■ 曾潤喜 蔣欣欣

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媒介議題、公眾議題與政策議題的轉(zhuǎn)變及關(guān)系

■ 曾潤喜 蔣欣欣

從政策議程、媒介議程和公眾議程的關(guān)系入手，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的議程設(shè)置展開探討，對非政策議題轉(zhuǎn)化為政策議題的條件進行研究。運用案例分析方法，對上海踩踏事件、霧霾環(huán)境治理、網(wǎng)絡(luò)反腐運動等典型事件進行分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)加強了政策議程、媒介議程和公眾議程之間的互動，議題緊急程度、權(quán)力距離、媒介環(huán)境等因素會影響非政策議題向政策議題的轉(zhuǎn)化。研究建議政府應(yīng)以積極主動的態(tài)度去面對來自社會的輿論，縮小政府—公眾權(quán)力距離，著力改善政府決策模式。

議程設(shè)置；媒介議程；公眾議程；政策議程

政策議程是離公共政策形成最近的議程設(shè)置。由于政策制定的過程同時也是資源分配的過程，因而政策決策者認為重要并進行討論的政策議題對于相對應(yīng)的社會問題解決起著決定性作用。在政策議程設(shè)置的過程中，因為議題設(shè)置主體的不同，同樣的議題可能會有著截然相反的命運，比如，以媒體或公眾為主體設(shè)置的議題，可能會因為得不到政府的重視無疾而終。因而，公眾和媒體經(jīng)常就自身關(guān)注的社會問題向政府施壓，努力將其議題推送到政府的決策框內(nèi)，促使政府解決本群體關(guān)注的問題以滿足其利益訴求。盡管媒體和公眾的議程設(shè)置工具和方法各異，但殊途同歸，都是為了獲得政策決策者的關(guān)注和支持。

與以往文獻不同，本文針對非政策議題轉(zhuǎn)變?yōu)檎咦h題的影響因素展開研究。媒介議題和公眾議題需具備怎樣的條件才能上升為政策議題？在轉(zhuǎn)換的過程中受哪些因素的影響？探討這類問題對于豐富議程設(shè)置知識體系具有重要的理論意義，同時，認清媒介議題和公眾議題向政策議題轉(zhuǎn)化的機理，以期為提高民眾話語權(quán)以及建設(shè)更加民主的社會提供參考。

一、文獻回顧

1.政府的政策決策模式

政策議程設(shè)置是政府政策決策模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在政策決策方法上，先后出現(xiàn)過理性決策、有限理性決策和漸進決策等模式。理性主義學(xué)派認為決策者可以利用一切可能得到的信息，通過科學(xué)計算得到最優(yōu)決策①。但批判理性主義決策理論認為政策是許多復(fù)雜的力量出于某種原因結(jié)合在一起產(chǎn)生出的結(jié)果②，加之赫伯特·西蒙認為決策者的認知是有限的，不可能預(yù)知所有策略及結(jié)果，因此決策者不可能總是選擇最優(yōu)策略，而應(yīng)該選擇滿意策略③?；诶硇詻Q策和漸進決策的不足，學(xué)者們又開辟了非理性主義道路。垃圾桶決策模型認為政策議程并非有預(yù)先設(shè)計，而是問題解決方案、議程參與者及其資源在“垃圾桶”中以隨機混合的方式所生成的產(chǎn)物④。垃圾桶決策模型強調(diào)決策條件的復(fù)雜和模糊性，卻沒有給出較為具體的決策途徑。約翰·金登在垃圾桶模型基礎(chǔ)上進行完善，提出多源流決策模型，認為進入垃圾桶的各種復(fù)雜混亂的因素包括問題流、政策流和政治流，三者在特殊條件下導(dǎo)致“政策之窗”開啟，政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其解決辦法或是促使特殊問題得以關(guān)注的機會⑤。

