賈麗娟，陳桂斌，周 密，宋小川

(1.重慶市九龍坡區(qū)國土資源管理分局，重慶 400000；2.重慶市地礦測繪院，重慶 400042)

Note:Data were from Jiulongpo District Bistrict Bureau of Land and Resources Management.

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基層土地變更調(diào)查反映的問題及對策研究
——以重慶市九龍坡區(qū)為例

賈麗娟1，陳桂斌2，周 密1，宋小川1

(1.重慶市九龍坡區(qū)國土資源管理分局，重慶 400000；2.重慶市地礦測繪院，重慶 400042)

基于2009—2014年重慶市九龍坡區(qū)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，分析各地類變更調(diào)查反映的問題，主要是地方行政審批不完善或執(zhí)行不力，技術底庫與實際有偏差，地方性用地政策與國家用地管理平臺不一致，變更調(diào)查經(jīng)費與工作不同步。并提出對應的解決辦法：盡快出臺或完善相關政策，加大用地審批和監(jiān)管力度；盡快開展第三次土地調(diào)查，補充完善“二調(diào)”成果；統(tǒng)一變更調(diào)查經(jīng)費采購，縮短地方經(jīng)費籌措時間。

土地變更調(diào)查；問題；對策；九龍坡區(qū)

土地變更調(diào)查是國家根據(jù)土地管理工作的需要，在全國土地調(diào)查基礎上，根據(jù)城鄉(xiāng)土地利用現(xiàn)狀及權屬變化情況，隨時進行城鎮(zhèn)和村莊地籍變更調(diào)查和土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查，并定期進行匯總統(tǒng)計[1]。國家從1996年開始，以報表方式掌握各地土地利用情況。至2009年，國家開展第二次土地調(diào)查，初步建立了數(shù)據(jù)庫；2010年引進各部門參與的理念，建立綜合監(jiān)管“一張圖”；2011年開始，固化了“三下兩上”的工作規(guī)則，建立了一查多用、共同責任機制，并逐步完善了各級審查機制，使得土地變更調(diào)查工作從數(shù)字層面轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g利用管理，數(shù)據(jù)預判預報功能開始發(fā)揮作用。

目前，有關土地利用現(xiàn)狀的研究以通過土地利用/土地覆被變化分析土地利用變化與人類活動之間的關系為主[2-8]。如吳琳娜等[9]在遙感和地理信息系統(tǒng)技術的支持下分析了陜西省北洛河土地利用變化對人類活動程度的響應。楊依天等[10]基于和田綠洲的遙感影像，從空間耦合角度分析了和田綠洲 1980—2010 年土地利用變化及其環(huán)境效

應。劉桂林等[11]基于1985—2010年覆蓋南京市的Landsat MSS/TM衛(wèi)星影像，利用最大似然法對南京市耕地變化軌跡及驅(qū)動力進行了分析。范科紅等[12]研究了1986—2007年重慶主城區(qū)土地利用變化及其驅(qū)動因素；唐家榮等[13]研究了重慶市永川區(qū)土地利用的時空動態(tài)變化；孔次芬等[14]對重慶都市區(qū)土地利用/覆蓋變化過程進行了預測分析。何丹等[15]對重慶江津市土地利用變化及社會驅(qū)動力進行分析。從地方的土地變更調(diào)查工作中獲取土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)變化，不僅可以從中發(fā)現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律還可以發(fā)現(xiàn)土地管理工作有關的政策和制度問題，從而引起土地管理部門的重視和制度改革。筆者基于2009—2014年重慶市九龍坡區(qū)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，分析各地類變更調(diào)查反映的問題，并提出相應的對策與建議。

1 土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)分析

1.1 一、二級地類變化情況 由表1可知，就一級地類來說，2009—2014年九龍坡區(qū)農(nóng)用地逐年減少，建設用地中除水域及水利設施用地外，總體呈增加趨勢。從2013—2014年各地類變化比例來看，耕地、園地、草地減少比例上升了2%，城鎮(zhèn)村及工礦用地增加比例上升了2%，交通運輸用地增加比例上升了9%。

表1 2009—2014年九龍坡區(qū)各地類面積

Table 1 The area of land use types in Jiulongpo District during 2009-2014

hm2

注：數(shù)據(jù)來源于九龍坡區(qū)國土資源管理分局。

Note:Data were from Jiulongpo District Bistrict Bureau of Land and Resources Management.

