李志松 王勝國

破解保障難題 創(chuàng)新政法專項編制管理

李志松 王勝國

司法行政制度是為推進國家治理體系和治理能力建設(shè)提供服務(wù)和保障的一項法律制度，是依法治國建設(shè)法治國家的重要組成部分。我國司法行政機關(guān)履行監(jiān)獄執(zhí)法、強制隔離戒毒管理、基層法律服務(wù)、法律援助、法制宣傳、社區(qū)矯正、安置幫教、人民調(diào)解、律師管理、公證管理、司法考試和司法鑒定等職能，在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展和法治中國建設(shè)中具有重要的地位和作用。近年來，洛陽市司法行政機關(guān)圍繞司法活動和法制建設(shè)中一些體制性、機制性、保障性障礙和問題，積極推進司法行政體制改革，切實加強創(chuàng)新政法專項編制管理，在中國特色社會主義司法制度建設(shè)中發(fā)揮出了較好的服務(wù)保障作用。

司法專項編制基本情況

洛陽市司法行政系統(tǒng)有1個市級司法局、15個縣級司法局、1個監(jiān)獄和2個強制隔離戒毒所，共有政法專項編制1214名，其中市縣兩級司法局（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所）636名，監(jiān)獄戒毒所578名。全市司法行政系統(tǒng)現(xiàn)有政法干警（占用政法編制）949人，政法干警中黨員比例達到84%；在年齡結(jié)構(gòu)上，全市司法行政系統(tǒng)干警中年齡在30歲以下60人（其中3家監(jiān)獄戒毒單位5人），45歲以上534人（其中監(jiān)獄戒毒干警45歲以上占總數(shù)的56%）。全市司法行政隊伍總體上偏老齡化，尤其是監(jiān)所單位干警老齡化嚴重，隊伍建設(shè)出現(xiàn)斷層，引發(fā)諸多不利影響。

近幾年來，洛陽市司法行政機關(guān)積極順應(yīng)時代發(fā)展要求，立足有限機構(gòu)編制資源，不斷創(chuàng)新管理方式，注重內(nèi)部挖潛，取得了一定成效。一是編制數(shù)量進一步增加。通過積極與上級司法機關(guān)和機構(gòu)編制部門協(xié)調(diào)溝通，編制數(shù)量有了大幅增加，無編可用的“窘境”得到一定緩解。二是進人渠道進一步暢通。充分運用選調(diào)、考調(diào)、交流等方法從法院、檢察院、企業(yè)招錄了一批法律人才，35歲以下年輕干部隊伍不斷壯大，兩級司法機關(guān)人手緊張、法律專業(yè)人才缺乏的問題得到了緩和。三是優(yōu)化資源配置。對新調(diào)入的同志，根據(jù)其所學(xué)專業(yè)分配到合適崗位，特別是對擁有司法考試資格的人才，優(yōu)先向法律援助中心和公證處等業(yè)務(wù)部門傾斜，讓專業(yè)型人才在適合自己的崗位上充分發(fā)揮作用，有效促進了政法專項編制的合理運用，優(yōu)化了司法行政隊伍。

洛陽市司法局召開廉政工作會議

創(chuàng)新司法專項編制管理的做法

洛陽市司法行政機關(guān)認真貫徹落實政法專項編制“專編專用”的工作要求，不斷推動基層政法專項編制管理創(chuàng)新，著力加強基層司法人員管理。

一是落實法規(guī)文件，規(guī)范編制管理。在機構(gòu)編制管理上，認真落實法規(guī)文件，嚴格按照“三定”規(guī)定履行職責，按照機構(gòu)編制管理法規(guī)政策使用編制。凡涉及職能變化、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)調(diào)整、人員調(diào)動或公務(wù)員招錄需核定空編等事宜時，積極爭取黨委、政府的支持，加強與市委組織部、市編辦等部門的溝通，按要求申報。通過招錄公務(wù)員、選調(diào)生、政法干警招錄與培養(yǎng)、交流等方式，逐步解決基層司法所缺編和政法編制“專編專用”等問題。在指導(dǎo)縣級司法行政工作中，不干預(yù)或變相干預(yù)他們的機構(gòu)編制事宜。為提高編制使用管理的科學(xué)性，按照市機構(gòu)編制部門要求將各級機關(guān)和市局直屬監(jiān)所單位的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、人員編制和經(jīng)費供應(yīng)形式等情況全部納入實名制管理，科學(xué)規(guī)范使用和管理編制，及時做好適時更新和動態(tài)調(diào)整。