2.政策議程設(shè)置模式

政策議程模式隨著時代的發(fā)展逐漸發(fā)生變化。1976年，科布和埃爾德提出三種政策議程模型：創(chuàng)始模式、動員模式和內(nèi)在創(chuàng)始模式(Cobb & Roger，1976)⑥。但有研究批判認為，這只是現(xiàn)實世界抽象化的模型，是不可能實現(xiàn)的理想狀態(tài)(趙江鵬，2009)⑦。有研究在分析我國現(xiàn)行的公共政策決策模式時，提出了六種模式：關(guān)門模式、動員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式、外壓模式(王紹光，2006)⑧。

也有許多研究關(guān)注到媒體在議程設(shè)置中有其特殊功效，認為媒介可以建構(gòu)議題走進政府的渠道，“通過對社會問題選擇性的報道，大眾傳媒具有提醒政府注意公共問題并建構(gòu)政策議程的特別功效”⑨。同時，媒體報道能夠提高和擴散弱小群體議題走向體制議題的沖突范圍⑩，使不同利益群體就某些共同的議題達成一致，促進不同利益群體之間的對話。另一方面，公眾設(shè)置議程的主動性也在逐漸提高?；ヂ?lián)網(wǎng)為公民的政治參與提供了一種新的途徑，個體和社群的議程影響力日益增強，微議程成為大眾媒體議程和公眾議程的重要來源。調(diào)查顯示，46%的網(wǎng)友認為“網(wǎng)絡(luò)輿論壓力可以促使問題更快得到解決”，例如“孫志剛事件““廈門PX事件”“網(wǎng)絡(luò)反腐”等就是民間力量發(fā)揮作用解決社會問題的例子，折射出公眾對民主和公正的渴望。

綜上所述，政策議程是解決社會問題的希望，政策議題的確立是政策制定的先決因素。決策層就像“看門人”，他們對議題的挑選具有重要作用，同時決策者選擇的決策方法也會影響政策議程的結(jié)果。媒介在政策議題的構(gòu)建中起到中介作用，但并非被動的中介，而是具有一定選擇權(quán)的中介。在新媒介環(huán)境下，政府、媒介、公眾三者的話語權(quán)比重較傳統(tǒng)媒介環(huán)境有所變化。普通議題上升為政策議題的影響因素有哪些？圍繞政策議題的確立和決策理論的發(fā)展，結(jié)合政府、媒介和公眾的關(guān)系，我們對非政策議題上升為政策議題的影響因素進行了進一步研究，探討非政策議題向政策議題轉(zhuǎn)化所可能需要具備的重要條件或影響因素。

二、突發(fā)事件開啟政策之窗：上海踩踏事件

為什么某些問題受決策者的青睞而另一些卻被冷落？金登認為，“問題溪流”“政策溪流”和“政治溪流”是構(gòu)成決策系統(tǒng)的三個要素，在“政策之窗”打開時，觸發(fā)機制促使三者融匯于一點，決策者才能完成決策。也就是說，突發(fā)事件與社會因素存在三種融合可能性：突發(fā)事件與既有問題的結(jié)合、突發(fā)事件與潛在威脅的結(jié)合、突發(fā)事件與關(guān)聯(lián)事件的融合。因此，突發(fā)事件的發(fā)生是偶然性和必然性結(jié)合的產(chǎn)物，可以在短時間內(nèi)迅速打開政策之窗?！坝|發(fā)機制”模型強調(diào)突發(fā)事件對議程設(shè)置的觸發(fā)作用，認為應(yīng)該從突發(fā)事件的影響范圍、影響強度和時機三方面來衡量政策議程的觸發(fā)機制。我們可以從2014年12月31日發(fā)生在上海外灘的陳毅廣場的踩踏事故中得以驗證。

