編輯|王旭芳

改革揚(yáng)帆 砥礪前行
——從科技計(jì)劃改革看專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)機(jī)制設(shè)計(jì)

編輯|王旭芳

科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)是當(dāng)前我國(guó)科技計(jì)劃管理改革的一項(xiàng)重要工作，是推動(dòng)政府科技管理職能轉(zhuǎn)變的重大舉措。在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與項(xiàng)目管理模式調(diào)整的同時(shí)，必須加快專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)與選拔機(jī)制設(shè)計(jì)。能力建設(shè)主要是指項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化以及獨(dú)立性建設(shè)。選拔制度主要是指專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)具備條件、資格招標(biāo)選拔以及退出制度。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)設(shè)立了“863”、“973”等一大批科研計(jì)劃，過(guò)去三十多年，這些計(jì)劃在提升產(chǎn)業(yè)、區(qū)域創(chuàng)新能力，培養(yǎng)科研人才，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。近年來(lái)，隨著科技計(jì)劃項(xiàng)目管理復(fù)雜性和難度的增加，科技宏觀管理體制和政府部門(mén)的職能定位與科技創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)變革的趨勢(shì)出現(xiàn)不相適應(yīng)的狀況，以往的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理模式已無(wú)法滿足科技項(xiàng)目管理的最新需求。

主要發(fā)達(dá)國(guó)家專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)情況

英國(guó)研究理事會(huì)總會(huì)下設(shè)7大研究理事會(huì)，年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算30億英鎊。

日本專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)均為政府部門(mén)所屬的獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)，獨(dú)立運(yùn)行。

從歐美科技發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)組織管理具體的科研項(xiàng)目已成主流趨勢(shì)，但這并不意味著政府部門(mén)就成了“甩手掌柜”，而是應(yīng)該努力做好宏觀管理和監(jiān)督檢查。例如，美國(guó)的“高技術(shù)發(fā)展計(jì)劃”和日本的“產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃”等，都經(jīng)歷了政府部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并報(bào)國(guó)會(huì)審議批準(zhǔn)，這樣就使得科技計(jì)劃的發(fā)展目標(biāo)、資助重點(diǎn)、資助對(duì)象、管理部門(mén)的權(quán)利義務(wù)和運(yùn)作程序等都具備權(quán)威的法理依據(jù)。歐盟根據(jù)項(xiàng)目的不同功能定位形成了合作類(lèi)、創(chuàng)新類(lèi)、人才類(lèi)、能力類(lèi)等四位一體的差異化項(xiàng)目分類(lèi)管理模式。在做好過(guò)程管理的同時(shí)，政府主導(dǎo)建立了嚴(yán)格的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度。我國(guó)科技計(jì)劃改革起步之初，也通過(guò)資料搜集整理、典型機(jī)構(gòu)分析、駐外參贊介紹、實(shí)地調(diào)研等方式，深入了解了美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、 日本、歐盟等主要發(fā)達(dá)國(guó)家（組織）科技計(jì)劃專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行現(xiàn)狀和管理機(jī)制。

借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為更好地實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，破除條塊分割、多頭管理，科技計(jì)劃“碎片化”和利益固化問(wèn)題，2014 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕11 號(hào)）和《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》（國(guó)發(fā)〔2014〕64 號(hào)）對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)工作進(jìn)行了部署，文件明確指出，要轉(zhuǎn)變政府科技管理職能，各部門(mén)不再直接管理具體項(xiàng)目，項(xiàng)目管理將由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。此項(xiàng)改革目標(biāo)旨在更加聚焦國(guó)家目標(biāo)，更加符合科技創(chuàng)新規(guī)律，更加高效配置科技資源，更加強(qiáng)化科技與經(jīng)濟(jì)的緊密結(jié)合，最大限度激發(fā)科研人員創(chuàng)新熱情，此革故鼎新之舉，可謂我國(guó)科技系統(tǒng)優(yōu)化布局動(dòng)了一次“大手術(shù)”。