二是開拓創(chuàng)新思路，挖掘編制潛力。加大改革力度，逐步理順管理體制。按照中央和省有關(guān)深化司法行政管理體制改革的相關(guān)要求，把理順管理體制和落實政法專項編制作為構(gòu)建司法行政“四個全覆蓋”（矛盾糾紛排查調(diào)處、公共法律服務(wù)、特殊人群服務(wù)管理、法制宣傳教育全覆蓋）工作體系的一項基礎(chǔ)性工程，會同市編辦、人社局、組織部，明確落實各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所編制數(shù)，理順管理體制，實現(xiàn)了市縣兩級司法機關(guān)對基層司法所業(yè)務(wù)和人員的有效管理指導(dǎo)。根據(jù)機構(gòu)編制管理有關(guān)法規(guī)政策要求，積極解放思想、更新觀念、調(diào)整思路，及時把機構(gòu)編制管理重點從單純的數(shù)量管理轉(zhuǎn)到結(jié)構(gòu)管理上來、從靜態(tài)管理上轉(zhuǎn)到動態(tài)管理上來、從經(jīng)驗管理轉(zhuǎn)到制度管理上來。堅持從實際出發(fā)，更加注重加強對政法專項編制的精細化管理，充分挖掘潛力，管好、用好政法專項編制。在對監(jiān)獄戒毒所機構(gòu)人員編制的管理上，統(tǒng)籌安排，積極協(xié)調(diào)，力爭最大限度地發(fā)揮編制資源效能。為拓寬基層干警的晉升渠道，激發(fā)一線干警工作積極性，提高干警政治待遇，借市強制隔離戒毒所承擔全國強制隔離戒毒試點工作和市監(jiān)獄監(jiān)企改革的機遇，申請將強戒所主要領(lǐng)導(dǎo)和市監(jiān)獄政治處主任的級別分別提高了一級。

三是完善管理制度，充實基層一線。大力推進機構(gòu)編制實名制管理，建立編制使用核準制度，加強完善監(jiān)督檢查制度，定期開展專項檢查，不斷增強司法行政機關(guān)政法專項編制使用的實際效果。建立責任追究制度，對違反機構(gòu)編制管理規(guī)定的，及時予以糾正并落實責任追究。為落實中央“政法專項編制要向基層和一線傾斜”的編制管理要求，優(yōu)化編制資源配置，將更多的編制資源充實到基層和一線單位，從中央分配的政法編制中調(diào)整給基層司法所25名，通過政法干警招錄培養(yǎng)體制改革，為縣級司法機關(guān)增加政法專項編制26名。為解決監(jiān)獄戒毒所一線干警的實際問題，在機構(gòu)編制、經(jīng)費保障和政治待遇上予以傾斜，2013年為強制隔離戒毒所增加了內(nèi)設(shè)科室和科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，2014年對監(jiān)獄的內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行了調(diào)整，增加了幾個職能科室和監(jiān)區(qū)編制。

基層司法行政機關(guān)管理體制存在的問題

根據(jù)《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》的規(guī)定，司法行政機關(guān)使用的行政編制基本上都屬于政法專項編制，規(guī)范和管理好這些編制，對保持隊伍穩(wěn)定、夯實基層基礎(chǔ)、保障司法機關(guān)順利履行職責任務(wù)起著至關(guān)重要的作用。而在日常工作實踐中，政法專項編制管理還存在著編制數(shù)不能滿足實際工作需求、不能專編專用、人員結(jié)構(gòu)不合理等諸多問題。