1. 問題溪流：城市應(yīng)急管理問題。上海踩踏事件不僅是一件突發(fā)事件，也是城市應(yīng)急管理問題。重大問題能在短時間內(nèi)引起廣泛關(guān)注，由于上海踩踏事件人員傷亡慘重(36死49傷)、地理位置特殊(中國上海)，加之互聯(lián)網(wǎng)媒介的傳播效應(yīng)，使得事發(fā)后引發(fā)大量媒體報道和網(wǎng)友轉(zhuǎn)發(fā)微博、跟帖、參與討論等行為。因此，城市應(yīng)急管理問題就從眾多社會問題中凸顯出來，成為億萬民眾關(guān)注的社會頭條新聞。

根據(jù)百度指數(shù)數(shù)據(jù)顯示，在2014年12月31日事件發(fā)生后，人們對此事件的關(guān)注度呈現(xiàn)將近90°曲線的關(guān)注上升率，至2015年1月1日，達到峰值，百度新聞搜索量超過47萬篇。盡管此后關(guān)注度處于下滑趨勢，但一直處于高位運行。在1月31日新聞發(fā)布會后，又出現(xiàn)一個新的關(guān)注高潮。媒體指數(shù)大致與此類似，目前，在百度新聞收錄的相關(guān)新聞達到44800篇，媒體涵蓋了《人民日報》、新華社、中央電視臺等國家級媒體以及大部分省級媒體。在新浪微博，話題“#上海外灘踩踏事故#”的參與討論量在事件發(fā)生的一周內(nèi)超10萬人次。

圖1 “上海踩踏事件”百度搜索指數(shù)

2. 政策溪流：應(yīng)急管理預(yù)警機制建設(shè)。我國政府應(yīng)急管理預(yù)警機制存在“缺乏公共安全的防范意識、缺乏基本的風(fēng)險判斷和評估機制、缺乏應(yīng)急決策系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機制、缺乏足夠的災(zāi)害應(yīng)急準備、預(yù)案啟動時間不夠明確”等問題。作為中國改革開放的前沿陣地，上海一直被視為經(jīng)濟社會發(fā)展的樣本和典范?！吧虾Ｊ性?0 世紀80 年代甲肝大面積流行以后，就開始著力重視城市應(yīng)急管理工作，……上海市圍繞城市應(yīng)急管理的“一案三制”初具規(guī)模。”從2001年起，上海就從防災(zāi)減災(zāi)角度出發(fā)探索建立城市應(yīng)急管理體系；2003年，在此基礎(chǔ)上，探索符合上海特大型城市特點的應(yīng)急管理新模式，目前已經(jīng)形成了1個上海市總體預(yù)案、19個區(qū)縣預(yù)案和51個專項與部門預(yù)案、若干專題預(yù)案于一體的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系。2013年，上海市政府編輯出版了《上海應(yīng)急管理報告(2008-2012)》，全面總結(jié)上海市五年來的應(yīng)急管理實踐，表明其在預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置、災(zāi)后恢復(fù)等方面擁有很好的政策自覺、政策基礎(chǔ)和政策慣性。

3. 政治溪流：國民情緒。上海踩踏事件主要觸及的政治溪流是國民情緒，國民情緒是一定社會生活狀況下多數(shù)人共有的社會情緒現(xiàn)象，如非典、汶川地震、北京奧運會等都會引發(fā)一定規(guī)模的社會情緒。上海踩踏事件造成36人被踩死，由于城市安全是可以控制的，并非像地震、颶風(fēng)等不可抗力無法控制，這在國內(nèi)引起了強烈的國民情緒，同情、憤怒、呼吁加強安全建設(shè)等聲音隨處可見。國民情緒不僅僅存在于公眾之中，也存在于政治精英群體之中以及媒體之中。多家媒體以深度報道的方式不斷挖掘事件發(fā)生的原因，新華社發(fā)表評論《三問上海外灘踩踏事件：管理部門難辭其咎》率先向有關(guān)部門“發(fā)難”，《新京報》評論《十問上海外灘踩踏事故：因何發(fā)生、怎樣善后、如何追責(zé)》，《南方周末》報道《踩踏事件：失守的守夜人》等，均被大量轉(zhuǎn)載。官方行為中，事故發(fā)生后，國家主席習(xí)近平和國務(wù)院總理李克強作出批示。生命安全高于一切，上海踩踏事件引起了社會各類群體對城市安全問題的警惕和重視，形成一股要求加強城市安全建設(shè)的政治溪流。