由表2、3可知，就農(nóng)用地、建設用地部分二級地類而言，2009—2014年建制鎮(zhèn)、鐵路用地、公路用地呈現(xiàn)持續(xù)增加的態(tài)勢，其中建制鎮(zhèn)在2014年用地比例增加至15.99%，較2013年用地比例提升1倍并與前4年持平；鐵路用地在2014年比例猛增至76.39%，而公路用地在2011年用地比例高達22.49%，出現(xiàn)峰值。說明此期間研究區(qū)城區(qū)及交通運輸用地發(fā)展迅速，交通運輸體系逐步完善，這2類用地占建設用地批準的比重大。除采礦用地、農(nóng)村道路呈現(xiàn)持續(xù)降低趨勢外，設施農(nóng)用地、村莊時增時減，其中村莊除2009和2013年小比例增加外，其他年度均呈降低趨勢；設施農(nóng)用地除2012、2013年小比例降低外，其他年度均呈增長趨勢。

二級地類的變化不同程度地反映了地方社會經(jīng)濟活動。例如研究區(qū)建制鎮(zhèn)、鐵路用地、公路用地與村莊用地于2010、2012和2014年呈現(xiàn)一增一減，主要是土地征收行為導致地類變化，反映了城鎮(zhèn)化在這3年較為突出。采礦用地、農(nóng)村道路的逐年減少，除與國家限制破壞性礦產(chǎn)開采政策，或土地征收等行為有關外，也反映這兩類用地批準在降低。設施農(nóng)用地比例變化與國家出臺一系列設施農(nóng)用地規(guī)范文件及地方具體實施有著密切的關系。

表2 2009—2014年九龍坡區(qū)部分二級地類面積

Table 2 The area of part of the secondary land use types in Jiulongpo District during 2009-2014

hm2

注：數(shù)據(jù)來源于九龍坡區(qū)國土資源管理分局。

Note:Data were from Jiulongpo District Bistrict Bureau of Land and Resources Management.

表3 2009—2014年九龍坡區(qū)部分二級地類面積同比增加(減少)比例

Table 3 The area increase(decrease)proportion year-on-year of part of the secondary land use types in Jiulongpo District during 2009-2014

%

注：數(shù)據(jù)來源于九龍坡區(qū)國土資源管理分局。

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1.2 權屬變化情況 九龍坡區(qū)于2005年開展了一次行政區(qū)劃調(diào)整，調(diào)整前轄6鎮(zhèn)及8個街道辦事處；調(diào)整后轄11個鎮(zhèn)及7個街道辦事處。2009年建立的二調(diào)數(shù)據(jù)庫權屬上僅含11鎮(zhèn)及石橋鋪街道辦事處，其中，楊家坪等4個街道辦事處歸到九龍鎮(zhèn)統(tǒng)計；渝州路街道辦事處歸到石橋鋪街道辦事處統(tǒng)計；中梁山街道辦事處歸到華巖鎮(zhèn)統(tǒng)計。這種權屬劃分阻礙了土地權屬管理和登記等有關工作的開展。

