吳琦

全國碳市場(chǎng)的不同層面都涉及不同的利益相關(guān)者，在全國碳市場(chǎng)的建設(shè)過程中如何保障相關(guān)者的利益訴求是擺在我國政府面前的一道難題。

應(yīng)對(duì)氣候變化已成為全球化的現(xiàn)象和國際社會(huì)面臨的共同挑戰(zhàn)。我國已向世界各國鄭重承諾，我國將于2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值的目標(biāo)，單位GDP碳排放比2005年下降60%-65%。

為切實(shí)貫徹“綠色”發(fā)展理念，確保自主貢獻(xiàn)承諾的順利完成，國家發(fā)改委宣布將于2017年正式啟動(dòng)全國統(tǒng)一的碳市場(chǎng)。喊了很多年的“狼”終于來了，對(duì)利益相關(guān)方有什么影響？如何保障利益相關(guān)方的利益訴求？這將是決定全國碳市場(chǎng)建設(shè)成敗的關(guān)鍵問題之一。

全國碳市場(chǎng)的前生今世

碳市場(chǎng)，全稱碳減排權(quán)交易市場(chǎng)，是指為促進(jìn)應(yīng)對(duì)全球氣候變化、減少二氧化碳排放所采用的市場(chǎng)機(jī)制。碳市場(chǎng)可以在實(shí)現(xiàn)碳排放總量控制的同時(shí)，通過市場(chǎng)化手段確保減排成本最小化，歐盟、澳大利亞、美國加州等國家和地區(qū)均已建立統(tǒng)一的碳市場(chǎng)。

2011年11月14日，國家發(fā)改委召開碳排放交易試點(diǎn)工作啟動(dòng)會(huì)議，包括北京、廣東、上海、天津、重慶、湖北和深圳在內(nèi)的七個(gè)省市成為首批試點(diǎn)城市；2013年下半年，試點(diǎn)區(qū)域相繼開始交易；2015年9月18日，國家發(fā)改委就《應(yīng)對(duì)氣候變化法（初稿）》公開征求意見，標(biāo)志著全國碳市場(chǎng)建設(shè)正式進(jìn)入立法階段；2015年9月25日，我國與美國政府發(fā)表《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，我國將于2017年啟動(dòng)全國碳市場(chǎng)。

從2013年開始，我國碳市場(chǎng)經(jīng)歷了從區(qū)域試點(diǎn)向全國統(tǒng)一市場(chǎng)過渡的過程，試點(diǎn)區(qū)域碳市場(chǎng)初步建立，市場(chǎng)機(jī)制和定價(jià)機(jī)制逐步完善，碳交易額不斷增加。2013年，試點(diǎn)區(qū)域總交易額為5億元人民幣；2014年，試點(diǎn)區(qū)域總交易額大幅上漲至25億元；截止到2015年6月底，試點(diǎn)區(qū)域總交易量達(dá)到3089萬噸，總交易額超過10億元；2016年，試點(diǎn)區(qū)域碳市場(chǎng)進(jìn)入加速發(fā)展期，截止到6月底，總交易量已超過6300萬噸，總交易額接近30億元。

總體來看，試點(diǎn)區(qū)域的工作經(jīng)驗(yàn)為全國碳市場(chǎng)的啟動(dòng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)前我國正在落實(shí)全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作：加快應(yīng)對(duì)氣候變化立法工作；加強(qiáng)全國統(tǒng)一碳市場(chǎng)的頂層設(shè)計(jì)；探索跨區(qū)排放交易，推進(jìn)與金融體系對(duì)接，完善交易產(chǎn)品體系和風(fēng)險(xiǎn)管理工具等。

從歐盟碳排放交易體系的發(fā)展歷程來看，全國碳市場(chǎng)建設(shè)將是一個(gè)長期復(fù)雜的過程，主要包括四個(gè)層面：國家戰(zhàn)略層面、區(qū)域規(guī)劃層面、產(chǎn)業(yè)落實(shí)層面和居民消費(fèi)層面（如圖1所示）。其中，國家發(fā)改委從戰(zhàn)略層面進(jìn)行統(tǒng)一部署，區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)落實(shí)和居民消費(fèi)是國家戰(zhàn)略的有力支撐。全國碳市場(chǎng)的不同層面都涉及不同的組織和個(gè)體（即利益相關(guān)者），因此全國碳市場(chǎng)建設(shè)必然面臨這些利益相關(guān)者的利益訴求，在全國碳市場(chǎng)的建設(shè)過程中如何保障利益相關(guān)者的利益訴求是擺在我國政府面前的一道難題。筆者借助利益相關(guān)者理論來分析全國碳市場(chǎng)的利益相關(guān)者的利益訴求，以期為全國碳市場(chǎng)建設(shè)提供參考依據(jù)。