2015年上海市政府報告中，明確提出上海將強力推進人員密集場所的“應(yīng)急管理單元”建設(shè)；2015年5月，發(fā)布了《上海市公共場所人群聚集安全管理辦法》。上海踩踏事件作為一起突發(fā)事件，將城市應(yīng)急管理問題(問題溪流)、應(yīng)急管理預(yù)警機制建設(shè)(政策溪流)、國民情緒(政治溪流)匯集在一起，成功打開了政府城市應(yīng)急管理政策之窗。

總結(jié)整個案例，我們可以發(fā)現(xiàn)，作為突發(fā)事件打開政策之窗的過程中，一些不可忽視的因素共同影響了政策議程設(shè)置。其一，作為問題溪流的突發(fā)事件本身的壓力。這些壓力主要來自于事件影響的范圍、強度以及時機。作為衡量互聯(lián)網(wǎng)影響的兩大指標：百度搜索和新浪微博，均顯示出上海踩踏事件具有非常高的影響范圍和強度；上海踩踏事件發(fā)生于新年夜晚，踩踏慘案與本應(yīng)歡聚的元旦形成鮮明對比，加速了影響范圍和強度的進一步提升。其二，作為政策溪流的政策資源性優(yōu)勢。上海市作為我國改革開放的試驗區(qū)，無論是政策本身的基礎(chǔ)性架構(gòu)的完備性，還是領(lǐng)導(dǎo)干部的政策自覺程度，都走在國內(nèi)前列。這種政策慣性為新的公共政策的制定或舊的公共政策的修訂準備了很好的政策嫁接機會。因而，當(dāng)上海踩踏事件發(fā)生后，上海市政府能夠較快地從單純的應(yīng)急管理上升到綜合性地完善應(yīng)急管理體系的政策高度。其三，政治溪流中民眾的情緒及政治上層的態(tài)度。民眾的情緒是自下而上的政策壓力，政治上層態(tài)度是自上而下的政策壓力。因為政府行為不當(dāng)?shù)耐话l(fā)事件極易引起國民情緒甚至群體事件或社會運動，自下而上施壓。從議題屬性來看，上海踩踏事件顯然屬于“人禍”，而非“天災(zāi)”?！疤鞛?zāi)”與“人禍”有時會互相轉(zhuǎn)化，例如，非典事件本屬于“天災(zāi)”，卻因應(yīng)急管理處置不當(dāng)，成為“人禍”，引發(fā)較高的國民情緒；汶川大地震、溫州特大鐵路交通事故等，都蘊含這一因素。同時，在我國國情語境中，還應(yīng)考慮一個更為關(guān)鍵的因素，即在相對集權(quán)的官僚體系中，處于金字塔上層的領(lǐng)導(dǎo)人對事件的重視程度。

三、在政治較量中縮短權(quán)力距離：霧霾環(huán)境治理

權(quán)力距離能反映社會中弱勢成員和強勢成員的價值觀，用于衡量社會對權(quán)力不平等的接受度。議題倡議者影響決策核心的有效距離大小決定了對決策者的影響程度。當(dāng)議題倡議者影響力大，議題引起公眾的廣泛關(guān)注，對決策層的壓力隨之增大，或議題倡議者與決策層關(guān)系密切，議題符合決策者價值取向時，此時的權(quán)力距離較小，議題進入正式議程的可能性較大。因此，將普通議題轉(zhuǎn)變?yōu)檎咦h題的過程，即決策倡議者努力縮短權(quán)力距離的過程。

