單 婕，顧洪賓，薛聯(lián)芳，周祥林

(1.水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京100120；2.中國(guó)電力建設(shè)股份有限公司，北京100048)

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水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)制分析

單 婕1，顧洪賓1，薛聯(lián)芳1，周祥林2

(1.水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京100120；2.中國(guó)電力建設(shè)股份有限公司，北京100048)

為學(xué)習(xí)世界各國(guó)水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)和世界其他一些國(guó)家水電建設(shè)和運(yùn)行中環(huán)境保護(hù)管理的法規(guī)、政策及程序進(jìn)行了分析研究。所研究的各國(guó)在水電開發(fā)過程中均發(fā)展出較為完備的環(huán)境保護(hù)管理體系，歐美國(guó)家環(huán)境立法體現(xiàn)出河流生態(tài)功能保護(hù)要求，俄羅斯環(huán)境政策促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)掛鉤等做法值得借鑒。今后我國(guó)需要在水電開發(fā)進(jìn)程中，繼續(xù)開展水電環(huán)境管理體系研究，不斷完善水電開發(fā)和運(yùn)行的環(huán)境管理機(jī)制，確保我國(guó)水電建設(shè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境保護(hù)；管理機(jī)制；水電開發(fā)

0 引 言

目前，水力發(fā)電量在全球電力供應(yīng)中占據(jù)20%左右的份額，是僅次于化石燃料的第二大主導(dǎo)電源[1- 3]。在我國(guó)，發(fā)展水電對(duì)于解決我國(guó)能源發(fā)展面臨的突出問題，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)，意義十分重大[2]。同時(shí)，水電開發(fā)改變河流形態(tài)，會(huì)對(duì)區(qū)域環(huán)境產(chǎn)生一定的影響[2- 3]。

本文通過對(duì)我國(guó)和世界其他一些國(guó)家水電建設(shè)和運(yùn)行中環(huán)境保護(hù)管理的法規(guī)、政策及程序等方面的分析研究，探討其他國(guó)家水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為完善我國(guó)水電環(huán)境管理體系，促進(jìn)我國(guó)水電開發(fā)和環(huán)境保護(hù)和諧發(fā)展提供有益參考。

1 我國(guó)和世界主要國(guó)家水電開發(fā)情況

我國(guó)水能理論蘊(yùn)藏量年發(fā)電量6.08萬億kW·h，技術(shù)可開發(fā)年發(fā)電量2.47萬億kW·h，經(jīng)濟(jì)可開發(fā)年發(fā)電量1.75萬億kW·h[1]。至2013年底，我國(guó)已在建常規(guī)水電裝機(jī)容量合計(jì)達(dá)29 649萬kW，占全國(guó)發(fā)電總裝機(jī)容量的22.5%；水電發(fā)電量8 963億kW·h，占全國(guó)發(fā)電量的16.76%。

目前，全球水能資源理論蘊(yùn)藏量約39.1萬億kW·h，技術(shù)可開發(fā)量約14.7萬億kW·h，經(jīng)濟(jì)可開發(fā)量約8.7萬億kW·h[4]。到2010年底，全球水電裝機(jī)容量超過10億kW，開發(fā)程度約為25%(按技術(shù)可開發(fā)年發(fā)電量計(jì)算)。同時(shí)，按照國(guó)際大壩委員會(huì)對(duì)大壩的定義(壩高大于15 m或者壩高在5～15 m之間而水庫(kù)庫(kù)容大于300萬m3)，到目前為止，全世界已經(jīng)建造了5萬多座水庫(kù)大壩[4]。

世界發(fā)達(dá)國(guó)家水電開發(fā)水平相對(duì)較高，如美國(guó)水能資源已開發(fā)約82%，日本約84%，加拿大約65%，瑞士約86.6%，德國(guó)約73%，法國(guó)、挪威均在80%以上[4]。截止到2013年底，我國(guó)水電開發(fā)程度為39.2%，和世界發(fā)達(dá)國(guó)家水電開發(fā)程度相比尚有一定差距。