利益相關(guān)者的利益訴求

從利益相關(guān)者的內(nèi)涵來看，全國碳市場(chǎng)應(yīng)包含主體（政府、產(chǎn)業(yè)、居民）和客體（碳排放）兩個(gè)基本要素。這兩個(gè)要素構(gòu)成了碳排放交易的市場(chǎng)鏈條，但大氣環(huán)境質(zhì)量的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性和公益性特征決定全國碳市場(chǎng)還應(yīng)該包含行業(yè)協(xié)會(huì)、國內(nèi)公益組織、國際組織以及外國政府。這些要素及其管理部門共同構(gòu)成了全國碳市場(chǎng)的核心內(nèi)容，并成為全國碳市場(chǎng)的利益相關(guān)者。

全國碳市場(chǎng)各種利益相關(guān)者的權(quán)力、利益交織在一起，多元化的利益主體、多樣化的利益訴求、多途徑的利益實(shí)現(xiàn)方式構(gòu)成了一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益和矛盾網(wǎng)絡(luò)。

1、碳減排主管部門。為切實(shí)加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排工作的領(lǐng)導(dǎo)，2007年6月，國務(wù)院成立國家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”），作為從全局、戰(zhàn)略的高度應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)包括：研究制訂并組織貫徹國家應(yīng)對(duì)氣候變化的重大戰(zhàn)略、方針和對(duì)策，統(tǒng)一部署應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排工作，研究審議國際合作和談判對(duì)案，協(xié)調(diào)解決應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排工作中的重大問題。領(lǐng)導(dǎo)小組的具體工作由國家發(fā)改委承擔(dān)。領(lǐng)導(dǎo)小組擁有對(duì)我國應(yīng)對(duì)氣候變化最直接的話語權(quán)，是全國碳市場(chǎng)國家戰(zhàn)略層面的主體，也是全國碳市場(chǎng)的關(guān)鍵利益相關(guān)者。

2、各級(jí)地方政府。作為國家碳減排政策的貫徹者和區(qū)域碳減排政策的制訂者，各級(jí)地方政府對(duì)全國碳市場(chǎng)建設(shè)形成有效支撐，因此成為全國碳市場(chǎng)區(qū)域規(guī)劃層面的核心主體。全國碳市場(chǎng)建設(shè)應(yīng)明確各級(jí)地方政府的“責(zé)權(quán)利”：責(zé)任體現(xiàn)在對(duì)全國碳市場(chǎng)建設(shè)的支持保障；權(quán)力體現(xiàn)在對(duì)本區(qū)域碳減排工作的統(tǒng)籌安排，以及碳減排產(chǎn)業(yè)的管理和監(jiān)督；利益體現(xiàn)在本區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。2007年，國務(wù)院頒布節(jié)能減排的“三個(gè)方案”和“三個(gè)辦法”，明確了各區(qū)域節(jié)能減排指標(biāo)，并對(duì)地方政府實(shí)行嚴(yán)格問責(zé)制。未來我國有可能研究出臺(tái)碳排放總量控制計(jì)劃，這將對(duì)區(qū)域碳減排工作提出更高的要求。

3、碳減排產(chǎn)業(yè)。碳減排產(chǎn)業(yè)是指國民經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)生并排放溫室氣體的產(chǎn)業(yè)，是全國碳市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)落實(shí)層面的主體?？紤]到產(chǎn)業(yè)間的差異性，全國碳市場(chǎng)建設(shè)初期僅納入電力、冶金、有色、建材、化工和航空服務(wù)業(yè)年排放量在2.6萬噸以上的企業(yè)。隨著我國GDP增速進(jìn)一步趨緩，加之我國將在“十三五”期間實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，碳減排產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)⒅鸩綌U(kuò)容，碳減排產(chǎn)業(yè)也將面臨脫困發(fā)展和節(jié)能減排的雙重?cái)D壓。

4、國內(nèi)居民。國內(nèi)居民是全國碳市場(chǎng)的主要監(jiān)督者和直接受益者，其對(duì)于全國碳市場(chǎng)的利益訴求主要表現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量方面：碳排放導(dǎo)致的氣候變化和環(huán)境污染，尤其是霧霾的持續(xù)高發(fā)對(duì)居民身心健康造成較大影響。隨著全國碳市場(chǎng)的發(fā)展，居民也將成為全國碳市場(chǎng)的目標(biāo)群體。全國碳市場(chǎng)建設(shè)一方面將從環(huán)境、安全和健康方面保障居民切身利益，另一方面也將約束和激勵(lì)其環(huán)境保護(hù)和節(jié)能降耗的意識(shí)及行為。

5、行業(yè)協(xié)會(huì)。行業(yè)協(xié)會(huì)通過對(duì)碳減排產(chǎn)業(yè)的調(diào)查研究，為全國碳市場(chǎng)建設(shè)提供建議和服務(wù)；對(duì)與碳減排相關(guān)的政策法規(guī)進(jìn)行跟蹤研究，并向相關(guān)政府部門反映碳減排產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的意見和要求。從這點(diǎn)來說，行業(yè)協(xié)會(huì)是政府部門和碳減排產(chǎn)業(yè)溝通和合作的橋梁，是全國碳市場(chǎng)建設(shè)的催化劑和監(jiān)管者。