霧霾問題自產(chǎn)生以來，從未離開過人們關(guān)注的視野。據(jù)2013年《氣候變化綠皮書》顯示，2013年中國25個省份被霧霾纏身，平均霧霾天氣逼近30天，創(chuàng)52年來之最。各大媒體爭相報道霧霾狀況及時追蹤報道空氣情況，霧霾一時多次成為每日新聞頭條。2014年2月25日，沈陽居民李貴欣狀告石家莊市環(huán)境保護局，成為全國首例因空氣污染問題發(fā)生的民告官案例，引發(fā)民間和學(xué)界的討論。2015年2月28日，從央視辭職的記者柴靜自費拍攝的霧霾紀錄片《穹頂之下》在互聯(lián)網(wǎng)上引起轟動，再次引發(fā)關(guān)于霧霾問題的討論。

在對霧霾問題的輿論持續(xù)發(fā)展過程中，從中央到地方政府對霧霾問題的回應(yīng)和關(guān)注也趨于積極和主動。2013年國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》，2013年十八屆三中全會首次明確提出“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”，2014年1月，環(huán)保部與全國31個省(區(qū)、市)簽署了《大氣污染防治目標責(zé)任書》，2015年兩會指出：“空氣質(zhì)量直接關(guān)系到廣大群眾的幸福感……要把控制PM2.5作為改善空氣質(zhì)量的首要任務(wù)?！辈⒂?8個省份將大氣污染防治寫進政府工作報告。

表1 民眾和政府關(guān)于霧霾問題的相關(guān)事件

民眾和政府關(guān)于霧霾問題的相關(guān)事件如表1所示。其中民告官和柴靜紀錄片等公民反抗霧霾的代表性事件，發(fā)生期間，媒體的報道從未中斷過，政府的政策回應(yīng)也逐漸具體化。雖然霧霾問題沒有得到徹底解決，但是在公眾、媒體的呼吁下，政府對霧霾問題的治理態(tài)度和行動都有了一些進步。由于霧霾問題關(guān)系利益甚廣，它從一項各界關(guān)注的社會問題上升到政策議題是多種復(fù)雜因素混合的結(jié)果。從權(quán)力距離的角度而言，在縮小權(quán)力距離的過程中，霧霾問題主要通過三種方式影響著決策者：

1.直接利益受損。決策者作為社會公民的一員，其本身會受到霧霾的危害使其注意和思考霧霾問題。正如浙江省環(huán)境保護廳廳長徐震說，“現(xiàn)在到了該反思的時候，以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展背后，我們究竟要什么，我們到底要什么樣的發(fā)展?！?/p>

2.輿論壓力增大。霧霾問題爆發(fā)后，媒體、公眾都在呼吁治理污染，出現(xiàn)了民告官、NGO組織呼吁對抗霧霾、自費拍霧霾紀錄片等民間力量抗爭霧霾的形式，呼吁治理霧霾，施壓政府決策，促使決策者提高對霧霾問題的重視程度。

3.內(nèi)部阻礙減弱。社會精英人士紛紛要求將環(huán)境問題與政績掛鉤，“過去政績是以GDP為標準，現(xiàn)在可否選部分污染嚴重的大城市，將治霾成果納入官員政績考核體系。”環(huán)境出了問題，諸多直接和間接的政府部門需要對此負責(zé)，因此利益相關(guān)部門會通過自身的行動主動影響政府決策。政績考核目標的轉(zhuǎn)變，促使從中央到地方各級政府在發(fā)展經(jīng)濟時，將環(huán)保問題納入到?jīng)Q策視野，可持續(xù)發(fā)展成為共識，環(huán)保改革的阻力在較大程度上減弱。