一是監(jiān)所內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置不夠合理，不能適應(yīng)工作需要。監(jiān)獄現(xiàn)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)基本保持上世紀八十年代監(jiān)獄成立之初的模式，傾向于生產(chǎn)和勞動改造。隨著時代發(fā)展，監(jiān)獄管理職能進一步增加，地位作用進一步突出，一些內(nèi)設(shè)機構(gòu)已越來越不適應(yīng)工作需要。近兩年，市監(jiān)獄在機構(gòu)編制部門的支持下，對一些不符合實際工作需要的內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行了更名，但由于受機構(gòu)設(shè)置數(shù)額限制，部分現(xiàn)階段急需設(shè)立的機構(gòu)仍無法落實。如，監(jiān)獄作為國家刑罰執(zhí)行機關(guān)，卻無刑罰執(zhí)行機構(gòu)編制；組織罪犯生產(chǎn)和勞動改造是監(jiān)獄的重要職能，各級政府對安全生產(chǎn)監(jiān)督工作高度重視，監(jiān)獄卻沒有安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，給監(jiān)獄執(zhí)法工作和管理工作帶來很多不便。此外，由勞教所轉(zhuǎn)型而來的強制隔離戒毒所，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制仍然沿襲勞教制度下的格局，與當前的戒毒任務(wù)不相適應(yīng)。

二是基層司法所和監(jiān)獄人員編制總量較少，干警工作壓力大?；鶎铀痉ㄋ袚嗣裾{(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教、法律服務(wù)和普法、依法治理等工作，任務(wù)繁重，目前有許多司法所是一人或是無人所，對發(fā)揮司法行政職能作用，特別是對創(chuàng)新社會治理體系中的職能優(yōu)勢制約性很大。市監(jiān)獄政法編制少，警力緊張，警囚比例為14.9%，遠低于司法部規(guī)定18%的標準。干警較少，晝夜值班頻繁，精神壓力大，監(jiān)管安全形勢嚴峻，給干警的身心健康造成很大影響。近五年來，市監(jiān)獄先后有7名50歲以下在職干警犧牲或病故，給干警家庭造成傷害，給單位建設(shè)帶來巨大損失。為彌補警力不足，落實司法部和省監(jiān)獄局要求，確保監(jiān)管安全，以政府購買服務(wù)的形式，向保安公司招錄30名保安組建獄內(nèi)防暴隊，但受工作性質(zhì)和聘用期限限制，保安隊員流動比較頻繁，不便于管理和責任劃分。

三是編制序列不規(guī)范，進人渠道不暢。由于歷史原因，洛陽市監(jiān)獄、戒毒所至今仍是參照公務(wù)員管理單位，受此影響，監(jiān)獄、戒毒所多年來一直沒有從地方招錄過人員，僅靠接收少數(shù)軍轉(zhuǎn)干部來補充警力。此外，每年都有多名人員退休（以后還會呈上升趨勢），警察年齡結(jié)構(gòu)老化，難以形成梯次結(jié)構(gòu)，對監(jiān)管安全構(gòu)成威脅。如，市強制隔離戒毒所干警平均年齡達50歲，有的臨近退休還在戒毒一線堅持日常值帶班。

市司法局簽訂廉政保證書

四是監(jiān)所干警晉升渠道受限，影響隊伍士氣。監(jiān)獄、戒毒所干警常年工作在管教一線，環(huán)境相對封閉，與其他司法行政工作聯(lián)系較少，對外交流提撥難。受領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限制，晉升空間比較狹窄，許多干警在基層辛辛苦苦一輩子，退休時職級待遇仍是普通科員。受編制序列問題所限，警長制在監(jiān)所難以實現(xiàn)。洛陽市監(jiān)獄、戒毒所現(xiàn)有科員近200人，晉升希望渺茫，直接影響著干警隊伍的士氣。

強化司法行政機關(guān)機構(gòu)編制管理的思考

黨的十八大以來，各級司法行政機關(guān)認真貫徹落實中央關(guān)于司法行政體制改革的部署要求，積極穩(wěn)妥地做好各項改革，在全面推進社區(qū)矯正工作、完善法律援助制度等方面取得突出成效。當前，各級司法行政機關(guān)應(yīng)圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，進一步創(chuàng)新人員管理制度和司法服務(wù)保障運行機制，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，整合編制資源，保障司法體制改革落到實處，促進全社會法治化水平全面提升。