表1 我國(guó)水電開發(fā)主要環(huán)保法律政策文件及主要作用

名稱及頒布時(shí)間主要作用《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》1989年(2004年修訂)用法律形式確立和規(guī)范我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則非污染生態(tài)影響》1997年對(duì)以非污染生態(tài)影響為主的水電項(xiàng)目的環(huán)評(píng)工作具有重要指導(dǎo)作用《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》1998年是指導(dǎo)我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理具有很強(qiáng)可操作性的第一個(gè)行政法規(guī)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》2002年用法律形式將環(huán)境影響評(píng)價(jià)從項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)拓展到規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則水利水電工程》(HJ/T88—2003)對(duì)水電環(huán)評(píng)具有重要指導(dǎo)作用，具有行業(yè)針對(duì)性《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》2009年進(jìn)一步明確了規(guī)劃環(huán)評(píng)的技術(shù)和管理要求《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范水利水電》(HJ464—2009)對(duì)水電項(xiàng)目環(huán)境竣工驗(yàn)收的條件、程序及技術(shù)要求進(jìn)行了規(guī)定《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則生態(tài)影響》(HJ19—2011)對(duì)以生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查、生態(tài)影響預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)等進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)水電項(xiàng)目的生態(tài)影響評(píng)價(jià)具有重要指導(dǎo)作用

2 各國(guó)水電開發(fā)的環(huán)保法規(guī)政策

2.1 我國(guó)

目前，我國(guó)已建立了由法律、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、政府部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政府規(guī)章、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)國(guó)際條約等組成的完整的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，并頒布了多項(xiàng)指導(dǎo)水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)的政策文件。我國(guó)對(duì)水電開發(fā)從規(guī)劃階段到項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工以及運(yùn)行階段的環(huán)境保護(hù)均有相關(guān)的法律及政策要求，部分重要法律法規(guī)及政策文件在水電開發(fā)中的主要作用見表1。其中，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)最重要的環(huán)保法律，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作開展的主要法律基礎(chǔ)，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》明確了環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的必要性，是我國(guó)開展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)和項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律依據(jù)。此外，我國(guó)還針對(duì)水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)工作制定了多項(xiàng)相關(guān)法規(guī)政策和技術(shù)文件。

通過法律法規(guī)及政策文件的頒布和應(yīng)用，我國(guó)水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)工作基本做到了有法可依，有章可循，從而提高了水電環(huán)境保護(hù)意識(shí)，規(guī)范了水電開發(fā)的環(huán)境管理程序，保障了各項(xiàng)水電環(huán)境保護(hù)措施的落實(shí)。

2.2 世界其他國(guó)家

隨著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)保意識(shí)的提高，美國(guó)、加拿大、挪威、俄羅斯等發(fā)達(dá)國(guó)家以及巴西、印度等發(fā)展中國(guó)家，均逐步建立了較為完備的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，水電開發(fā)程度較高的發(fā)達(dá)國(guó)家在法律法規(guī)制定中更加重視生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)和恢復(fù)[5- 10]。各國(guó)水電開發(fā)需遵守多項(xiàng)法律條款和規(guī)范的約束(見表2)，從而為建立環(huán)境友好型社會(huì)、保護(hù)自然資源和生物多樣性奠定基礎(chǔ)。。

3 水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理

3.1 我國(guó)

我國(guó)在水電開發(fā)的各個(gè)階段均有較為完善的環(huán)境管理制度和程序，為避免和減小水電開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響提供了保障。目前，我國(guó)在水電規(guī)劃階段需要開展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，主要從流域?qū)用婷鞔_水電開發(fā)控制性因素和環(huán)境保護(hù)敏感目標(biāo)，優(yōu)化水電開發(fā)規(guī)模和布局；在水電工程預(yù)可行性研究階段需要開展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響初步評(píng)價(jià)，初步判斷項(xiàng)目環(huán)境可行性；在水電工程可行性研究階段需要開展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)；在水電工程招標(biāo)與施工階段需要開展環(huán)保措施施工詳圖設(shè)計(jì)，環(huán)境監(jiān)理、監(jiān)測(cè)以及初期蓄水環(huán)保驗(yàn)收等工作；在水電工程竣工驗(yàn)收階段需要開展環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收；最后，在水電工程運(yùn)行階段需要適時(shí)開展環(huán)境保護(hù)管理及環(huán)境影響后評(píng)價(jià)工作，評(píng)估水電工程具有長(zhǎng)期性和累積性影響的環(huán)境因素，驗(yàn)證環(huán)保措施有效性，并提出改進(jìn)及補(bǔ)救措施。