從此三點看來，霧霾問題會隨著多方輿論主體的努力縮小與決策者的權(quán)力距離，通過對政府內(nèi)部和外部的壓力，促進霧霾議題政策化、法制化。從《大氣污染防治行動計劃》到國務(wù)院發(fā)布三大舉措加強霧霾等大氣污染治理以及28個省份將大氣污染防治寫進政府工作報告來看，霧霾問題已經(jīng)成功進入到政府政策議程之列。

四、新媒介環(huán)境的民意表達形式：網(wǎng)絡(luò)反腐運動

科恩提出，“在多數(shù)時間，媒體在告訴它的讀者該怎樣想時可能并不成功；但它在告訴它的讀者該想些什么時，卻是驚人地成功。”顯然，媒介通過對特殊事件和信息的報道構(gòu)建人們對現(xiàn)實世界的看法，這些看法來自大眾傳播媒介營造的虛擬環(huán)境，而不是自己的直接經(jīng)驗。互聯(lián)網(wǎng)、手機等新媒介也正在影響著人們的思考和行為方式，構(gòu)建了全新的擬態(tài)環(huán)境。當(dāng)媒體報道的議題長時間盤踞人們頭腦時，該議題更容易獲得民眾和決策者的關(guān)注。

媒介環(huán)境有大小之分。媒介大環(huán)境指的是在信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)達的新媒體時代，人們可以通過各種途徑獲取足夠多自己想要的信息。媒介小環(huán)境指的是在信息海洋中，仍然存在一些與外界隔絕的信息孤島，例如農(nóng)村、山區(qū)等網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達的地方，還有些即使在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施較好的地方，但由于年齡、性格等原因不會或不愿意使用網(wǎng)絡(luò)的群體，這些群體很難獲取和傳達信息。在議程設(shè)置過程中，媒介大環(huán)境有利于促進網(wǎng)絡(luò)輿論的誕生和擴散，進而擴大輿論的影響力，從而有可能引起政策決策者的注意。而媒介小環(huán)境就像信息世界的片片孤島，輿論分散不統(tǒng)一，無法形成強大的輿論攻勢，因此也無法影響決策者，議程設(shè)置能力較弱。

腐敗問題自古存在，反腐一直是老百姓的心聲。傳統(tǒng)反腐方式如“信訪、舉報、上訪、媒體曝光等存在危險大、成本高的弊端，且部分辦案人員責(zé)任心不強和時有發(fā)生打擊報復(fù)舉報人的行為?！蓖瑫r由于民眾的分散性、知識結(jié)構(gòu)多樣性、公民意識不強等原因，普通民眾與腐敗問題作斗爭顯得力不從心。網(wǎng)絡(luò)反腐的出現(xiàn)，扭轉(zhuǎn)了這一局面。

2009年“網(wǎng)絡(luò)反腐”一詞被《中共黨建辭典》正式收錄，一定意義上顯示出官方對這一方式的認可和接受。網(wǎng)絡(luò)反腐作為新媒介環(huán)境下民意表達的便捷方式受到人民的親睞和使用，《人民日報》與人民網(wǎng)一項調(diào)查顯示：87.9%的網(wǎng)民非常關(guān)注網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督；當(dāng)遇到社會不良現(xiàn)象時，99.3%的網(wǎng)民愿意選擇網(wǎng)絡(luò)曝光。

表2 網(wǎng)絡(luò)反腐發(fā)展階段[26]與信息技術(shù)發(fā)展階段

1.網(wǎng)絡(luò)反腐的媒介環(huán)境。網(wǎng)絡(luò)反腐得益于信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，從表2可以看到，網(wǎng)絡(luò)反腐的發(fā)展與互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)和新媒體社交化平臺等技術(shù)發(fā)展階段時間契合度較高?？梢哉f，寬帶和移動網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，智能手機的普及以及微博、微信、貼吧、論壇等平臺的開發(fā)，民眾擁有了相對于傳統(tǒng)環(huán)境更為暢通、安全和有效的反腐渠道與環(huán)境。反腐不再是遙不可及和令人生畏的事情，相反，有更多民眾積極主動地在網(wǎng)絡(luò)上表達意見和助力反腐行動，互聯(lián)網(wǎng)成為監(jiān)督政府官員的有效工具。