全鏈條設(shè)計(jì) 一體化實(shí)施

2014年年底全面啟動(dòng)的國(guó)家科技計(jì)劃管理改革，旨在解決原有計(jì)劃體系的重復(fù)、分散、封閉、低效等問(wèn)題，以遵循科技發(fā)展的客觀規(guī)律、提高財(cái)政資金使用效益、發(fā)揮科技人員的積極性和創(chuàng)造性。改革以五項(xiàng)原則優(yōu)化財(cái)政科技計(jì)劃體系：一是轉(zhuǎn)變政府科技管理職能。政府各部門(mén)不再直接管理具體項(xiàng)目。二是聚焦國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)。面向世界科技前沿、面向國(guó)家重大需求、面向國(guó)民經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)來(lái)優(yōu)化科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）布局，確定主攻方向。三是促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)深度融合。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈完善資金鏈，使科技創(chuàng)新更加主動(dòng)地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。四是明晰政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府重點(diǎn)支持市場(chǎng)不能有效配置資源的公共科技活動(dòng)，以普惠性政策和引導(dǎo)性為主的方式支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)和成果轉(zhuǎn)化。五是堅(jiān)持公開(kāi)透明和社會(huì)監(jiān)督。加強(qiáng)科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）全過(guò)程的信息公開(kāi)和痕跡管理，接受社會(huì)監(jiān)督。營(yíng)造遵循科學(xué)規(guī)律、鼓勵(lì)探索、寬容失敗的氛圍。

國(guó)家科技管理平臺(tái)架構(gòu)與科技計(jì)劃體系布局

國(guó)家科技計(jì)劃管理改革有兩大核心任務(wù)，一是建立公開(kāi)統(tǒng)一的國(guó)家科技管理平臺(tái)，二是構(gòu)建新的科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）體系框架和布局。

從國(guó)家科技管理平臺(tái)的架構(gòu)看，旨在破解九龍治水、條塊分割、科技計(jì)劃“碎片化”的國(guó)家科技管理平臺(tái)有6個(gè)方面的重點(diǎn)工作：

一是建立科技計(jì)劃管理聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃。由科技部門(mén)牽頭，財(cái)政、發(fā)改等相關(guān)部門(mén)參加，共同制定議事規(guī)則，負(fù)責(zé)審議科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）的布局與設(shè)置、戰(zhàn)略咨詢(xún)與綜合評(píng)審委員會(huì)的設(shè)立、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的遴選擇優(yōu)等事項(xiàng)。

二是依托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目。組建一批專(zhuān)業(yè)化項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)。專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理項(xiàng)目申請(qǐng)，組織項(xiàng)目評(píng)審立項(xiàng)、過(guò)程管理和驗(yàn)收。

三是設(shè)立戰(zhàn)略咨詢(xún)和綜合評(píng)審委員會(huì)。為聯(lián)席會(huì)議的決策提供咨詢(xún)、提供支撐。統(tǒng)一對(duì)科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）提供決策咨詢(xún)，對(duì)項(xiàng)目評(píng)審提出指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)特別重大的項(xiàng)目組織評(píng)審。

四是建立統(tǒng)一的評(píng)估和監(jiān)管機(jī)制。從任何渠道下去的，中央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)由科技部、財(cái)政部統(tǒng)一監(jiān)管。監(jiān)督和評(píng)估結(jié)果作為財(cái)政后續(xù)支持的重要依據(jù)，提高科技投入的績(jī)效，多出成果和人才。

五是建立動(dòng)態(tài)調(diào)整和終止機(jī)制。定期評(píng)估，非因科學(xué)研究正常原因?qū)嵤┬Ч缓玫?，或者已?jīng)完成歷史使命的，就要及時(shí)調(diào)整或終止。

六是完善國(guó)家科技管理信息系統(tǒng)。為科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）宏觀統(tǒng)籌和信息公開(kāi)提供技術(shù)支撐，并主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)信息，接受公眾監(jiān)督。

