摘要：我國擁有4億hm2草原，是面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)。新中國成立至今，草原先后經(jīng)歷了以生產(chǎn)為主、生產(chǎn)與生態(tài)并重以及新時期以生態(tài)優(yōu)先的不同階段發(fā)展理念，形成了由法律法規(guī)、工程項目、技術(shù)與產(chǎn)業(yè)等體系組成的草原生態(tài)建設(shè)與保護體系，取得一系列生態(tài)建設(shè)成就。但目前草原生態(tài)保護與建設(shè)主要依賴于政府為主導(dǎo)的“一元”主體模式，該模式存在著資金投入不足、效益不足、后續(xù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)設(shè)計不足等問題。2015年9月18日，中央政府提出培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體的改革舉措，鼓勵市場主體進入生態(tài)保護與建設(shè)領(lǐng)域，為草原生態(tài)保護建設(shè)提供了新思路。目前，市場主體在退化草原生態(tài)修復(fù)中具有巨大前景，市場主體可通過提供生態(tài)修復(fù)產(chǎn)品進入草原生態(tài)修復(fù)市場。此外，草原生態(tài)產(chǎn)品蘊藏著巨大的經(jīng)濟效益，市場主體將草原生態(tài)產(chǎn)品與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)結(jié)合進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，可實現(xiàn)草原生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟轉(zhuǎn)化。為培育草原生態(tài)建設(shè)與保護市場主體，需在金融政策創(chuàng)新、草原生態(tài)產(chǎn)品價格體系建立、生態(tài)文明宣傳等方面進行配套，并將政府目標與市場主體行為結(jié)合。國家提供資金補助，企業(yè)完成治理目標，市場主體發(fā)展產(chǎn)業(yè)，形成草原生態(tài)保護建設(shè)中的政府+市場的“二元”模式，以實現(xiàn)草原生態(tài)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：草原生態(tài)保護建設(shè)體系；草原生態(tài)產(chǎn)品；市場主體

草原是我國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，面積4億hm2，占全國國土面積的41.7%，是主要江河的發(fā)源地和水源涵養(yǎng)區(qū)，生態(tài)地位十分重要。加強草原生態(tài)保護與建設(shè)，是構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障的迫切需求，建國至今，我國建立了較完善的草原生態(tài)保護與建設(shè)體系。根據(jù)《全國草原保護建設(shè)利用總體規(guī)劃》，到2020年將累計治理“三化”草原面積1.65億hm2，全國60%以上的可利用草原實施禁牧、休牧和輪牧，天然草原基本實現(xiàn)草畜平衡，草原植被明顯恢復(fù)，草原生產(chǎn)能力顯著提高。

一、我國草原生態(tài)保護與建設(shè)的歷史與現(xiàn)狀

（一）我國草原生態(tài)保護發(fā)展歷史

新中國成立后，草原建設(shè)與生態(tài)保護大致經(jīng)歷了三個歷史時期。

第一時期是以生產(chǎn)為主的利用階段。這一階段歷時較長，自新中國成立至上世紀末。受氣候變化、超載過牧、開墾破壞等因素影響，這一階段也成為我國草原嚴重退化的時期。到上世紀末，全國90%的草原出現(xiàn)不同程度退化，草原生態(tài)服務(wù)功能大幅降低，北方沙塵浮塵災(zāi)害頻發(fā)，嚴重威脅國家生態(tài)安全。

第二時期是生產(chǎn)與生態(tài)保護并重的階段。自2000年至2010年，歷時十年。這一階段國家啟動了京津風(fēng)沙源治理、退牧還草等一系列草原生態(tài)保護與建設(shè)工程，通過圍欄封育和補播改良等措施，保護和修復(fù)草原生態(tài)。通過《草原法》（2003）的修訂實施，草原禁牧、草畜平衡、基本草原保護等草原生態(tài)保護重大制度以法律形式得到確立。

第三階段是以生態(tài)優(yōu)先的階段。以2011年國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于促進牧區(qū)又快又好發(fā)展的若干意見》為標志，明確提出草原牧區(qū)發(fā)展“生產(chǎn)生態(tài)有機結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的基本方針，草原生態(tài)保護地位得以進一步明確和提升。同年，國家在主要草原牧區(qū)省份全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制。這一時期草原生態(tài)文明體制初步建立，生態(tài)優(yōu)先的草原建設(shè)基本方針成為新常態(tài)。