2.媒介環(huán)境差異導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)反腐發(fā)展程度差異。媒介環(huán)境差異導(dǎo)致的數(shù)字鴻溝始終存在，在我國總體互聯(lián)網(wǎng)媒介迅速發(fā)展的大環(huán)境之下，還存在著由于地理、經(jīng)濟等因素造成的信息環(huán)境閉塞的地區(qū)，據(jù)研究顯示，華北、華東、華中地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)反腐倡廉事件數(shù)量明顯高于東北、西北和西南地區(qū)。在媒介環(huán)境較差的地方，一個腐敗官員的事跡可能會因為沒有網(wǎng)絡(luò)條件的限制無法擴散、傳播，或者傳播速度較慢，也使得網(wǎng)絡(luò)反腐發(fā)展緩慢。

3.網(wǎng)絡(luò)反腐轉(zhuǎn)向中央反腐和政策反腐。網(wǎng)絡(luò)反腐主要是以民眾為中堅力量，為社會營造了反腐倡廉的氛圍，也使官員有了抵制腐敗的警惕，為中央反腐和政策反腐作了很好的民眾啟蒙和前期鋪墊。十八大以來，中央反腐決心明顯，力度空前強大。2012年—2013年間，網(wǎng)絡(luò)反腐是主要反腐力量，“2013年‘網(wǎng)絡(luò)反腐’相較于2012 年出現(xiàn)了下降，排在‘習(xí)近平反腐’和‘中央反腐’之后，說明從以民眾為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)反腐到以中央為核心的中央反腐，媒介在這個轉(zhuǎn)化中提供了載體和創(chuàng)造反腐氛圍的作用，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和媒體的報道，為反腐倡廉由體制外民眾網(wǎng)絡(luò)反腐到體制內(nèi)中央反腐的轉(zhuǎn)變提供了力所能及的助推作用。

五、研究討論：政策議程設(shè)置如何可能

綜上分析，與傳統(tǒng)的媒介環(huán)境不同，新媒介環(huán)境下，公眾和媒介設(shè)置議程更便捷和具有主動性，政府決策者也更容易關(guān)注到群眾的訴求。在媒介、公眾或其他主題設(shè)置的非政策議題向政策議題的轉(zhuǎn)化過程中，受議題緊急程度、權(quán)力距離、媒介環(huán)境等因素的影響。圖2描述了非政策議題上升為政策議題的影響因素模型。

圖2 非政策議題向政策議題轉(zhuǎn)化的影響因素

第一，普通議題必須上升為政策議題才有得到解決的可能。社會中存在成千上萬的社會管理問題，政府資源的有限性決定了政府沒有足夠的時間和精力去關(guān)注所有的問題，也不會對所有關(guān)注到的問題進行解決。在政府的政策議程設(shè)置中脫穎而出的問題，受問題性質(zhì)、決策者、決策方法、決策環(huán)境等多種因素的影響。由于資源稀缺，普通議題只有努力上升為政策議題才有可能獲得資源支持。

第二，普通議題如何上升為政策議題受哪些因素的影響？雖然突發(fā)事件可以在短時間內(nèi)聚焦政府注意力，但是指望“突發(fā)立法”可能會造成一些本可以避免的社會傷害，最重要是從根本上治理突發(fā)事件發(fā)生的源頭。縮小權(quán)力距離是影響決策者挑選議題的途徑之一，但是其過程可能漫長而艱辛。媒介環(huán)境是影響輿論傳播的重要場域，利用互聯(lián)網(wǎng)工具制造輿論攻勢，是促使普通議題轉(zhuǎn)變?yōu)檎咦h題的重要條件。