從構(gòu)建新的科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）體系框架和布局看，對(duì)973計(jì)劃、863計(jì)劃、國(guó)家科技支撐計(jì)劃等進(jìn)行優(yōu)化整合。根據(jù)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的新要求、政府科技管理職能的新定位和科技創(chuàng)新呈現(xiàn)出的新態(tài)勢(shì)新特征，《方案》提出新的科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）體系，主要包括五個(gè)方面。

一是國(guó)家自然科學(xué)基金。加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和科學(xué)前沿探索，支持人才和團(tuán)隊(duì)建設(shè)，增強(qiáng)我國(guó)源頭創(chuàng)新能力。

二是國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)。聚焦國(guó)家重大戰(zhàn)略產(chǎn)品和重大產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)，在設(shè)定時(shí)限內(nèi)進(jìn)行集成式協(xié)同攻關(guān)，解決國(guó)際科技競(jìng)爭(zhēng)中“卡脖子”問(wèn)題。

三是國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃。解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各主要領(lǐng)域的重大、核心、關(guān)鍵科技的瓶頸問(wèn)題。

四是技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)（基金）。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、后補(bǔ)助、創(chuàng)投引導(dǎo)等方式，按照市場(chǎng)規(guī)律引導(dǎo)支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和資本化、產(chǎn)業(yè)化。

五是基地和人才專(zhuān)項(xiàng)。加強(qiáng)科研條件建設(shè)，促進(jìn)科技資源開(kāi)放共享，打造國(guó)家科技創(chuàng)新高地，支持創(chuàng)新人才和優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)的科研工作。

上述這五個(gè)方面的科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）均納入公開(kāi)統(tǒng)一的國(guó)家科技管理平臺(tái)。當(dāng)前，新科技革命的一個(gè)重要特征是從“科學(xué)”到“技術(shù)”到“市場(chǎng)”的演進(jìn)周期大為縮短。為此，將整合科技部管理的國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃（973計(jì)劃）、國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）、國(guó)家科技支撐計(jì)劃、國(guó)際科技合作與交流專(zhuān)項(xiàng)，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部管理的產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)資金等，形成國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃。新設(shè)立的國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，將瞄準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各主要領(lǐng)域的重大、核心、關(guān)鍵科技問(wèn)題，以重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)的方式，從基礎(chǔ)前沿、重大共性關(guān)鍵技術(shù)到應(yīng)用示范進(jìn)行全鏈條設(shè)計(jì)，一體化組織實(shí)施，使其中的基礎(chǔ)前沿研發(fā)活動(dòng)具有更明確的需求導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)化方向，加速基礎(chǔ)前沿最新成果對(duì)創(chuàng)新下游的滲透和引領(lǐng)。

專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)與選拔機(jī)制設(shè)計(jì)

基于項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)化的考慮，依托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理科技計(jì)劃項(xiàng)目是國(guó)際通行的做法，可提高項(xiàng)目管理的專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化水平。目前，各主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置有多種模式，有的獨(dú)立于政府部門(mén)之外，有的隸屬于政府部門(mén)，還有的委托社會(huì)化的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)管理。但不管哪種模式，都必須堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性。

此次國(guó)家科技計(jì)劃改革的首要議題是轉(zhuǎn)變政府科技管理職能，政府部門(mén)不再直接管理具體項(xiàng)目。政府不直接管了，那誰(shuí)來(lái)管？2016 年，科技部印發(fā)《中央財(cái)政科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》，對(duì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理做出了具體規(guī)定。依托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理科技計(jì)劃項(xiàng)目是改革完善科研組織方式和管理機(jī)制，簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)的重要途徑，也是此輪科技計(jì)劃管理改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)。專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)將具體承擔(dān)科研項(xiàng)目的受理、評(píng)審、立項(xiàng)、過(guò)程管理和驗(yàn)收工作，為科技計(jì)劃的組織實(shí)施提供管理支撐。

鑒于項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)主要是由于項(xiàng)目組織單位（甲方）而非項(xiàng)目承擔(dān)單位（乙方）的需求才存在，可以將其定位于“靠近甲方的第三方”。在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與項(xiàng)目管理模式調(diào)整的同時(shí)，必須加快專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)與選拔機(jī)制設(shè)計(jì)。