同時(shí)，我國(guó)水電建設(shè)期環(huán)境保護(hù)工作執(zhí)行“三同時(shí)”及“竣工驗(yàn)收”制度。我國(guó)環(huán)境保護(hù)的“三同時(shí)”制度即要求環(huán)保措施“必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用”?！翱⒐を?yàn)收”制度即要求建設(shè)項(xiàng)目竣工后，環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)本辦法規(guī)定，考核該建設(shè)項(xiàng)目是否達(dá)到環(huán)境保護(hù)要求。

表2 各國(guó)水電開發(fā)主要環(huán)保法律及政策文件

國(guó)家法律法規(guī)主要作用美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》(1969年)在世界范圍內(nèi)率先確定了環(huán)評(píng)制度《自然和景觀河流法》(2000年)聯(lián)邦和州將部分河流劃定為自然風(fēng)景類河流，以限制破壞其環(huán)境功能的開發(fā)建設(shè)《瀕危物種法》(1986年)要求各州為河流確定一個(gè)最低流量標(biāo)準(zhǔn)，以保護(hù)特種魚類和整個(gè)環(huán)境加拿大《加拿大環(huán)境評(píng)估法》(1992年)規(guī)定聯(lián)邦政府需審查開發(fā)工程的環(huán)境影響《加拿大漁業(yè)法》(1970年)規(guī)定保護(hù)觀賞性和環(huán)境敏感性魚類挪威《河道管制法》(1940年)規(guī)定了河流泄放生態(tài)流量要求，同時(shí)規(guī)定損害了魚的產(chǎn)卵場(chǎng)、餌料場(chǎng)則要建立魚類保護(hù)基金水資源法》(2001年)提出了需保證河道最小流速等要求，是保障生物棲息條件，維護(hù)河道中的物種多樣性的重要法律巴西《全國(guó)環(huán)境法》(1982年)是國(guó)家基礎(chǔ)環(huán)境法律文件《亞馬遜地區(qū)生態(tài)保護(hù)法》(1982年)規(guī)定了對(duì)亞馬遜地區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)俄羅斯《特別自然保護(hù)區(qū)法》(1995年)對(duì)自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)進(jìn)行限制規(guī)定《國(guó)家生態(tài)鑒定法》(1995年)要求對(duì)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)是否符合生態(tài)要求進(jìn)行鑒定《環(huán)境保護(hù)法》(2002年)規(guī)定包括水電開發(fā)在內(nèi)的所有水利工程都必須作環(huán)境評(píng)估印度《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(1994年)正式確定了包括水電工程在內(nèi)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度《生物多樣性法》(2002年)該法規(guī)定與生物多樣性有關(guān)的活動(dòng)需要得到生物多樣性局的許可

我國(guó)通過“三同時(shí)”及“竣工驗(yàn)收”制度，確保了工程建設(shè)過程中環(huán)境保護(hù)措施的落實(shí)和執(zhí)行。

3.2 世界其他一些國(guó)家

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)保理念的進(jìn)步，世界各國(guó)在環(huán)境保護(hù)管理制度上均不斷發(fā)展，日趨完善。世界發(fā)達(dá)國(guó)家及印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家均建立了從國(guó)家到省(州、邦)再到地方的各級(jí)環(huán)境保護(hù)政府部門和機(jī)構(gòu)，水電開發(fā)均需遵照相應(yīng)的環(huán)境管理要求。