第三，互聯(lián)網(wǎng)加強了政策議程、媒介議程和公眾議程之間的互動?；ヂ?lián)網(wǎng)在替政府傳達聲音的同時，也給政府帶去了不少輿論上的壓力；公眾不再是被動接受信息，而是積極生產(chǎn)和傳播信息；媒體在傳達信息的過程中，不只是簡單的橋梁和紐帶，而是具有一定主動權(quán)的選擇性報道，并在一定時期內(nèi)影響和改變輿論風(fēng)向，在不同議題的轉(zhuǎn)化中起重要催化作用。

于政府而言，隨著公民意識的覺醒，政府、媒介、公眾爭奪話語權(quán)趨于激烈，形式亦越來越多樣化。政府作為“大管家”管理著我們生活的社會，不可能面面俱到，在分配資源中占有時可能不盡全面，但利益相關(guān)者可以通過自身努力將本利益群體討論的議題轉(zhuǎn)化成政策議題來滿足自身訴求。政府應(yīng)該盡量做到公正和盡責(zé)，及時發(fā)現(xiàn)并解決自身管轄區(qū)內(nèi)的社會問題，減少和避免因突發(fā)事件帶來的社會傷害，同時應(yīng)該以積極主動的態(tài)度去面對來自社會的輿論，以有效的方式化解矛盾、高效的辦法解決問題。此外，媒體在設(shè)置議程中也應(yīng)該盡一份社會責(zé)任，考慮到媒體報道對人們認知社會的影響，媒體應(yīng)該慎重選擇和篩選報道的內(nèi)容，在幫助解決社會問題中發(fā)揮作用，提高媒介的社會地位和影響力。公眾應(yīng)積極學(xué)習(xí)，提升自身素養(yǎng)，做到合理、合法運用互聯(lián)網(wǎng)表達民意，適時利用可能條件維護自身權(quán)益。

議程設(shè)置只是爭取資源的手段，其最終目的是滿足不同群體的利益訴求，形成健康合理的議程設(shè)置，促進社會發(fā)展。相信在政府、媒介和公眾的共同配合和進步下，我國的政策制定會朝著更加科學(xué)和民主的方向發(fā)展。

注釋：

① 張國慶：《論理性主義公共政策分析的局限性》，《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，1997年第4期。

② 孫昶林：《從組織決策過程到漸進決策過程——對西蒙和林布隆兩種決策思路的比較》，《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》，1991年第2期。

③ 陳玲、趙靜、薛瀾：《擇優(yōu)還是折衷?——轉(zhuǎn)型期中國政策過程的一個解釋框架和共識決策模型》，《管理世界》，2010年第8期。

④ Cohen M D,Olsen J P.AGarbageCanModelofOrganizationalChoice.Administrative Science Quarterly,vol.17,no.2,1972.pp.1-25.

⑤ 曾令發(fā)：《政策溪流:議程設(shè)立的多源流分析——約翰·W.金登的政策理論述評》，《理論探討》，2007年第3期。

⑥ Cobb R,Ross M H.AgendaBuildingasaComparativePoliticalProcess.American Political Science Association,vol.70,no.1,1976.pp.126-138.

⑦ 趙江鵬：《基于制度視角的公共政策議程》，《發(fā)展》，2009年第9期。

⑧ 王紹光：《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國社會科學(xué)》，2006年第5期。

⑨ 陳堂發(fā)：《政策議題建構(gòu)中的新聞報道作用分析》，《南京社會科學(xué)》，2008年第4期。

⑩ 吳錫泓：《政策學(xué)的主要理論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2005年版，第334頁。

(作者曾潤喜系重慶大學(xué)新聞學(xué)院研究員;蔣欣欣系重慶大學(xué)新聞學(xué)院碩士研究生)

【責(zé)任編輯：張國濤】

本文系國家社會科學(xué)基金青年項目“互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的政策議程設(shè)置研究”(項目編號：12CGL087)的研究成果。