一是根據(jù)形勢發(fā)展，科學(xué)制定“三定”方案。隨著勞教制度的廢除，勞教所轉(zhuǎn)型為強制隔離戒毒所后，應(yīng)重新修訂完善“三定”方案，明確主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制，以適合戒毒工作任務(wù)的發(fā)展需要。同時，結(jié)合上級業(yè)務(wù)部門對工作的要求和機構(gòu)設(shè)置意見，及時調(diào)整增設(shè)必須設(shè)置的機構(gòu)。

二是增加編制人員，緩解警力不足。根據(jù)監(jiān)獄、戒毒所在押犯規(guī)模和工作需要，及時增減政法編制，適時招錄補充人員，確保干警隊伍呈階梯式配置，防止隊伍斷層，保證干警年齡結(jié)構(gòu)更加科學(xué)合理。配齊基層司法所人員編制，根據(jù)司法所的職能任務(wù)，每個所應(yīng)配備2～3名司法員，以保證工作正常運轉(zhuǎn)。積極爭取上級和地方黨委政府支持，嚴格按中央和省的要求落實司法所機構(gòu)和人員編制，力求每個街道以2～3人的標準配備司法助理員?？杖本幹茟?yīng)首先從各街道內(nèi)部人員中產(chǎn)生，條件是公務(wù)員身份或者參公身份，懂法律、會做群眾工作，有責任心和奉獻精神，熱愛司法行政事業(yè)的干部。這項工作以街道為主、司法機關(guān)配合。對街道沒有合適人選的，委托人力資源和社會保障部門向社會公開選調(diào)。

三是創(chuàng)新編制管理，注重內(nèi)部挖潛。切實解決司法一線力量不足的矛盾，嚴格規(guī)范司法助理員的調(diào)配使用，新錄用的司法助理員在基層司法所工作時間不得少于五年，未滿五年的不能辭職、不得調(diào)動，也不能借調(diào)。司法助理員因工作特殊需要調(diào)離基層司法所或提升任職的，須經(jīng)上級主管部門同意并報省司法廳批準。因司法助理員提升、調(diào)任出現(xiàn)編制空缺時，原則上應(yīng)在半年內(nèi)通過公開招錄的方式及時補充。確保專編專用，積極爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道領(lǐng)導(dǎo)支持，除中心工作外，司法助理員不得隨意被指派去從事與司法行政無關(guān)的其他事務(wù)。堅持機關(guān)干部和司法助理員之間定期進行輪崗制度，增加機關(guān)干部與人民群眾直接打交道的工作經(jīng)驗。

四是拓寬晉升途徑，解決干警待遇?？h以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度后，基層司法單位干警的待遇得到了提高和改善。但監(jiān)獄、戒毒所干警受領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的限制，許多干警職務(wù)和工資待遇都得不到提高，加之受編制序列的影響，通過警長制提高待遇的途徑也被堵死。因此，司法行政機關(guān)應(yīng)加強與機構(gòu)編制和人社部門溝通協(xié)商，想方設(shè)法拓寬監(jiān)所干警的晉升渠道，確保一線干警職務(wù)或職級在政策范圍內(nèi)得到晉升，以提升干警士氣。

五是加強作風建設(shè)，提升隊伍素質(zhì)。認真落實中央“八項規(guī)定”，建立健全廉政風險防控機制，查找慵、懶、散、浮、奢現(xiàn)象，嚴肅工作紀律。開展警示教育，通過召開民主生活會、觀看廉政教育片、撰寫讀書筆記等形式，使隊伍始終保持純潔性和先進性。在加強業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)上下功夫，把教育培訓(xùn)納入工作整體布局，根據(jù)司法行政業(yè)務(wù)內(nèi)容和工作實踐中遇到的難點、熱點問題，開展好“分類分批分層次”業(yè)務(wù)培訓(xùn)和崗位大練兵，努力實現(xiàn)能力素質(zhì)大提升。堅持為民、務(wù)實、清廉群眾路線，深入開展“群眾直通車”活動，幫助群眾解決實際困難，并加強跟蹤問效，著力整改干部作風不實、律己不嚴、執(zhí)法執(zhí)業(yè)不公和影響群眾滿意度方面的突出問題，真正打造出一支紀律嚴明、作風頑強、業(yè)務(wù)嫻熟、愿意為群眾辦實事、辦好事的司法行政隊伍。

（作者單位分別是：河南省洛陽市司法局和洛陽市編辦）

責任編輯 朱亞娟