美國(guó)、加拿大、挪威等發(fā)達(dá)國(guó)家水電開發(fā)一般實(shí)行水電許可證制度，對(duì)于大中型水電項(xiàng)目，一般需要在開工前進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。如美國(guó)對(duì)裝機(jī)容量大于5 MW水電項(xiàng)目一般需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，由環(huán)保署審查環(huán)境影響報(bào)告書并予以批準(zhǔn)，最終由能源監(jiān)管委員會(huì)頒發(fā)水電項(xiàng)目的施工許可證。加拿大水電開發(fā)則要求凡是涉及聯(lián)邦資助或批準(zhǔn)使用土地，或者需要聯(lián)邦政府許可和核準(zhǔn)的項(xiàng)目都要做環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并要舉行公開聽證會(huì)，聽證會(huì)通過環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告后，方可獲得環(huán)境許可并進(jìn)行工程建設(shè)。挪威由水資源和能源局承擔(dān)水資源管理責(zé)任，該部門收到水電開發(fā)者的工程申請(qǐng)后，將根據(jù)工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)論，參考公眾、相關(guān)組織以及受影響土地所有者的意見，并與當(dāng)?shù)卣推渌麑＜覅f(xié)商后進(jìn)行水電項(xiàng)目綜合評(píng)價(jià)，最后政府根據(jù)地方發(fā)展規(guī)劃和法律法令決定是否授予許可證。俄羅斯自然資源部及其管理的聯(lián)邦水資源署對(duì)水電資源開發(fā)的環(huán)境保護(hù)審查和執(zhí)行監(jiān)督工作進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

巴西、印度等發(fā)展中國(guó)家也均建立了從中央到地方的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，并制定了相關(guān)的水電環(huán)境管理制度。如印度水電建設(shè)項(xiàng)目按其規(guī)模和影響大致分為A、B兩類。A類項(xiàng)目為裝機(jī)不小于50 MW或占地不小于10 000 hm2的水電項(xiàng)目，B類項(xiàng)目為裝機(jī)小于50 MW并大于25 MW或占地小于10 000 hm2的水電項(xiàng)目。A、B兩類建設(shè)項(xiàng)目均需向環(huán)境和森林部申請(qǐng)并獲得環(huán)境許可證以后方能開工建設(shè)，其余小型水電站項(xiàng)目可在邦或地區(qū)政府進(jìn)行審批。巴西由國(guó)家環(huán)境部及各級(jí)環(huán)保局負(fù)責(zé)水電項(xiàng)目的環(huán)保工作。

4 比較和啟示

(1)各國(guó)水電環(huán)保法律均較完備，我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)法規(guī)意識(shí)領(lǐng)先。總體看，世界發(fā)達(dá)國(guó)家及印度、巴西等主要發(fā)展中國(guó)家均高度重視環(huán)境和自然資源的保護(hù)工作，均建立了較為完備的環(huán)境保護(hù)法律體系。各國(guó)對(duì)水資源利用，物種多樣性，自然保護(hù)區(qū)、魚類資源及河流生態(tài)等方面均制定了較為完善的保護(hù)法律和政策文件，各國(guó)大中型水電工程的開發(fā)建設(shè)均需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，以評(píng)估其對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響并采取相應(yīng)的減緩措施。此外，對(duì)比美國(guó)、挪威、印度、俄羅斯等國(guó)，我國(guó)2009年頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象、范圍及內(nèi)容等進(jìn)行了詳細(xì)闡述，首次將規(guī)劃環(huán)評(píng)以法規(guī)的形式固定下來并推廣執(zhí)行，對(duì)提高流域水電規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，實(shí)現(xiàn)水電開發(fā)過程中環(huán)境影響評(píng)價(jià)的全程介入具有重要指導(dǎo)意義，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和先進(jìn)性。