一是推進(jìn)項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，主要是指項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化以及獨(dú)立性建設(shè)。依托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目是科技計(jì)劃項(xiàng)目管理制度改革的發(fā)展趨勢(shì)，其能力和水平將決定項(xiàng)目管理的最終成效，間接決定項(xiàng)目管理政府職能轉(zhuǎn)變是否成功。為此，加快推進(jìn)項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)核心能力建設(shè)，應(yīng)當(dāng)從建設(shè)高素質(zhì)的人才和團(tuán)隊(duì)入手打造專(zhuān)業(yè)化能力，首先對(duì)具備科研管理專(zhuān)長(zhǎng)的單位進(jìn)行改造升級(jí)，形成一支專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)；從制定科學(xué)、合理的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)入手打造規(guī)范化能力，便于科技管理部門(mén)、社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與評(píng)價(jià)；從正確處理與科技管理部門(mén)、專(zhuān)家的關(guān)系并接受社會(huì)監(jiān)督入手樹(shù)立第三方獨(dú)立性，通過(guò)推進(jìn)行業(yè)自治樹(shù)立專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)的公信力。

二是建立項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)選拔制度，主要是指專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)具備條件、資格招標(biāo)選拔以及退出制度。結(jié)合科技計(jì)劃項(xiàng)目管理現(xiàn)實(shí)需求，項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的選擇要兼顧現(xiàn)實(shí)可操作和未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。首先，應(yīng)當(dāng)在對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理所需專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)、資歷條件進(jìn)行分析評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，由科技行政主管部門(mén)牽頭，會(huì)同相關(guān)部門(mén)制定統(tǒng)一的項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)；其次，在對(duì)當(dāng)前部分地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)、提煉的基礎(chǔ)上，適時(shí)在科技計(jì)劃項(xiàng)目管理領(lǐng)域引入資格招標(biāo)采購(gòu)制度，鼓勵(lì)具備條件的社會(huì)化科技服務(wù)機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭(zhēng)；最后，加強(qiáng)對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)調(diào)整，提高科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化能力和規(guī)范化水平，促使其公正、公平地行使職責(zé)。

科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)在我國(guó)作為一個(gè)新生事物，如何在項(xiàng)目管理中發(fā)揮積極作用，仍需要各方面的不斷努力探索。要以提高項(xiàng)目管理效能、促進(jìn)科學(xué)研究發(fā)展為終極目標(biāo)，既要破除藩籬、改革創(chuàng)新，又要符合國(guó)情、穩(wěn)妥推進(jìn)。隨著改革的不斷深入，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)科技計(jì)劃管理改革精神，從實(shí)際出發(fā)推進(jìn)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)與運(yùn)行工作。一是借鑒國(guó)外專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式，吸收國(guó)外專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目管理流程、條件能力支撐、信息系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)行、市場(chǎng)化和社會(huì)化以及監(jiān)督評(píng)估等方面的成功經(jīng)驗(yàn)；二是盡快形成操作層面上的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)遴選與建設(shè)指導(dǎo)細(xì)化方案，并適時(shí)引入資格招標(biāo)采購(gòu)制度，鼓勵(lì)具備條件的社會(huì)化科技服務(wù)機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭(zhēng)；三是進(jìn)一步加強(qiáng)各部門(mén)的溝通協(xié)作，建立民主、務(wù)實(shí)的協(xié)同工作機(jī)制，確保專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)遴選、監(jiān)督等環(huán)節(jié)工作的公平與公正；四是發(fā)揮好行業(yè)部門(mén)在本領(lǐng)域科技計(jì)劃頂層設(shè)計(jì)和管理監(jiān)督中的應(yīng)有作用，利用行業(yè)部門(mén)在管理本領(lǐng)域科研項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)本行業(yè)科技發(fā)展熟悉的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與科研機(jī)構(gòu)的溝通與銜接。