（二）我國草原生態(tài)建設(shè)與保護體系發(fā)展現(xiàn)狀

1.法律法規(guī)體系

1985年，《草原法》頒布實施，標志著我國草原管理進入了有法可依的新階段。2000年以后，政府制定了一系列對草原管理有重要影響的法律法規(guī)、政策文件和發(fā)展規(guī)劃。目前草原管理已初步形成1部法律、1部司法解釋、1部行政法規(guī)、13部省級地方性法規(guī)、5部農(nóng)業(yè)部規(guī)章和10余部地方政府規(guī)章組成的草原法律法規(guī)體系。1部法律即《中華人民共和國草原法》，1部司法解釋即《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》，1部行政法規(guī)即《中華人民共和國草原防火條例》。此外，自2003年以來，內(nèi)蒙古、黑龍江、四川、寧夏、西藏、甘肅、青海、陜西、新疆等9個省區(qū)先后頒布了13部地方性法規(guī)。

2.工程項目體系

自上世紀90年代起，政府開始關(guān)注草原牧區(qū)的生態(tài)保護和建設(shè)工作，尤其在2000年以后，政府投資的草原保護與建設(shè)資金劇增，先后在草原牧區(qū)實施了天然草原植被恢復(fù)與建設(shè)、退牧還草、退耕還林還草、京津風(fēng)沙源治理等工程項目。2015年我國落實草原保護建設(shè)資金208.4億元，其中重大生態(tài)工程項目投資30.8億元，草原植被綜合覆蓋度較上年提高0.4%。為了實現(xiàn)2020年植被綜合覆蓋度達56%的目標，預(yù)計未來5年，中央財政草原保護建設(shè)費用投入將超過1000億。

自2011年起，中央在西藏、內(nèi)蒙古、新疆等8省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團等地實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策。2012年，擴大覆蓋到13省區(qū)所有牧區(qū)和半牧區(qū)縣，項目內(nèi)容包括禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧草良種補貼、牧民生產(chǎn)資料綜合補貼和績效考核獎勵。2011-2015年，中央財政累計投入補獎資金775.64億元，實施草原禁牧面積12.33億畝。2014年，中央投資3億元在南方十省區(qū)啟動實施“南方現(xiàn)代草地畜牧業(yè)推進行動”，開展南方地區(qū)草地資源化利用，發(fā)展牛羊產(chǎn)業(yè)。2015年，草牧業(yè)試驗試點政策出臺，中央對草種基地建設(shè)、人工草地建植、天然草地改良、草產(chǎn)品生產(chǎn)加工和金融服務(wù)等方面進行扶持，提升草牧業(yè)發(fā)展水平。這一系列政策圍繞基本方針，相互銜接、相互配合，形成了新時期我國草原保護建設(shè)的政策體系，被稱為“草原新政”。

3.技術(shù)體系

草原生態(tài)建設(shè)與保護依托的主要技術(shù)體系包括草原退化監(jiān)測技術(shù)與草原改良技術(shù)體系等。

草原退化監(jiān)測技術(shù)體系主要利用3s技術(shù)結(jié)合地面調(diào)查方法，獲取草原植被狀況信息。農(nóng)業(yè)部自2000年開始啟動全國草原資源與生態(tài)監(jiān)測工作，制定了《草原與生態(tài)監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》，開展了示范監(jiān)測工作。2003年成立草原監(jiān)理中心，目前已建立國家級地面監(jiān)測站點140個。近年來持續(xù)開展草原監(jiān)測工作，草原監(jiān)測的內(nèi)容主要有：草原生產(chǎn)力監(jiān)測，預(yù)報合理載畜量；草原鼠蟲害及火災(zāi)監(jiān)測預(yù)警；草原生態(tài)工程效益監(jiān)測等。

草原改良技術(shù)體系包括對草地退化過程及成因的研究、退化草地植被恢復(fù)技術(shù)、草地退牧還草管理技術(shù)等，其中應(yīng)用最廣泛、最有效的技術(shù)措施有草地圍欄封育、草地禁牧休牧管理技術(shù)、草地補播改良技術(shù)、人工草地建植管理技術(shù)、放牧家畜舍飼喂養(yǎng)技術(shù)等。