2 土地變更調(diào)查反映的問題

2.1 地方行政審批制度不完善或執(zhí)行不力 2009—2014年，未批先建用地面積雖不是新增建設用地主要構成，但一直是變更調(diào)查和衛(wèi)片執(zhí)法檢查的重點和難點，也反映了各種問題。一是國家重點建設項目存在邊修邊調(diào)但未及時審批備案的問題，比如2014年鐵路用地較2013年同比增長76.39%，其部分主線并未被國家下發(fā)的用地管理信息批文覆蓋，可能會在圖斑合法性認定時認定為違法。二是地類審批政策缺乏指導，導致用地違法，比如采礦用地、農(nóng)村宅基地在《第二次全國土地調(diào)查技術規(guī)程》中明確屬于建設用地，應辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)；而實際上，采礦用地存在地處偏僻、非建設使用的特點，大多采礦用地不在土地利用總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，若辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用，既占用指標，又與“兩規(guī)”不一致；農(nóng)村宅基地權利主體為集體經(jīng)濟組織成員，享有初次申請、改建變更、位置遷移等權利，有著隨農(nóng)民自主自愿建房、住房占地面積小且分散等特點，目前要求分散的農(nóng)村宅基地辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，很難實現(xiàn)農(nóng)民自主分散建房與土規(guī)農(nóng)村集體建設用地指標約束的平衡，需繳納的耕地開墾費、土地有償使用費等對農(nóng)民也是很重的負擔，因此農(nóng)村宅基地很多未辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)。三是在設施農(nóng)用地、臨時用地審批后，因該類用地缺乏日常監(jiān)管，加之鄉(xiāng)村旅游成為拉動農(nóng)村經(jīng)濟的主要方式，經(jīng)營性設施農(nóng)用地、臨時用地等問題逐漸暴露，其用途改變形成的違法用地成為主要問題。

2.2 技術底庫與實際有偏差 第二次全國土地調(diào)查(以下簡稱“二調(diào)”)建立的數(shù)據(jù)庫，是2009年后年度土地變更調(diào)查基礎庫?！岸{(diào)”持續(xù)時段為2007年7月—2010年3月，雖有第一次土地詳查數(shù)據(jù)為底圖，但融合土地現(xiàn)狀、權屬信息、坡度等級、用地情況等信息于一張圖，是艱苦的大工程。由于時間緊、任務重，地方在建庫時由于重視程度不夠、人員技術水平不足等原因，導致數(shù)據(jù)庫與實際存在偏差。比如近年變更調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，國家下發(fā)的監(jiān)測圖斑有些是2008年及以前審批的建設用地項目，或2008年前開采使用的采礦用地，因誤調(diào)或漏調(diào)，導致該類圖斑成為變更調(diào)查無合法手續(xù)的新增建設用地，影響了“新增”的真實性。

同時，土地現(xiàn)狀權屬仍采用當年城鎮(zhèn)地籍調(diào)查成果，后期開展的“合村并社”等權屬變化未及時更新，導致各地類權屬與實地存在偏差，影響依托土地變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫開展的地籍管理、未來農(nóng)村不動產(chǎn)登記信息的準確性。

2.3 地方性用地政策與國家用地管理平臺不一致 新增建設用地的審核及確定，依據(jù)的是國家用地信息平臺備案的用地信息。而地方性用地政策產(chǎn)生的新增建設用地，未按照新增建設用地來源(本年批準本年建設、本年批準未建設、本年未批先建)進行管理。比如重慶市地票制度已運行8年，從2014年才開始對地票產(chǎn)生的新增建設用地開展變更調(diào)查，但僅針對已施工建設的土地。那么，年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫對地票類新增建設用地，只反映了本年批準本年建設和往年批準本年建設，未反映本年批準未建設，影響地方開展用地指標分析、現(xiàn)狀利用等基礎數(shù)據(jù)分析的準確性。

2.4 變更調(diào)查經(jīng)費與工作不同步 2013年九龍坡區(qū)通過申請單一來源采購的方式解決土地變更調(diào)查工作經(jīng)費，但自申請上報市級主管部門至取得批準長達1年，此時2013年變更調(diào)查工作已結(jié)束半年之久；2014年工作經(jīng)費是在工作結(jié)束半年后才予以落實。不同于其他專項工作，變更調(diào)查是每年開展，具有數(shù)據(jù)及技術單位保障服務的一致性、連貫性特點；而每年開展招投標又存在時間長、程序復雜、技術單位隨時變化而無法保證數(shù)據(jù)和服務的連貫一致性等問題。

