是增減掛鉤項(xiàng)目、土地綜合整治項(xiàng)目等。由于調(diào)查研究不深入，現(xiàn)場勘察不到位，以及對土地綜合整治內(nèi)涵理解不透，致使項(xiàng)目設(shè)計(jì)宏觀性強(qiáng)，微觀針對性、可操作性弱，新農(nóng)村建設(shè)中產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)模生產(chǎn)及農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)結(jié)合不緊密，使耕地集約節(jié)約利用大打折扣，農(nóng)村建設(shè)用地壓力有增無減。“十二五”期間陵城區(qū)建設(shè)24個農(nóng)村社區(qū)，將全區(qū)原來989個行政村合并為404個社區(qū)（村），建立了以農(nóng)村社區(qū)為管理單元的農(nóng)村行政管理體制，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)并未有實(shí)質(zhì)性改變。截止到2014年城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地兩者面積比重仍為18.4∶81.6。

（三）土地整治各項(xiàng)保障難到位

土地整治，是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性、長期性工程，既需要持久深入的推動，來增強(qiáng)土地綜合整治的后勁與活力。從當(dāng)前陵城區(qū)運(yùn)行情況看，各項(xiàng)保障整體推進(jìn)意識不強(qiáng)、相關(guān)保障不到位等問題客觀存在。目前，社區(qū)建設(shè)籌資渠道較窄，市場化手段應(yīng)用不夠，土地指標(biāo)交易平臺遲遲不能開通等原因制約著兩區(qū)同建工作的進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，新建社區(qū)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，部分社區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏入住積極性。部分安置區(qū)農(nóng)民在入住社區(qū)后，無法適應(yīng)新型的發(fā)展環(huán)境。

（四）土地整治對象關(guān)系難協(xié)調(diào)

在新農(nóng)村建設(shè)背景下，土地綜合整治的重點(diǎn)是通過土地空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整、土地資源的優(yōu)化配置，打造城鄉(xiāng)一體化格局，使土地布局更加合理，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)?！笆濉币詠怼Ａ瓿菂^(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，耕地增幅明顯低于建設(shè)用地，耕地占補(bǔ)任務(wù)較重，加之田、水、路、林、村建設(shè)系統(tǒng)性較強(qiáng)，選址、規(guī)劃、監(jiān)理、排污等要素缺一不可，長效管理機(jī)制不健全，給土地流轉(zhuǎn)和土地綜合開發(fā)帶來了一定難度。另一方面，當(dāng)前陵城區(qū)土地、建設(shè)部門對土地整理、復(fù)墾、開發(fā)形勢認(rèn)識不清，在項(xiàng)目投資渠道、建設(shè)目標(biāo)上宣傳教育不到位，導(dǎo)致農(nóng)民對工程不認(rèn)可，參與土地綜合整治意識不強(qiáng)，積極性、主動性欠缺，部分新建的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施利用率低，造成了資金和資源的浪費(fèi)。

三、推進(jìn)土地綜合治理工作可持續(xù)發(fā)展的有效對策

（一）著眼長遠(yuǎn)，樹立土地綜合整治新理念

針對當(dāng)前一些土地管理部門和人員對土地綜合整治工作認(rèn)識不到位、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)意識不強(qiáng)等問題，一要堅(jiān)持以人為本的執(zhí)政理念。通過對農(nóng)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，土地的綜合整治與優(yōu)化，進(jìn)一步改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。二要樹立創(chuàng)新協(xié)調(diào)理念。針對當(dāng)前農(nóng)村土地利用少規(guī)劃、不規(guī)劃、盲目規(guī)劃和項(xiàng)目設(shè)計(jì)不合理等問題，要以貫徹落實(shí)“五大發(fā)展理念”為契機(jī)，將村莊建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展融為一體，根據(jù)農(nóng)村配套設(shè)施建設(shè)實(shí)際，優(yōu)化設(shè)計(jì)項(xiàng)目，重點(diǎn)對耕作半徑、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、進(jìn)行合理安排，使土地綜合整治與農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）精準(zhǔn)確權(quán)，適應(yīng)土地整治改革新形勢

社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，賦予了新農(nóng)村建設(shè)一些新的任務(wù)，同時也帶來了一些新的情況和問題。針對當(dāng)前在土地綜合整治中存在的項(xiàng)目難選擇、重點(diǎn)難突出等問題，要加強(qiáng)調(diào)查研究。要增強(qiáng)土地整治平臺的支撐力，切實(shí)提高規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性、系統(tǒng)性和實(shí)用性。要在適應(yīng)穩(wěn)增長形勢中，增強(qiáng)分項(xiàng)治理的針對性。當(dāng)前，國家穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、保民生政策的實(shí)施，為耕地占補(bǔ)平衡賦予了新的任務(wù)，明確了較高的標(biāo)準(zhǔn)。比如，在農(nóng)村耕地整治中，要加強(qiáng)宅基地與集體用地的治理，科學(xué)規(guī)劃，重點(diǎn)提升耕地保護(hù)的數(shù)量與質(zhì)量。

（三）加大保障，夯實(shí)土地綜合治理新基礎(chǔ)

完善項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)管機(jī)制，在對耕地、村落整治，以及發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)中，要進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)的程序與操作步驟，加大對整治過程中土地質(zhì)量的監(jiān)督，尤其要關(guān)注工程的管護(hù)，確保跟蹤督導(dǎo)不斷線，監(jiān)管制度不空缺。同時拓寬資金籌措渠道，在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)土地整治中，要將公共服務(wù)建設(shè)融入基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)程，共謀劃，同推進(jìn)。同時，針對土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)，改變當(dāng)前依賴地方政府墊付的現(xiàn)狀，探討由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體工商戶、社會單位融資的路徑，從而加大資金的保障力度。同時，要關(guān)注農(nóng)民住房拆遷補(bǔ)償問題，著力做好惠民生相關(guān)工作。

（四）注重協(xié)調(diào)，提升土地綜合整治新活力

針對當(dāng)前土地整治對象關(guān)系難協(xié)調(diào)的問題，加強(qiáng)教育引導(dǎo)，增強(qiáng)群眾參與的積極性。要明晰社會經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、美麗宜居鄉(xiāng)村新目標(biāo)對土地綜合整治工作明確的新標(biāo)準(zhǔn)，以解決助力發(fā)展與保護(hù)土地矛盾、推進(jìn)管理方式改革、提升土地資源與環(huán)境承載能力的維度，認(rèn)清形勢，提升站位；采取多種形式，加強(qiáng)對群眾的宣傳教育，擴(kuò)大受眾面。進(jìn)一步健全規(guī)章制度，加強(qiáng)土地綜合整治的法治建設(shè)。優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)管理人員素質(zhì)，確保編制、崗位、人員相對應(yīng)，隊(duì)伍素質(zhì)精良。

（陳軍偉單位為山東省臨沂市國土資源局；曾亮單位為山東省平邑縣國土資源局）

［1］ 張艷彬.浙江“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)中農(nóng)村土地綜合整治現(xiàn)狀分析［J］.浙江國土資源，2016（3）.

［2］ 徐航建，石瑩.新常態(tài)下土地規(guī)劃工作對策研究［J］.南方國土資源，2015（4）.

［3］ 陳雙蘭，彭捷.加快土地綜合整治 服務(wù)新農(nóng)村發(fā)展［J］.浙江國土資源，2016（3）.