4.產(chǎn)業(yè)體系

草原生態(tài)建設(shè)與保護產(chǎn)業(yè)體系尚處于起步階段。2013年，內(nèi)蒙古自治區(qū)成立了“草原生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟”，整合草原生態(tài)產(chǎn)業(yè)科技資源，通過產(chǎn)、學(xué)、研合作，打造“草原生態(tài)修復(fù)一草原種質(zhì)資源庫建設(shè)一中蒙藥用植物和優(yōu)質(zhì)牧草規(guī)?；N植一綠色養(yǎng)殖一綠色農(nóng)畜產(chǎn)品加工一新能源技術(shù)應(yīng)用”為一體的草原生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。以國家生態(tài)技術(shù)創(chuàng)新需求、企業(yè)技術(shù)需求為導(dǎo)向，建立“誰投入、誰主導(dǎo)、誰受益”的市場運行機制。

二、草原生態(tài)建設(shè)與保護面臨的主要問題

（一）草原生態(tài)建設(shè)與保護成果需進一步鞏固

隨著國家對草原生態(tài)保護與建設(shè)的投入，我國草原生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)生了積極變化，特別是禁牧和休牧對遏制草原退化、沙化起到了積極作用。牧民對草原的生態(tài)保護認識也有了很大提高。但從長遠來看，草原生態(tài)系統(tǒng)仍然不夠穩(wěn)定，易受到降水等氣候因素及利用方式的影響，草原生態(tài)的持續(xù)好轉(zhuǎn)需要經(jīng)歷較長過程，草原生態(tài)保護建設(shè)任務(wù)依然艱巨。以2014年為例，受氣候原因影響，該年草原植被綜合覆蓋度較前年下降0.6%（表2）。草原生態(tài)建設(shè)與保護是一項長期工程，其效益顯現(xiàn)需要一定的時間，需長期、持續(xù)投入，以鞏固草原生態(tài)建設(shè)與保護成果。

（二）以政府為主導(dǎo)的“一元”主體模式存在諸多弊端

目前草原生態(tài)建設(shè)與保護體系中，主要依賴于以政府為主導(dǎo)的“一元”主體模式，即政府投入工程項目建設(shè)資金、農(nóng)牧民投工投勞。以內(nèi)蒙古自治區(qū)蘇尼特右旗京津風(fēng)沙源治理工程投入為例（表3）②，1998-2004年以來，項目累計總投資15429.4萬元，其中國家投資9703萬元，占62.9%；農(nóng)牧民投工投勞折資5726.4萬元，占37.1%。

以政府為主導(dǎo)的“一元”主體模式存在著諸多弊端。一是資金投入不足。目前依賴于國家工程項目投資遠遠不夠，以2015年為例，國家草原保護建設(shè)資金208.4億元，平均每畝草原保護建設(shè)資金僅3.48元，而每修復(fù)l畝退化草原成本超過100元。以草原圍欄補播為例，其中圍欄材料費210元、地面處理工程費45元、補播草種及人工費84元、化肥10元，每畝恢復(fù)成本超過300元。而針對特殊地域草原修復(fù)工程項目，每畝成本超過千元，國家投入的草原保護建設(shè)資金遠遠不能滿足草原生態(tài)修復(fù)的需求。二是資金效益不足。現(xiàn)行的工程項目投入方式并不能充分發(fā)揮項目建設(shè)資金應(yīng)有的效益。以鹽池縣天然草原恢復(fù)與建設(shè)項目為例，項目區(qū)天然草原新增鮮草102公斤/畝，按每公斤鮮草0.2元計算，每畝草原新增產(chǎn)值20.4元，而每畝天然草原需投入至少300元。三是后續(xù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)設(shè)計欠缺。目前草原生態(tài)建設(shè)與保護項目區(qū)牧民仍主要以畜牧業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)形式較單一。