6、國內(nèi)公益組織。國內(nèi)公益組織主要為民間非贏利性組織，主要功能為向政府和碳減排產(chǎn)業(yè)反映居民關(guān)于環(huán)境、安全和健康的利益訴求?，F(xiàn)階段我國這類公益組織尚在發(fā)展過程中，其正當(dāng)權(quán)利得不到有效保障。隨著我國國民意識(shí)和素質(zhì)的提高，國內(nèi)公益組織有望在全國碳市場(chǎng)建設(shè)中發(fā)揮更為重要的作用。

7、國際組織。國際組織主要是指全球應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵協(xié)調(diào)者——聯(lián)合國環(huán)境署。在全球一體化的大背景下，國際組織地位越發(fā)重要，其在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中的作用日益突顯。國際組織對(duì)于我國全國碳市場(chǎng)的利益訴求表現(xiàn)為：督促我國承擔(dān)碳減排相關(guān)責(zé)任；協(xié)調(diào)我國與其他國家尤其是發(fā)達(dá)國家之間的氣候變化糾紛。

8、外國政府。在全球應(yīng)對(duì)氣候變化的進(jìn)程中，世界各國政府主要分為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家兩類。站在發(fā)達(dá)國家的角度，發(fā)展中國家“高耗能、高污染、高排放”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是造成現(xiàn)階段氣候變化加劇的主要因素，包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的減排責(zé)任，這也是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家氣候博弈的關(guān)鍵所在。今年11月4日，《巴黎協(xié)議》生效實(shí)施后，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家有望在“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的合作框架下，提出一份公平、合理、有效的全球應(yīng)對(duì)氣候變化解決方案；發(fā)達(dá)國家也將為我國提供包括資金和技術(shù)在內(nèi)的支持和服務(wù)。

全國碳市場(chǎng)的利益相關(guān)者具備三個(gè)屬性：合法性，即是否被賦有法律上、道義上、或者特定的對(duì)于全國碳市場(chǎng)的索取權(quán)；權(quán)力性，即是否擁有影響全國碳市場(chǎng)決策的地位、能力和相應(yīng)的手段；緊急性，即其要求能否立即引起碳減排主管部門的關(guān)注。由此，筆者將全國碳市場(chǎng)的利益相關(guān)者分為三類：潛在利益相關(guān)者只擁有三種屬性當(dāng)中的一種，處在外圍層；預(yù)期型利益相關(guān)者擁有其中的兩種屬性，處在緊密層；確定型利益相關(guān)者同時(shí)擁有三種屬性，處在核心層（如表1所示）。

全國碳市場(chǎng)建設(shè)的對(duì)策建議

利益相關(guān)者的利益訴求必然對(duì)全國碳市場(chǎng)產(chǎn)生不同程度的推動(dòng)力，同時(shí)各利益相關(guān)者之間的利益訴求又產(chǎn)生各種形式的作用力，這些作用力所形成的合力這就是全國碳市場(chǎng)建設(shè)的根本驅(qū)動(dòng)力。

全國碳市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略層面、區(qū)域規(guī)劃層面、產(chǎn)業(yè)落實(shí)層面和居民消費(fèi)層面的協(xié)調(diào)發(fā)展，并與國際組織和外國政府進(jìn)行充分的合作和協(xié)調(diào)。

第一，從國家戰(zhàn)略層面來看，面臨內(nèi)外部壓力，碳減排主管部門需要從兩方面入手：一是與國際組織進(jìn)行充分交流和合作，與外國政府建立常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，積極承擔(dān)相關(guān)碳減排責(zé)任；二是制訂符合我國國情的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域節(jié)能減排指標(biāo)，對(duì)碳減排產(chǎn)業(yè)提供政策和資金扶持，營造節(jié)能減排的社會(huì)氛圍。

第二，從區(qū)域規(guī)劃層面來看，為實(shí)現(xiàn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，各級(jí)地方政府要積極貫徹落實(shí)國家碳減排相關(guān)政策和法規(guī)，對(duì)區(qū)域內(nèi)碳減排產(chǎn)業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和管理，完成本區(qū)域節(jié)能減排指標(biāo)。

第三，從產(chǎn)業(yè)落實(shí)層面來看，為實(shí)現(xiàn)自身的持續(xù)持續(xù)發(fā)展，碳減排產(chǎn)業(yè)要在行業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)一組織下，推行全行業(yè)節(jié)能降耗，承擔(dān)相應(yīng)環(huán)境責(zé)任，建立能源節(jié)約型和環(huán)境友好型的生產(chǎn)模式。

第四，從居民消費(fèi)層面來看，為改善生態(tài)環(huán)境和生活質(zhì)量，要充分發(fā)揮國內(nèi)公益組織在產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排監(jiān)督中的積極作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)居民樹立節(jié)能環(huán)保意識(shí)。