(2)歐美立法體現(xiàn)河流生態(tài)功能，俄羅斯生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)掛鉤。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，美國(guó)、加拿大、挪威等水電開發(fā)程度較高的發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)水資源利用帶來的環(huán)境影響法律規(guī)定較為細(xì)致，更加明確河流生態(tài)功能的要求。如美國(guó)《瀕危物種法》要求各州為河流確定一個(gè)“最低流量標(biāo)準(zhǔn)”，從而保護(hù)珍稀魚類生存并維護(hù)整個(gè)生態(tài)環(huán)境；挪威《河道管制法》規(guī)定河道“……確保最小允許流速”、“保障1年內(nèi)不同時(shí)期的泄水量……”、“……達(dá)到最高和最低允許水位要求”等。發(fā)達(dá)國(guó)家通過立法對(duì)河流生境保護(hù)等方面進(jìn)行規(guī)定，從而保障了生態(tài)流量的泄放，為協(xié)調(diào)發(fā)電、防洪、供水、航運(yùn)等運(yùn)行調(diào)度提供法律依據(jù)，值得我們參考。此外，在水電開發(fā)的生態(tài)影響和補(bǔ)償方面，俄羅斯《國(guó)家生態(tài)鑒定法》(1995年)中確定的生態(tài)鑒定制度，以及在《環(huán)境保護(hù)法》(2002年)中確定的生態(tài)審計(jì)制度、生態(tài)保險(xiǎn)制度等均有一定的參考價(jià)值。俄羅斯通過生態(tài)審計(jì)、生態(tài)保險(xiǎn)等方式使水電工程建設(shè)帶來的生態(tài)環(huán)境不利影響與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相互聯(lián)系，從而促使水電開發(fā)企業(yè)積極采取保護(hù)措施降低環(huán)境影響，對(duì)我國(guó)水電建設(shè)和運(yùn)行環(huán)境保護(hù)工作具有一定借鑒意義。

(3)環(huán)境管理權(quán)責(zé)機(jī)制值得借鑒，我國(guó)水電環(huán)境管理制度需不斷完善。分析表明，美國(guó)、加拿大、挪威等水電開發(fā)程度較高的發(fā)達(dá)國(guó)家及主要發(fā)展中國(guó)家均有著比較規(guī)范的水電環(huán)境審批程序，只有獲得了環(huán)境許可，大中型水電項(xiàng)目才具備開工建設(shè)條件，同時(shí)各國(guó)均有相關(guān)的環(huán)境管理和監(jiān)察的職能部門。

(4)在水電開發(fā)的環(huán)境管理方面，俄羅斯環(huán)境管理的權(quán)責(zé)集中體制值得關(guān)注和借鑒。2000年俄羅斯將國(guó)家環(huán)保局和國(guó)家林業(yè)局并入自然資源部，由該部統(tǒng)籌自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，提高了環(huán)境管理工作的效率。我國(guó)在水電工程的環(huán)境管理中也面臨防洪、供水、航運(yùn)、發(fā)電以及環(huán)保等各部門統(tǒng)籌管理問題，今后應(yīng)進(jìn)一步開展水電環(huán)境影響基礎(chǔ)研究工作，不斷完善水電環(huán)境管理機(jī)制，做好各方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。

筆者認(rèn)為，隨著我國(guó)水電開發(fā)進(jìn)程的推進(jìn)，水電行業(yè)應(yīng)參考世界各國(guó)的水電環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，重視水電開發(fā)環(huán)境影響的長(zhǎng)期效應(yīng)和累積效應(yīng)，加強(qiáng)水電工程運(yùn)行期的環(huán)境管理制度的研究工作，建立健全全國(guó)性、流域性水電開發(fā)環(huán)境管理體系。

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(責(zé)任編輯 陳 萍)

Analysis on Management Mechanism of Hydropower Development Environment Protection

SHAN Jie1, GU Hongbin1, XUE Lianfang1, ZHOU Xianglin2

(1. China Renewable Energy Engineering Institute, Beijing 100120, China; 2. Power Construction Corporation of China, Ltd., Beijing 100048, China)

In order to explore the advanced experiences on hydropower development environmental protection, the regulations, policies and procedures of environmental protection management in China and other major countries in the world are compared and analyzed. It shows that China and other countries all have set up comprehensive environment management system for hydropower project, the environment legislations in Europe and United States reflect the requirements of river ecological function protection, and the environmental policy in Russian links the ecological protection and economic development together. It is required that the hydropower environmental management system should be continuously researched and the environmental management mechanism of hydropower development and operation should be constantly improved to ensure the healthy and sustainable development of hydropower in China．

environmental protection; management mechanism; hydropower development

2016- 01- 20

國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目(2012BAC06B01)

單婕(1982—)，女，安徽滁州人，高級(jí)工程師，博士，主要從事環(huán)境保護(hù)和水土保持工作．

X3；TV213.2

A

0559- 9342(2016)09- 0001- 04