（三）草原生態(tài)產(chǎn)品市場價值體系尚未形成

草原具有生產(chǎn)與生態(tài)兼具的多功能性，提供經(jīng)濟、生態(tài)、文化等多種產(chǎn)品類型。按照任繼周先生提出的草業(yè)四個生產(chǎn)層劃分，草原經(jīng)濟類產(chǎn)品主要屬于植物生產(chǎn)層、動物生產(chǎn)層以及外生物生產(chǎn)層，包括牧草飼料及草原經(jīng)濟資源類植物等的生產(chǎn)、基于草地資源的草地畜牧業(yè)，以及草畜類產(chǎn)品進行加工交換和流通等產(chǎn)業(yè)。而草原生態(tài)產(chǎn)品屬于前植物生產(chǎn)層（又稱為環(huán)境生產(chǎn)層）部分，包括草原游憩業(yè)、水土保持、水源涵養(yǎng)和自然保護區(qū)等行業(yè)。目前在草原從事生產(chǎn)生活的企業(yè)與農(nóng)牧民，主要從事植物生產(chǎn)層與動物生產(chǎn)層的生產(chǎn)，從草原獲取的經(jīng)濟產(chǎn)品成本過高，效益過低，容易無節(jié)制掠奪草原資源。

草原生態(tài)產(chǎn)品是指由草原生態(tài)系統(tǒng)所提供的自然產(chǎn)品，即包括空氣、水源、景觀等純自然要素，又包括通過生態(tài)建設(shè)與保護等人類活動之后形成的人工自然要素。草原生態(tài)建設(shè)與保護的成果體現(xiàn)是草原生態(tài)產(chǎn)品的持續(xù)供給能力。良好的草原生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，如潔凈的空氣、無污染的土壤、干凈的水體等。而草原生態(tài)系統(tǒng)破壞之后，其提供的生態(tài)產(chǎn)品品質(zhì)也會受到影響。

草原生態(tài)產(chǎn)品的價格體系有兩方面，一是基于綠色GDP核算的草原生態(tài)服務(wù)價值核算體系，將草原生態(tài)系統(tǒng)的水土保持、水源涵養(yǎng)、固碳吐氧、生物多樣性維系等生態(tài)功能換算為貨幣當(dāng)量。已初步應(yīng)用于自然資產(chǎn)核算與負債表編制，為政府部門提供核算與審計依據(jù)；二是基于生態(tài)產(chǎn)品的市場交換價值體系。生態(tài)服務(wù)價值的核算難以實現(xiàn)市場化交易，草原生態(tài)產(chǎn)品須通過能夠體現(xiàn)有形或無形勞動價值的產(chǎn)品，才能體現(xiàn)其市場交換價值。通過對草原部分生態(tài)產(chǎn)品市場較好價值進行科學(xué)計算，如草原碳匯、各種排放權(quán)的計算交易，可以使生態(tài)產(chǎn)品價值得到全面的實現(xiàn)，從而彌補草原經(jīng)濟類產(chǎn)品的收入。

三、草原生態(tài)建設(shè)與保護的市場機遇

（一）退化草原生態(tài)修復(fù)中的市場機遇

由于不利的自然因素與人為活動的影響，90%以上的草地出現(xiàn)不同程度的退化，草地退化已成為我國草地生態(tài)系統(tǒng)功能發(fā)揮的限制性因子。草原退化帶來草原經(jīng)濟產(chǎn)品與生態(tài)價值的雙重損失，導(dǎo)致草原生態(tài)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的載體和基礎(chǔ)喪失。生態(tài)修復(fù)的基本技術(shù)體系涉及水、土、氣等非生物或環(huán)境要素的回復(fù)技術(shù)，物種等生物因素的恢復(fù)技術(shù)，生態(tài)系統(tǒng)與景觀的結(jié)構(gòu)及功能的總體規(guī)劃與組裝技術(shù)等。草原生態(tài)修復(fù)的技術(shù)體系與市場產(chǎn)品如表4所示。目前技術(shù)體系主要由科技支撐單位提供，尚未有效市場化。退化草原生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)與重建將提供巨大的市場機遇。