3 對策與建議

3.1 盡快出臺或完善相關政策，加大用地審批和監(jiān)管力度 對農(nóng)村宅基地、采礦用地的用地審批，在加快出臺用地政策指導文件外，地方應根據(jù)地方社會經(jīng)濟發(fā)展需要，合理安排土地利用方向，優(yōu)化土地布局。臨時用地、設施農(nóng)用地應結(jié)合鄉(xiāng)村旅游主題，優(yōu)化創(chuàng)新有地制度，在用地審批后，及時移交執(zhí)法部門對其用途開展日常巡查和監(jiān)管，并堅持“發(fā)現(xiàn)一宗、查處一宗”，降低違法比例。對于國家重點工程建設項目，地方應對該類項目重點跟蹤，對邊修邊調(diào)的要督促其盡快完成用地信息平臺備案。對地方性用地政策，建議與國家用地管理一致，統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理。

3.2 盡快開展第三次土地調(diào)查，補充完善“二調(diào)”成果 為改變“二調(diào)”數(shù)據(jù)庫與實際存在偏差的問題，盡快開展第三次土地調(diào)查，除據(jù)實調(diào)查土地利用現(xiàn)狀外，要對歷史遺留問題、合村并社造成的權屬錯誤等予以更正。要結(jié)合不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫更新匯總等工作，對數(shù)據(jù)庫中的土地利用現(xiàn)狀、權屬、用途等基本信息進行全面更新，為實現(xiàn)“一張圖”信息化管理和土地資源空間管理創(chuàng)造條件。

3.3 統(tǒng)一變更調(diào)查經(jīng)費采購，縮短地方經(jīng)費籌措時間 年度土地變更調(diào)查工作意義重大，其經(jīng)費保障非常重要。目前土地變更調(diào)查工作經(jīng)費由各區(qū)縣國土管理部門分別采購，方式多樣(如公開招投標、競標、單一來源采購等)、時間滯后。建議市級國土主管部門負責統(tǒng)一履行采購程序，征求各區(qū)縣國土管理部門意見后，將有資質(zhì)、服務和技術水平高的單位納入土地變更調(diào)查技術服務單位庫統(tǒng)一管理，區(qū)縣自主選擇技術單位直接開展工作。同時，建立技術單位監(jiān)管和考評制度，優(yōu)勝劣汰，提高全市變更調(diào)查技術服務單位的整體水平。參考文獻

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The Problems and Countermeasures of Local Survey of Land Change—A Case Study of Jiulongpo, Chongqing

JIA Li-juan1, CHEN Gui-bin2, ZHOU Mi1et al

(1.Chongqing Municipality Jiulongpo District Bureau of Land Resources Management，Chongqing 400000；2. Chongqing Geological Mining Institute of Surveying and Mapping，Chongqing 400042 )

Based on 2009-2014 land change survey dates of Jiulongpo district, and analyse the problems of different land change survey, such as local approval was imperfect or poorly enforced，technology basic library was deviated with the actual, local land use policies were different with national land management platform，money and work of change survey were not synchronized.The countermeasures on the problem were put forward，such as introduce or improve relevant policies as soon as possible，increasing land examination and approval and supervision，as early as possible to carry out the third land survey, complement the adjusted results，unified change purchasing survey costs, shortening the time of local financing.

Survey of land change;Problems; Countermeasures; Jiulongpo District

賈麗娟(1985- )，女，山西陽泉人，工程師，碩士，從事土地利用規(guī)劃研究。

2016-09-26

S 29；F 301.2

A

0517-6611(2016)33-0186-03