（二）草原生態(tài)嚴品供給中的市場機遇

草原生態(tài)產(chǎn)品蘊藏著巨大的經(jīng)濟效益，將這類生態(tài)產(chǎn)品與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)結(jié)合實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營后，能產(chǎn)生整體產(chǎn)業(yè)的綜合效應(yīng)，實現(xiàn)草原生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟轉(zhuǎn)化，由此可產(chǎn)生以贏利為目的的市場主體投資行為。如畜牧業(yè)物質(zhì)產(chǎn)品的有機結(jié)合，可生產(chǎn)高附加值的畜牧業(yè)產(chǎn)品，實現(xiàn)草原生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟轉(zhuǎn)化。如青海省黃南藏族自治州，其優(yōu)越的自然生態(tài)條件提供了干凈的空氣、潔凈的水源、無污染的土壤，1860萬畝天然草原被認證為有機畜牧業(yè)生產(chǎn)基地，并通過推行“公司+合作社+牧戶”的生態(tài)畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，進行有機畜產(chǎn)品精深加工，年產(chǎn)有機牛羊肉3500噸，有機牦牛奶580噸。草原生態(tài)產(chǎn)品與旅游業(yè)結(jié)合，草原類型多樣、生物多樣性豐富、承載著豐厚的草原文化與牧業(yè)文化，可提供多樣的生態(tài)旅游資源。

四、草原生態(tài)建設(shè)與保護體系發(fā)展對策

（一）培育草原生態(tài)保護市場主體，實現(xiàn)草原生態(tài)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

2015年9月18日，中共中央、國務(wù)院明確提出了培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體的改革舉措。政府需強化利益調(diào)節(jié)機制，借助價格、稅收、信貸、補償?shù)冉?jīng)濟杠桿，吸引市場主體參與草原生態(tài)保護與修復(fù)，培育一批草原生態(tài)建設(shè)與保護的龍頭企業(yè)，這些龍頭企業(yè)與農(nóng)牧民通過草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃等形式的合作，而國家通過規(guī)范、監(jiān)督企業(yè)對草原生態(tài)的保護和建設(shè)行為，形成“政府+龍頭企業(yè)+農(nóng)牧民”共同參與的模式，實現(xiàn)草原生態(tài)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。在草原生態(tài)建設(shè)保護中可以創(chuàng)建多種機制，將政府目標與市場主體行為結(jié)合，國家提供資金補助，企業(yè)按期完成治理目標。市場主體發(fā)展產(chǎn)業(yè)，形成利用和保護草原的產(chǎn)業(yè)鏈。

（二）創(chuàng)新金融政策，建立草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押的金融體系

草原承包經(jīng)營權(quán)是指單位或個人有權(quán)通過承包經(jīng)營的方式依法在所承包的草原上從事畜牧業(yè)生產(chǎn)并對所承包的草原享有占有、使用和收益的權(quán)利。農(nóng)業(yè)部于2015年開始實施草原確權(quán)承包登記工作，為草原承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了基礎(chǔ)。目前草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式有出租、轉(zhuǎn)讓、抵押貸款等。建立草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、拍賣的金融體系，加大金融部門對草原生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)的投人力度，以草原的所有權(quán)或使用權(quán)作為抵押物向金融機構(gòu)借款，可增加市場主體進入草原生態(tài)建設(shè)與保護的積極』生。

（三）加強政府監(jiān)管，建立對草原生態(tài)保護市場主體的監(jiān)管制度

除了與耕地等其他類型的土地承包經(jīng)營權(quán)具有共同的屬性外，草原承包經(jīng)營權(quán)還要承擔(dān)與其權(quán)利相對應(yīng)的合理利用草原并保護草原生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，草原承包經(jīng)營權(quán)人在草原從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的同時，還要承擔(dān)保護草原生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)草原的地理條件、生態(tài)狀況，對其用途、利用方式、利用條件等作出科學(xué)的評估和規(guī)劃，吸納第三方對市場主體的草原經(jīng)營項目進行定期評估，在激勵的同時約束監(jiān)管企業(yè)及農(nóng)牧民對草原的保護與利用。

（四）加強草原生態(tài)文明宣傳，提高草原牧區(qū)群眾參與監(jiān)督意識

我國草原主要分布在廣大少數(shù)民族地區(qū)，政府可針對不同民族特點，弘揚有利于草原生態(tài)文明建設(shè)的民族文化，加強草原生態(tài)文明建設(shè)與生態(tài)文化宣傳，以提高草原牧區(qū)群眾生態(tài)保護意識與生態(tài)保護參與度。

[作者簡介：王鐵梅，北京林業(yè)大學(xué)草地資源與生態(tài)研究中心講師。]

（責(zé)任編輯 古東）